Competencias ambientales en el Perú
| Autor | Iván k. Lanegra Quispe |
| Páginas | 751-772 |
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En el presente ensayo analizaremos la distribución de las competen cias ambientales gubernamentales en el Perú a partir de lo establecido en la Ley N.º 28611, Ley general del ambiental. Para ello realizaremos algunas precisiones conceptuales que nos servirán de marco de análisis para luego describir la situación actual en la materia.
Desde fines de la década de los sesenta del siglo pasado se ha incorporado un área de gestión pública orientada a atender los problemas del deterioro ambiental.1 A partir de ese momento, se ha producido una evolución tanto en lo que concierne a las políticas u objetivos de política ambiental, a la forma como se organiza el Estado para atender la materia, como en lo que respecta a los instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos propuestos2. Aquí nos abocaremos al segundo componente, analizando las funciones que realiza el Estado en esta materia y la forma como distribuyePage 752las mismas entre las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles subnacionales de gobierno. Para ello, es necesario primero precisar tanto el concepto de competencia ambiental como proponer una clasificación de dichas funciones.
La competencia constituye, en principio, una atribución legítima otorgada a una determinada autoridad gubernamental para el conocimiento o resolución de un asunto. A partir de esta definición general, la legislación peruana distingue dos acepciones de competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un nivel de gobierno o a una entidad3. De forma derivada de esta primera definición, se entiende por entidad competente desde el punto de vista administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa para actuar o emitir un acto administrativo en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía. En ocasiones el término competencia se presenta como sinónimo de funciones o atribuciones. En tal sentido se habla de las competencias de determinada institución.
A la acepción descrita, ampliamente conocida, se agregado una segunda derivada de las Leyes de descentralización4. Así, se entiende competencia como aquella área de intervención o regulación del Estado (Ejemplo Salud, Educación, Defensa, Relaciones Exteriores, Gestión Ambiental) en virtud de lo establecido en la Constitución Política. En este último sentido se entienden las referencias a competencia exclusiva o compartida de un nivel de gobierno, es decir, toda un área de intervención del Estado reservada a un determinado nivel de gobierno o compartida por dos o más de ellos. En vista de la potencial confusión que puede producirse entre ambas acepciones, sugerimos reservar el término competencia para el primer caso, usando la frase área de competencia para referirnos a las áreas de intervención del Estado.
La competencia administrativa está sometida a determinadas características siendo las principales la de legalidad (su fuente está en la Constitu-Page 753ción y la Ley), inalienabilidad (por la cual la autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial en tal sentido), responsabilidad (la ausencia, demora o la negligencia en el ejercicio de la competencia origina falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva), esencialidad (la competencia es un requisito de validez del acto administrativo), fin público (está orientada a un interés público) y jerarquía (por lo cual el ejercicio de las competencias responden a una organización jerárquica que presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de cada entidad, impidiéndose al mismo tiempo la intervención de una entidad no competente en el ámbito de otra, incluso si aquella es su superior jerárquico, salvo disposición legal expresa)5.
Es importante recordar que un principio fundamental de la organización del Estado es la existencia de dos o más entidades públicas con la misma función o atribución específica, pues eso implicaría una duplicidad que genera por un lado un desperdicio de recursos y por el lado del administrado introduce un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos privados y sociales de importancia6. Por ello, las funciones deben desarrollarse con la suficiente claridad y precisión a fin de poder determinar cuando una entidad (y no otra) es competente.
Respecto del contenido temático del término de competencia ambiental debemos tomar como referencia lo desarrollado por la Ley general del ambiente y la Ley marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, concretamente a sus respectivos ámbitos de aplicación. En este sentido, ambas normas consideran dentro de sus alcances las funciones y atribuciones gubernamentales que dictan y aplican políticas, normas, estrategias, o instrumentos (incluyendo la fiscalización y sanción) vinculados con las acciones de protección del ambiente y de la conservación de los recursos naturales7.
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Por protección ambiental debemos entender el conjunto de acciones destinadas a alcanzar o sostener un nivel de calidad del ambiente compatible con la protección de la salud de las personas o la viabilidad en el mediano y largo plazo de los ecosistemas. La protección ambiental incluye las acciones destinadas a asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no altere la calidad del ambiente. Por su parte, la conservación de los recursos naturales hace referencia al conjunto de acciones destinadas a asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables sea sostenible, asegurando la viabilidad de los ecosistemas. Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben políticas de conservación sino de protección ambiental. No obstante, ambos espacios se encuentran dentro del ámbito de lo que entendemos por competencia ambiental.
La complejidad alcanzada por la gestión pública ambiental obliga a que se realice una tipología de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder llevar adelante un análisis ordenado y sistemático. La amplitud de las acciones que actualmente forman parte del accionar gubernamental vinculado con la protección ambiental y la conservación de la naturaleza es considerable. En general podemos considerar cuatro grandes áreas de acciones del Estado en esta materia. En primer lugar, tenemos las acciones orientadas a definir los objetivos de las políticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios para su cumplimiento. Esta función comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como aquellas que se originan en los niveles descentralizados de gobierno. Un segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar del Estado en sus distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco que orientará la gestión pública (y desde luego también la privada). En tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar los distintos instrumentos de gestión ambiental, incluyendo la aplicación de programas y planes. En este punto se realiza una subclasificación en seis categorías, dependiendo del tipo de instrumento, considerando los de regulación directa, los de prevención, los instrumentos económicos, los de información y educación, los de participación y finalmente los vinculados con la fiscalización y sanción. Finalmente, un cuarto bloque está destinado a las acciones que permitan dar soporte y coordinar las acciones de gestión ambiental al interior del propio Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia. El siguiente cuadro presenta la clasificación de funciones ambientales propuesta.
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1.1.1 Política nacional del Ambiente
1.1.2 Política ambiental sectorial
1.1.3 Política ambiental regional y municipal
1.3 Aprobación y modificación de normas
1.3.1 Normas transectoriales
1.3.2 Normas sectoriales
1.3.3 Normas regionales y municipales
Evaluación de...
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