Las reformas en materia de empleo público en Europa
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana |
| Cargo del Autor | Catedrático de la Universidad de la Coruña Miguel Sendín García Profesor, agregado de la Universidad Miguel de Cervantes |
| Páginas | 395-427 |
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I. INTRODUCCIÓN
La reforma del empleo público es una simple variante de una cuestión más
amplia, como lo es la modernización o reforma de la Administración pú-
blica. No se trata, además, de un elemento cualquiera de ésta, sino, más bien
al contrario, de una cuestión central1. Es difícil hablar de una auténtica refor-
ma administrativa sino viene acompañada de una modernización de su em-
pleo público, pues, como es obvio, pocos elementos hay más decisivos para
el buen funcionamiento de la Administración que la correcta articulación de
los medios humanos que la integran.
Siendo la Administración un elemento esencialmente variable, en
cuanto lo es la realidad sobre la que está llamada a operar, a la que viene
indisociablemente unido, la reforma o modernización de la Administración
es un proceso permanentemente abierto e inacabado, presente en todos los
momentos históricos. Obviamente, esto no impide que en cada concreto mo-
mento adquiera unas diferentes connotaciones e intensidad, pero no deja
nunca de estar presente.
La reforma del empleo público no puede ser considerada, por ello, en
consecuencia, un fenómeno de carácter novedoso, sino una necesidad que se
ha manifestado de manera constante y reiterada a lo largo de toda la Historia.
El empleo público es una materia sujeta a continua reforma, en un intento
* Catedrático de la Universidad de la Coruña Miguel Sendín García Profesor, agregado
de la Universidad Miguel de Cervantes
1 Rosado Pacheco, S.: “Tres cuestiones esenciales en la reforma de la función pública
española”. En: p. 237.
Las reformas en materia de empleo público en Europa
(Especial referencia al Derecho español)
Jaime RODRÍGUEZ-ARANA*
JAIME RODRÍGUEZなARANA
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permanente de adaptar éste a las características de la Administración en la
que opera2.
El momento presente no es una excepción a esta regla, siendo evidente
también en este momento la necesidad de una actualización y mejora de las
estructuras administrativas3. Muy diversos son los elementos sobre los que
se ha manifestado dicha realidad, pero vienen todos ellos a confl uir, en de-
fi nitiva, en la crisis del modelo burocrático tradicional4, de la que se derivan
2 Como señala Rosado Pacheco, cuando “un especialista en Derecho Público se enfrenta
con el tema general de la Función pública, la primera observación que puede constatar
es que la ordenación de la misma viene caracterizada por continúas e ininterrumpidas
modifi caciones del régimen funcionarial, producidas, en buena parte, por las frecuentes
acomodaciones de la estructura de la propia Administración pública”. Tres cuestiones...,
p. 237.
3 Señala M. A. Salvador Armendáriz, que la “creciente demanda social que recae sobre
las Administraciones Públicas en nuestro sistema político, unida a la complejidad de la
vida actual, tanto es sus aspectos técnicos como económicos o sociales, tienen entre otras
manifestaciones una permanente preocupación pro las cuestiones de tipo organizativo.
La búsqueda de modelos organizativos más acordes a estas necesidades es desde hace
tiempo una preocupación constante de políticos, sociólogos, economistas y juristas. Una
vida social tremendamente dinámica; unos medios técnicos que evolucionan a un ritmo
difícil de seguir para unas estructuras administrativas decimonónicas; una sociedad que
demanda más y mejores servicios de unos poderes públicos que cada vez encuentran
mayores difi cultades presupuestarias fruto de una ortodoxia fi nanciera que llega de
Bruselas: todos estos son algunos de los factores sociales, políticos y económicos que
determinan parte del complejo escenario en el que han de desenvolverse las Adminis-
traciones Públicas del siglo XXI”. “Modelo de administración institucional en la Ley de
Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos”. En: J. F. Alenza García y J.
A. Razquin Lizarraga (Directores). Organización y Procedimientos Administrativos. Libro
Homenaje al Profesor Francisco González Navarro. Navarra: Thomson-Aranzadi, 2007, pp.
419-420.
