Ordenación territorial y medio ambiente (Comentario sobre la Ley N.º 28611, de 13 de octubre de 2005, Ley general del medio ambiente del Perú)
| Autor | Juan José Diez Sánchez |
| Páginas | 709-720 |
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Al igual que en otros Estados iberoamericanos, el Perú se ha dotado recientemente de una Ley con pretensión globalizadora de la regulación medio-ambiental. Una diferencia notable con lo que sucede en la mayor parte de los países europeos, entre ellos España, que no disponen de una regulación análoga.
Esta Ley general del ambiente, bien merece que sea analizada con detenimiento y rigor por los especialistas y, particularmente, por los iuspublicistas, con el fin de valorar sus virtudes y potencialidades –también sus defectos o insuficiencias si es el caso–. Ahora bien, tanto o más interés tiene esa atención que la doctrina debe prestar a la Ley con el propósito de ir afianzando bases jurídico-públicas que sirvan de apoyo –si se quiere pedagógico– al actuar de los poderes públicos, dadas las múltiples responsabilidades que, como es lógico estos asumen con el nuevo marco legal.
Es preciso confesar, de entrada, las equivocidades técnicas que presenta, sin desconocer por ello la en general espléndida factura de la norma, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, recogiendo y asumiendo los más modernos planteamientos en la materia. Creo, aunque no es este el momento y el lugar de ponderarla, que esta Ley está en clara sintonía con los requerimientos de la comunidad internacional, ofrece la cobertura normativa indispensable para que los poderes públicos asuman sus compromisos de protección medio-ambiental, articula los procesos destinados a garantizar un desarrollo sostenible con la participación ciudadana y de cuantos actores deben intervenir a ese fin, y, asimismo, garantiza las bases que deben presidir las acciones públicas y privadas con incidencia ambiental.
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Bien sabemos, no obstante, que las leyes no tienen el poder de cambiar la realidad, o que no basta con grandes leyes si su aplicación no es después respetada, o si de una u otra forma, los compromisos y responsabilidades se eluden. Es preciso, seguramente, tener convicciones arraigadas y firmes, pero también medios y elementos –personales, materiales y financieros– con capacidad para asegurar aquéllos. Como es preciso que normas de este tipo sean objeto de desarrollos reglamentarios que alcancen a prever los mecanismos que permitan a los poderes públicos y a la sociedad en su conjunto actuar y asegurar las exigencias que el legislador se propone.
En la modesta aportación que me propongo sobre la articulación medio-ambiental con la ordenación territorial en la citada Ley N.º 28611, mucho de lo que acabo de indicar, sucede, como enseguida pondré de relieve. Antes y por razones de colateralidad indicaré que resulta sumamente trascendente apreciar que la Ley en algunos de sus principios sienta ya afirmaciones muy valiosas. Por ejemplo, con el principio de sostenibilidad (art.V), demandando la «integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional, así como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones». O con el principio de gobernanza ambiental (art. IX) al sostener que pretende «la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia».
Esa gobernanza tiene, bien es cierto, un innegable actor en el Estado y en sus instituciones. Eso lo deja claro el art. 3, al consagrar que éste, a través de «sus entidades y órganos correspondientes, diseña y aplica las políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades contenidos en la presente Ley».
De igual forma y para concluir esta introducción cabe destacar la importancia que habrá de otorgarse a la Política Nacional del Ambiente (art.8), competencia de las autoridades centrales, cuyos objetivos genéricos establece el art. 9, con la vinculación que la misma ha de tener con otras políticas públicas (art. 10), las cuales han de incorporar obligatoriamente los lineamientos de aquella.
A estas alturas, una vez asimilado el relativamente novedoso concepto de Ordenación Territorial, entendemos que ésta es la «expresión espacial dePage 711la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad con un enfoque interdisciplinario y global» (Carta Social Europea de (falta la descripción de estas siglas) OT de 20.V.1983).
En este mismo documento se advierte que estamos ante «una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida con un enfoque interdisciplinario y global», que tiene como objetivos: «el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio».
Es, en este sentido la política destinada a ofrecer una visión integral del territorio, de donde se deduce que estamos ante una política de enorme amplitud, en tanto «persigue fijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad, así como ordenar y distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio: infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de influencia de los núcleos de población, comunicaciones, etc.» (STC 149/1998).
Cabe, sobre esas premisas, identificar la política de OT con la organización (o el gobierno) del territorio, dirigida a armonizar las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial previa determinación de los modelos y objetivos territoriales que garanticen el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo (Estrategia Territorial Europea, 1999). Lo que modernamente se denomina gobernanza del territorio, y que se asocia con un modelo en la toma de decisiones territoriales basado en los principios de responsabilidad, coherencia, eficacia, participación social y accesibilidad a la información territorial.
La OT demanda, por razones obvias, una actuación integrada y una cooperación permanente de las distintas Administraciones públicas, como condición indispensable para alcanzar sus objetivos, dada la evidente complejidad y la indudable problemática competencial que presenta. Lo que no es óbice para afirmar que quien «asume como competencia propia, la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del mismo territorio (…)» (STC 149/1991).
Hasta ahora han primado –al menos en España– las percepciones del territorio de carácter sectorial, y la insuficiencia o la falta de coordinación de las acciones de esta índole han impedido una lógica global y el desarrollo consiguiente de una política de cohesión económica y...
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