El Poder Ejecutivo o gobierno y las formas de gobierno
| Autor | Antonio-Carlos Pereira Menaut |
| Páginas | 291-329 |
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I. INTRODUCCIÓN
Este capítulo trata de las dos materias arriba enunciadas, relacio-
nadas entre sí pero claramente diferenciables.
La primera es el Poder Ejecutivo, del cual nos corresponde
ocuparnos a continuación siguiendo el esquema de la separación de
poderes.
Dentro del constitucionalismo, el signicado del ejecutivo fue
contrario al del legislativo y del judicial, pues los dos últimos fueron
sedes de libertad y frenos al poder en los que la Constitución se apoyó,
mientras que el ejecutivo fue el poder mismo, el Leviatán al que el cons-
titucionalismo dividió, combatió y sometió a Derecho, arrancándole
las funciones legislativa y judicial para depositarlas en los otros dos
poderes. Por estas razones, desde el punto de vista de la teoría de la
Constitución, el ejecutivo no tiene el mismo signicado ni interés que,
por ejemplo, el legislativo.
El gobierno y su administración son materia central del Derecho
Administrativo que los estudia detalladamente, pero desde su punto
de vista.
Hoy los modernos ejecutivos son gigantescos (contando sus ad-
ministraciones), si los medimos por su número de funcionarios, coste,
presupuesto que manejan y y tareas que llevan a cabo. Curiosamente,
el ejecutivo de la Unión Europea es, por ahora, comparativamente
pequeño, pues tiene un número de funcionarios no mayor que el de
cualquier capital media. Es interesante notar que los actuales ejecuti-
Antonio-Carlos Pereira Menaut
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vos pueden ser considerados, en cierto modo, como la negación de la
división de poderes, pues gobiernan, administran, legislan e incluso
llevan a cabo funciones que materialmente son jurisdiccionales.
La segunda materia es la cuestión de las formas de gobierno.
No es una clasicación de las diversas maneras de congurarse el
gobierno o Poder Ejecutivo a lo largo y ancho de la historia ni de la
geografía, porque “formas de gobierno” —expresión no del todo clara,
sin duda—, en sentido técnico constitucional, no designa eso sino las
maneras de articularse las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo
o, lo que viene a ser lo mismo, el grado de separación entre ellos. De la
misma manera que las formas de Estado resultan de la relación entre
los elementos que lo componen, lo cual produce la distinción entre
unitarios y federales, así también las formas de gobierno resultan de
las distintas maneras de relacionarse los elementos de la separación
de poderes —excluido, naturalmente, el judicial—, lo cual produce las
formas parlamentaria, presidencialista, asamblearia, etc. Por esta razón
es lógico que las distintas formas de gobierno sean estudiadas durante
el desarrollo de la clásica división y a continuación del gobierno. La
misma razón explica que nos apartemos de la tradición aristotélica
de las formas de gobierno, y que no entremos en la clasicación que
distingue monarquías y repúblicas.
La forma de gobierno inuye también en la conguración del
ejecutivo de cada país, o sea que no es igual el gobierno en un sistema
parlamentario que en otro presidencialista, ni lo es su responsabilidad
ni su organización interna. Es, por ello, natural que nos ocupemos del
ejecutivo o gobierno y de las formas de gobierno en un mismo capítulo.
Y aunque el segundo tema no será estudiado hasta el nal, deberemos
tener presente desde el principio la distinción entre ejecutivos presi-
dencialistas y ejecutivos parlamentarios.
II. EL PODER EJECUTIVO Y EL GOBIERNO
A) Qué es: palabra y concepto
Aunque “Poder Ejecutivo” y “gobierno” no coinciden exactamen-
te, pues bajo el ejecutivo también están el ejército, las fuerzas de orden
público (excepto las locales o regionales), el servicio diplomático y la
administración (exceptuadas, de nuevo, las administraciones subestata-
les), usaremos indistintamente los dos términos. Centraremos nuestro
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enfoque, empero, en el gobierno, por ser lo más relevante desde el
punto de vista constitucional.
§ 262. Signicado.- La palabra “gobierno”, tanto en los idiomas
latinos como en el inglés —no el alemán Regierung—, viene del griego
kybernao, “gobernar una nave”, siendo kybernetes “piloto” o “timonel”,
aunque los griegos no usaban estos vocablos para referirse a la insti-
tución de gobierno ni a los gobernantes o arcontes. En español, según
el Diccionario de la Real Academia, esta palabra signica varias cosas,
entre ellas “conjunto de los ministros superiores de un Estado”, acep-
ción bastante precisa y acertada.
Sin embargo, en los países anglosajones, que no eran verdaderos
estados en sentido estricto, es corriente que “gobierno” se emplee en
un sentido poco preciso, designando señaladamente:
1. La acción y efecto de gobernar o governance: “acto, manera, hecho
o función de gobernar”, aclara el Diccionario de Oxford.
2. El conjunto de ministros presididos por el primer ministro o
“cuerpo de personas que gobiernan un Estado”, según el mismo
Diccionario.
3. El co njunto de las instituciones políticas del país, acepción en la cual
no hay gran diferencia con el Estado: “el Estado como agente, admi-
nistración o ministerio”, de acuerdo con el citado Diccionario.
De ahí vienen expresiones como The Governance of England (título
de la clásica obra del juez Fortescue), o An Essay concerning the true
original, extent, and end, of Civil Government, de Locke o, Constitutional
Government and Democracy, de C. J. Friedrich; al lado de otras frases
como “el Gobierno de Su Majestad”, “el Gobierno de Tony Blair” o
“subvenciones gubernamentales” (en vez de “estatales”, como diría-
mos, con más propiedad, en los países estatistas).
§ 263. Concepto.- El que da la Real Academia Española es razo-
nable y adecuado para nuestros nes, pues sugiere que el gobierno
es como una agencia especializada colocada al frente del Estado pero
mucho menor que él. Está formada por las pocas personas que, en cada
comunidad política, ocupan los más altos cargos, dominan las instancias
superiores del poder y deciden las grandes líneas de la política interior y
exterior. Además, ningún otro órgano constitucional está situado jerár-
quicamente sobre el gobierno (aunque, de hecho, pueda haber poderes
mayores en el exterior o en el interior, como es frecuente), por lo cual
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