Reflexiones sobre la nueva Ley general del ambiente peruana
| Autor | Germán Valencia Martín |
| Páginas | 721-750 |
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El objeto de las líneas que siguen es muy modesto y consiste sola mente en ofrecer una serie de reflexiones sobre algunos aspectos seleccionados de la reciente Ley general del ambiente del Perú, la Ley Nº 28611, de 13 de octubre de 2005.
Debo pedir disculpas de entrada por varios motivos. El primero de ellos es que no parece ciertamente una actitud muy científica el atreverse a emitir juicios sobre un Derecho esencialmente desconocido, como ocurre en mi caso con el ordenamiento ambiental peruano. Basta abrir la página web del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) para comprobar que estamos hablando de un ordenamiento que presenta un notable grado de complejidad, y no solo en el plano de la legislación, que ya es de por sí abundante, sino también en los niveles organizativo y aplicativo (de planes y otras medidas administrativas de ejecución), cuyo conocimiento constituye un presupuesto inexcusable para la adecuada comprensión de aquélla. Y es de suponer que junto a todo ello exista, además, una más o menos copiosa jurisprudencia, elemento enriquecedor de todo ordenamiento, de la cual sin embargo no se dan noticias en aquella página. Mi conocimiento de todos estos componentes del Derecho ambiental peruano es muy limitado y, por lo tanto, la pretensión de emitir un juicio nada menos que sobre la Ley que aspira a servirle de cabecera, además de imprudente, parece irremediablemente avocada a la superficialidad.
Con el fin de minimizar este riesgo cierto, y dada la falta de tiempo para alcanzar un mínimo de solvencia en el dominio de la materia, limitaré las reflexiones que siguen, que ya anticipé serían selectivas, a aquellos aspectos de la Ley en los que me resulta más fácil trazar un paralelismo con elPage 722Derecho español, lo que obviamente no quiere decir que sean las más relevantes en el contexto jurídico-ambiental peruano.
El segundo motivo de disculpa tiene que ver con el primero, y se refiere al carácter en general crítico que tendrán estas reflexiones. Criticar es, como es sabido, mucho más fácil que construir. Pero es prácticamente lo único que se puede hacer cuando se carece de los mimbres necesarios, como es mi caso, para levantar un edificio alternativo, por modesto que sea. Inca- pacitado como estoy para proponer soluciones jurídicas a los problemas ambientales del Perú, lo único que me siento en condiciones de hacer es poner de manifiesto las dudas que me plantean algunos de los contenidos de la Ley. Pero, por otro lado, como también suele decirse, lo único que es capaz de suscitar críticas es aquello que es meritorio. Y esto es lo que ocurre sin ningún género de dudas con la nueva Ley general del ambiente peruana. Ley incontestablemente moderna y avanzada, paragonable en terminología y contenidos con cualquier Ley de estas características a escala inter- nacional.
Sin más preámbulos paso a desarrollar las reflexiones prometidas, que expondré siguiendo el mismo orden de los títulos de la Ley, si bien comenzaré con una reflexión previa sobre el propio sentido y conveniencia de una Ley general en materia ambiental.
En diversas ocasiones he oído a mi maestro, y maestro a la vez de todas las generaciones de juristas ambientalistas españoles, el profesor Dr. D. Ramón MARTÍN MATEO, mostrarse poco partidario de la elaboración en nuestro país de una Ley general del ambiente1.
De hecho, tal Ley no existe todavía en España a escala estatal, aunque algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Murcia, Galicia o La Rioja) sí cuentan con una Ley de estas características.
La razón fundamental esgrimida por MARTÍN MATEO es que el Derecho ambiental, por su relativa juventud, no está suficientemente maduro todavía como para permitir la elaboración de una suerte de Código de leyes ambientales perdurable en el tiempo, que es, en definitiva, lo que aspira a ser una Ley general en la materia (éste era, sin ir más lejos, el nombre de la Ley que en el Perú acaba de ser sustituida por la nueva Ley general delPage 723ambiente: el Código del medio ambiente y los recursos naturales, aprobado por Decreto Legislativo Nº 613, de 8 de septiembre de 1990). Cualquier Código de legislación ambiental elaborado en cualquier país en este momento histórico resultaría, por aquella razón, necesariamente incompleto y precisado de continuas reformas; todo lo contrario de lo que sugiere la idea de Código, como Ley completa, ordenada y estable de una disciplina.