4 Señala J. Prats i Català que “se ha abandonado el tipo ideal burocrático como para-
digma universal de racionalidad organizativa, para pasar a una teoría organizativa
que se instala en la contingencia y sitúa la racionalidad del diseño organizativo y la
gestión de los recursos en función de la naturaleza de las tareas, el tipo de entorno y el
nivel tecnológico existentes en cada caso. Y de entre las consecuencias que de ello se
desprenden queremos resaltar (...): el reconocimiento de la racionalidad de la fragmen-
tación organizativa de las Administraciones Públicas (difícilmente compatible con la
concepción estatutaria de la Administración Pública) y la necesidad de producir nue-
vos instrumentos y fórmulas de integración; la necesidad de una teoría de la decisión
administrativa, asimismo plural, que reconozca grados diversos de discrecionalidad
necesaria y contemple en dicha discrecionalidad la oportunidad de desarrollar nuevas
formas de racionalidad mediante la incorporación a una renovada teoría del control de
los hallazgos de la teoría de la organización y las políticas públicas, y, fi nalmente, la
urgencia de desarrollar nuevos marcos conceptuales y técnicas instrumentales con que
responder al reto de las nuevas relaciones interorganizativas, públicas y privadas, que
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toda una serie de innovaciones y propuestas de reforma, que se han llevado
a cabo, como es obvio desde perspectivas y orientaciones muy diferentes5,
pero que, en cualquier caso, en muchas ocasiones impactan de lleno sobre la
materia que nos ocupa: el empleo público.
Es, efectivamente, un argumento recurrente entre la doctrina jurídica y
de la Ciencia de la Administración contemporánea la afi rmación de la falta de
adaptación de la tradicional Administración burocrática a las nuevas necesi-
dades y exigencias que presentan las sociedades contemporáneas6.
Es éste un dato que no podemos dejar de lado de ninguna manera en
nuestro estudio, pues resulta obvio que el tipo de reforma a la que esté siendo
sometida la Administración, y las necesidades que trata de satisfacer son el
principal elemento condicionante de la reforma del empleo público7. De tal
son condición de la gobernabilidad de nuestro tiempo”. De la burocracia al management,
del management a la gobernanza. INAP, 2005, p. 124.
5 Destacan E. Aibar y F. Urgell que la “historia de las reformas administrativas en las
últimas tres o cuatro décadas ha generado, en el terreno de la ciencia política y de la
Administración, un gran número de problemas e interrogantes. Una constatación obvia
es la variedad de perspectivas que han confi gurado etilos y estrategias específi cos de
reforma administrativa: desde la aplicación de la gestión científi ca al sector público
al énfasis en la racionalización de la gestión de los años sesenta y setenta; desde los
sistemas fi nancieros basados en resultados a la Nueva Gestión Pública de los ochenta
y noventa, o desde el discurso sobre el gobierno al énfasis en la Administración Elec-
trónica de los últimos años”. Estado, Burocracia y Red. Administración electrónica y cambio
organizativo. Barcelona: Ariel/Editorial UOC, 2007, p. 109.
6 Señala F. Longo que “los gestores públicos se encuentran todavía con aparatos admi-
nistrativos donde tanto las estructuras, los procesos y las maneras de hacer como las
culturas subyacentes responden mayoritariamente al viejo paradigma burocrático,
nacido para responder a entornos muy diferentes de los actuales. Más o menos moderni-
zadas en la superfi cie por la incorporación de las nuevas tecnologías, las organizaciones
públicas mantienen, en lo sustancial, los elementos de división y coordinación del
trabajo que caracterizaban a los modelos tradicionales de burocracia pública: unidad
de mando, segmentación interna de base funcional, controles primarios sobre los
procedimientos, centralización de los sistemas de toma de decisiones, etc. Al mismo
tiempo, la cultura organizativa tiende a reproducir estos rasgos de la estructura en los
modelos mentales y los sistemas de convicciones predominantes durante décadas: el
predominio de un orden formal sobre la efi cacia material de las acciones, el olvido de
los resultados y los impactos efectivos, el distanciamiento impersonal de la realidad
como garantía de la neutralidad en la distribución de los bienes públicos y la aversión
del riesgo. Los marcos jurídicos responden a estos patrones estructurales y culturales y
crean entornos de rigidez en que la actuación de los directivos se ve sometida a muchas
restricciones”. “Introducción. Los directivos públicos ante los retos de la gobernanza
contemporánea”. En: Los escenarios de la gestión pública del siglo XXI. Generalitata de
Catallunya, 2008, pp. 17-18.
7 Rosado Pacheco: Tres cuestiones..., p. 238.
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