El Convenio 169 y el derecho administrativo: Minería e hidrocarburos
| Autor | Pedro Gamio Aita |
| Páginas | 669-686 |
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El Estado sigue un rol pasivo, jugando un papel de bombero de los conflictos sociales en la minería e hidrocarburos, es decir de apagar incendios, porque no existe una estrategia integral y sostenida de diá- logo y monitoreo de todos los proyectos del país. Este problema se hace más evidente con las comunidades campesinas y nativas, recordemos que «las comunidades son grupos u entidades locales basadas en una identidad étnica y cultural, con fuerte sentimiento de pertenencia, ya que sus miembros participan en redes cerradas de trabajo en sus comunidades locales»1. Las comunidades campesinas o nativas son reconocidas por la Constitución, son propietarios o usufructuarios de la tierra dentro del área en la que viven.
Quisiera mencionar lo que se ha llamado la escalera del proceso de comunicación e integración con el entorno social, en particular las comunidades, en la actividad minera y de hidrocarburos del país, me explico: antiguamente el primer escalón era la decisión discrecional de quien tenía una concesión minera o de hidrocarburos, iniciaba la explotación sin pedir autorización a la población impactada, no había obligación alguna de realizar labor de responsabilidad social o cuidar el medio ambiente, eso no existía, así fue la primera etapa, que marcó el pasado. Después se paso a una etapa de información a la población, se dice «hay que informar», no es posible que desarrolles una actividad y los vecinos y comunidades no sepan que estás ahí y por qué estas ahí, y que sepa que no le vas a causar daño. Después se ha pasado a lo que se llama consulta previa, que en el subsector hidrocarburos avanzóPage 670un poco más. Luego, finalmente, se abre la posibilidad de un dialogo mediante una audiencia para decirles: «Señores, esta actividad se va a organizar y tiene el aval del Estado, además se va a respetar las normas ambientales». Después de la consulta previa hemos pasado a niveles superiores, ¿Cuáles son? Se le informa a la población, no solamente se consulta sino también se va a decir qué beneficios van a recibir por esta actividad y qué cuidados ambientales van haber, y nos damos cuenta que todavía no logramos cerrar el círculo contingente, sigue siendo más fuerte el potencial conflicto. Entonces, llegamos a lo que los angloparlantes llaman el empowerment, que es para muchos una utopía, que es plantearse como objetivo una alianza estratégica entre población y las empresas con el aval y arbitrio del Estado, para que ese empowerment o alianza estratégica se dé tienen que darse muchos cambios, por ejemplo, hace unos años integré un grupo de trabajo del Ministerio de Energía y Minas, donde se planteó un avance, reglamentar y cumplir el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Se dijo: «No, ni hablar, eso es poner trabas a la inversión», pero creo que ahora más que nunca se hace importante reglamentar ese convenio para fijar criterios, para ponernos de acuerdo en las interpretaciones más adecuadas y razonables, que no haya esa polarización también en las interpretaciones de un convenio que forma parte del ordenamiento legal peruano y acá están directamente involucradas las comunidades campesinas e indígenas.
Luego destaco la transparencia en la forma que se deben dar los acuerdos, la autoridad debe monitorear los acuerdos, más aún si se parte del criterio de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), que no hay equilibrio en la relación porque se entiende que la comunidad no tiene los abogados o el conocimiento cabal, que sí puede tener una empresa, entonces el Estado va a ayudar a acreditar esa transparencia en los acuerdos, no creando trabas burocráticas sino dando fe de que las cosas están yendo por buen camino, cuantas comunidades campesinas o indígenas no tienen libro de actas, no tiene la mesa directiva debidamente registrada, por desconocimiento o falta de recursos entonces vemos carencias que pueden generar impugnaciones, ¡no ese acuerdo es ilegal porque no lo celebraron quienes debían hacerlo!. Además es importante convocar a la mayor parte de miembros hábiles de las comunidades, no sentirse satisfecho con acordar algo o con una mesa directiva, sino se ha acordado con la mayoría de la comunidad.
Se ha mencionado al Canon como un beneficio tangible para las comunidades, este es un porcentaje del impuesto a la renta en minería (50%) o un porcentaje (12%) de la producción en hidrocarburos o ahora la Ley de Regalías Mineras. El problema no es solo más recursos, es la incapacidad de gestión de las autoridades municipales, no acostumbradas a manejar montos elevados y la poca legitimidad en el ejercicio de su autoridad. Por ello
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se pide a las empresas al amparo del propio Convenio 169, la capacitación para formular y monitorear proyectos de inversión, esta es una necesidad elemental, es urgente que empresa y Estado capaciten la formulación de proyectos a las autoridades locales y a las comunidades.