En realidad, las llamadas leyes generales en materia de medio ambiente, y la nueva Ley peruana es una buena muestra de ello, no aspiran a tal cosa, es decir, a refundir toda la legislación ambiental del país siquiera sea en el plano de las normas de rango legal, contentándose con ser una suerte de leyes de principios generales y reglas básicas sobre los diferentes aspectos de la legislación ambiental, que han de ser luego objeto de un desarrollo pormenorizado a través de leyes sectoriales y sus respectivos complementos reglamentarios.
Así ocurre, como decimos, con la Ley general del ambiente, que define su objeto en estos términos principialistas (art.1: «La presente Ley es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y normas básicas(...).») y remite en diferentes ocasiones a la normativa sectorial correspondiente para desarrollar sus contenidos (arts. 2.2 –ámbito– y 17.1 –instrumentos de gestión ambiental–, entre otros).
Pues bien, lo que sucede, a mi entender, con este tipo de leyes generales es que se atienen a lo pronosticado por el viejo dicho «quien mucho abarca, poco aprieta». En efecto, esta clase de leyes, y la nueva Ley peruana no es una excepción, no suelen contener una regulación completa y autosuficiente de ninguna de las materias o instituciones que contemplan, con lo que no evitan la necesidad de aprobar leyes especiales sobre tales cuestiones. Y, por otro lado, los principios que recogen y sistematizan no pasan de ser, por regla general, sino reiteración de principios ya enunciados en otras disposiciones de rango superior, como las Constituciones o Tratados internacionales.
Todo ello no basta, desde luego, para descalificar sin más la existencia de una Ley general del ambiente, máxime si, como en el caso de la que aquí examinamos, se trata de una Ley de buena factura, pero sí debe servir al menos para situar en sus justos términos su valor e importancia.
El principal problema del Derecho ambiental no solo en el Perú, sino en cualquier parte del mundo no suele ser precisamente la falta de legislación, sino su falta de cumplimiento efectivo.
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Por lo que al Perú respecta, existe ya, especialmente desde la década de los noventa, una copiosa legislación ambiental sectorial, que sirvió primero de complemento al anterior Código del medio ambiente y los recur- sos naturales y ahora a la nueva Ley general del ambiente2. Ciertamente, esta legislación presentará lagunas y sus contenidos serán en muchos casos perfectibles, pero seguramente el principal problema no radique ahí, sino en la falta de una aplicación debida. Esta es, según creo, una opinión gene- ralizada en la propia doctrina peruana, y como muestra de ello basta con traer a colación el parecer del profesor Eloy ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, quien al remitirnos una recopilación de la legislación ambiental peruana vigente lo hacía con la advertencia de que mucho de lo allí señalado es más formal que real.
La falta de cumplimiento efectivo o, al menos, de un cumplimiento razonablemente satisfactorio de la legislación ambiental tiene con seguridad muy variadas y complejas causas, una de las cuales, y no la de menor importancia, será sin duda la ausencia de recursos económicos suficientes para implementar las a menudo costosas medidas de gestión ambiental. A este respecto, la propia Ley general del ambiente contiene una interesante muestra de realismo, al reconocer la necesidad de recabar recursos externos para el financiamiento de la gestión ambiental (art. 38: «Sin perjuicio de asignar recursos públicos, el Poder ejecutivo debe buscar, entre otras medidas, promover el acceso a los mecanismos de financiamiento internacional, los recursos de la cooperación internacional (...)»).
No cabe profundizar más ahora en las causas de este problema. Pero desde la perspectiva que aquí más importa, sí quisiera apuntar al menos otra que, si no es responsable directa de la falta de cumplimiento de la legislación ambiental, sí que al menos no contribuye en absoluto a favorecer dicho cumplimiento, y es la sobreabundancia, dispersión y falta de sistematicidad del ordenamiento ambiental.
Por lo que conozco de ella, me...
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