En alguna oportunidad conversé con el Director General de Minería, y me decía «No llega el beneficio del Canon a la comunidad», ¡Se queda en el camino! Parte de la evaluación que tenemos que hacer es que hay una falta de transparencia y legitimidad en los ejercicios de las autoridades, son pocos los alcaldes y presidentes regionales que al día de hoy gozan de un nivel popularidad aceptable. Los otros, tienen un descrédito enorme, a eso se suma el comportamiento del Poder Judicial, si es errático en la capital es peor en provincias y eso lo denuncian las comunidades, a eso se suma la carencia de la presencia del estado en cumplir obligaciones básicas y elementales, como oferta de salud y educación, entonces la empresa que empieza un proyecto asume un escenario hostil, por ello es importantísimo el trabajo de articulación hacia una estrategia conjunta donde se ponga sobre la mesa ¿Qué es mejor? Iniciar batallas que polaricen y fomenten mas conflictos o de una vez por todas un trabajo donde la mayoría se sienta conforme y beneficiada, porque siempre habrá minorías radicales pero una minoría no tiene eco cuando se hace un trabajo transparente en su articulación social donde todas las partes sientan que la presencia del proyecto minero o de hidrocarburos tiene un beneficio tangible.
Falta un trabajo sostenido y el Ministerio de Energía y Minas juega un rol importante en la identificación y descripción de las demandas de las poblaciones y su procesamiento, una vez que se apaga el incendio todos se retiran a sus oficinas y no hay seguimiento. Luego, el tema de la valorización de daños es importante ser consciente de que no basta decir que la actividad minera o de petróleo antigua era diferente a la de hoy, tiene que haber una acción pro activa para demostrar al poblador que también se esta haciendo algo por reparar esas áreas que han quedado afectadas, no necesariamente asumir una responsabilidad que no se tiene, pero si promoviendo que el estado avance en la acción de remediación, porque sino queda la foto de un ambiente contaminado que el poblador no quiere y esa foto sí que hace daño a la industria, por eso la empresa privada tiene un rol fundamental para llamar la atención al Estado que haya responsabilidad conjunta de la sociedad peruana, pero hay que tomar medidas efectivas no hay que esperar que se notifique la denuncia ante la Corte Interamericana de Derecho Humanos para que recién se responda, para que recién haya acción, mientras tanto nos llenamos de documentos, que han jugado contra el estado por su inacción frente a la violación de los derechos humanos.
Por todo ello propongo reglamentar el convenio 169, que nos puede ayudar a estandarizar criterios mínimos en las formas de ejecutar las com-Page 672pensaciones que pueden ser voluntarias u obligatorias. Son formas de apoyo que las empresas con un poquito de ingenio logran respetando la cultura e idiosincrasia de las comunidades. Se trata de salvar tantos años de olvido del Estado.
Este país no puede seguir adelante sino tiene minería e hidrocarburos, es una ventaja tener un potencial de reservas, necesitamos recursos foráneos, más aun si tenemos la mitad de capacidad de ahorro interno de otros países, es elemental sea cual sea la posición política, la necesidad de inversión, lo que hay que hacer es buscar criterios de estandarización de la manera como articulamos una relación sostenible con todas las partes fundamentales, especialmente con las comunidades.
De otro lado, hay fallas por no enfrentar los pasivos ambientales, que vienen de años de practicas inadecuadas, a esto se suma las carencias del estado, tantas necesidades sociales frustradas. Todo un inventario que no es mitigado, esto agrava la foto que tiene la población de la actividad mine- ra y petrolera, marca una imagen distorsionada, es cierto que algo hacen los Estudio de Impacto Ambiental y los PMA pero falta una articulación entre la acción privada y la acción estatal, tampoco hay un trabajo fino sobre la identificación del grupo de interés objetivo, es muy fácil el maniqueísmo, decir ellos son radicales, con ellos yo no dialogo, ellos están siendo utilizados, o ellos son ignorantes, la idea es que todos tengan un espacio de dialogo donde poder ser escuchados.
La Ley General del Ambiente y la normatividad específica del sector minero energético establecen que en los trabajos de exploración y extracción deben de cumplirse las condiciones y requisitos establecidos por la Autoridad para no originar riesgos o perjuicios ambientales. Las...
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