¿La Letra solo con Sangre entra?: Las Oportunidades de los Incentivos Económicos para la Protección Ambiental en el Sector Minero
| Autor | Luzmila Zegarra Garcia |
| Cargo | Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos |
| Páginas | 124-138 |
124
¿La
Letra
solo
con
Sangre
entra?:
Las
Oportunidades
de
los
Incentivos
Económicos
para
la
Protección
Ambiental
en
el
Sector
Minero
Luzmila
Zeg
Garcia
*
"En
el presente artículo, la
autora
analiza las deficiencias de la
actual
regulación ambiental, y propone la
aplicación de un sistema híbrido que involucre
tanto
la regulación directa como los incentivos económicos
de control de precios y de conductas".
!.Introducción
De acuerdo a
la
octava edición del Informe Planeta Vivo,
el índice de huella ecológica indica que para
el
2007
excedimos
la
capacidad del planeta (translimitación)
en
1.5,
ello implica que
ya
en
ese
año usábamos un
planeta y medio para satisfacer nuestras necesidades
lo cual supera
la
capacidad regenerativa del planeta.
Dado el incremento de
la
producción y crecimiento
demográfico a nivel mundial,
es
lógico suponer que
esta translimitación
es
ahora superior.
Estos
resultados a nivel global contrastan con
el
derecho
de todos a gozar de un ambiente saludable pues
el
acceso a éste
se
ve limitado por
la
sobreexplotación de
algunos agentes y aún cuando este acceso
sea
posible
no
lo
será
en
la
misma calidad para todos por el efecto
de
la
contaminación.
Para
atender
esta
problemática,
los
países
han
implementado diversos modelos de gobernanza
ambiental pero
la
mayoría de ellos optaron por
la
regulación directa como fase inicial de
sus
regímenes,
siendo ésta aún conservada por algunos gobiernos como
modelo predominante e incluso único.
Sin
embargo,
este
modelo no
es
eficiente
en
todos
los
supuestos por
su
inflexibilidad y
los
altos costos de implementación y control.
Es
por ello que en este artículo exploramos otro de
los modelos cuya ejecución también está considerada
en
la
legislación nacional y que
es
acorde con
la
consideración del ambiente como un elemento con
contenido económico.
Nos
referimos a los incentivos
de mercado que facilitan
la
internalización de los
costos ambientales de
las
actividades productivas. No
planteamos por cierto que
la
regulación directa
sea
eliminada pero
sí
que debe
ser
complementada con
estos incentivos para ser más eficiente en
el
logro de
los
objetivos ambientales nacionales.
Del mismo modo, exploramos algunos incentivos
de mercado que han sido planteados (aunque
no
ejecutados) en nuestra legislación en algunos ámbitos
y cómo el
sector
minero
podría
verse
beneficiado
con
la
aplicación
de
otros
incentivos
económicos
a
nivel
transectorial
como
las
cargas, o subsidios o
permisos transa bies.
11.
Economía
y Derecho
Para
efectos del presente artículo
es
necesario entender
la
dinámica entre ambas disciplinas,
ya
que nos
permiten contemplar
las
conductas jurídicas desde un
punto
de vista económico y a partir de ello predecir
la
reacción de los agentes ante
las
regulaciones.
Un
modo
sencillo de comprenderlo
es
con
la
explicación efectuada
por
Guzmán Aguilera1, quien
plantea percibir a
las
normas jurídicas como bienes y
todos los ciudadanos como consumidores. Dado que
éstos no sólo tienen este
tipo
de bienes sino una amplia
gama entre los cuales elegir, optarán por hacer aquello
que
les
represente un beneficio superior
al
costo, ello
porque siempre actuarán con el propósito de maximizar
su
propio bienestar bajo una óptica de costo-beneficio.
Así,
cumplir
las
normas
es
sólo una alternativa de otros
posibles comportamientos, por lo que
el
Estado para
propiciar este cumplimiento debe implementar
los
*
Abogada
por
la
Universidad
Nacional
Mayor
de
San
Marcos,
miembro
del
Estudio
De
La
Puente
Abogados.
Especialista
en
Derecho
ambiental,
minero,
seguridad
y
salud
ocupacional.
1 GUZMAN AGUILERA. Patricia (2006).
Introducción
al
análisis
económico
del
derecho
ambiental,
1'
edición, Universidad Externado de Colombia, pp. 36
mecanismos para maximizar los beneficios, del
mismo
modo
que
un
productor
fomenta
la
venta
de
sus
bienes
con mejoras de éste en
sus
características de calidad,
diseño y publicidad.
De
la
misma forma, debe incrementar
los
costos a través
de sanciones y
cargas
pues
si
éstas
son
el
precio por
la
inconducta,
será
menor
el
consumo de trasgresiones
pues
los
ciudadanos percibirán que
se
tratan de bienes
más
caros.
En
esta
dinámica de incentivar
el
cumplimiento
de
las
normas y desincentivar
su
trasgresión en
base
a
beneficios y/o costos concretos,
se
asegura
el
alcanzar
los
objetivos previstos por
éstas
en un esquema similar
al
de
oferta y demanda
(a
mayor precio menor demanda y a
menor precio mayor demanda).
Sin
embargo,
como
sabemos,
el
mercado
no
funciona en
una competencia perfecta
por
múltiples razones
como
son
la
existencia de monopolios, el
poder
de mercado,
las
asimetrías de información y
las
externalidades.
111.
La
Justificación de la Intervención
Gubernamental: Bienes Privados y Bienes Públicos
Para
abordar este tema,
es
necesario referirnos a tres
conceptos básicos:
las
externalidades, los bienes
públicos o comunes y los costos
de
transacción.
Las
externalidades son entendidas
como
el efecto
no
costeado en
la
acción
de
una persona (costo privado)
y que afecta positiva o negativamente el bienestar
de
otra (costo social).
En
materia ambiental
el
aspecto principal justamente reside
en
estas
externalidades y cómo deben
ser
asumidas por
el
agente que
las
causó
si
sus
efectos
son
negativos y cómo
deben reflejarse también en beneficios para
el
agente
si
lo
que produce
son
externalidades positivas.
En
el
caso de
las
externalidades positivas,
se
busca
fomentar
su
generación
ya
que
se
traducen en
beneficios
no
sólo para
el
agente sino
también
para
la
sociedad.
En
el
ámbito
ambiental este
tipo
de
externalidades
se
producen cuando
por
ejemplo
una
empresa adopta prácticas
que
la
llevan
al
cumplimiento
voluntario
de
estándares aún más exigentes
que
los
previstos en
la
legislación.
Por
su
parte, en lo concerniente a
las
externalidades
negativas,
se
busca
que
sean asumidas
por
el
agente
porque
muchas empresas cuyas actividades
contaminan
no
tienen en cuenta los costos generados
Luzmila Zegarra Garcia
por
esta externalidad pues
la
transfieren a otras
personas o
la
comunidad en
su
conjunto, recibiendo
estas empresas sólo los beneficios derivados
de
sus
operaciones sin tener incentivos para reducir los niveles
de
contaminación
que
producen con
la
generación de
bienes
por
los cuales obtienen rentabilidad.
Por lo que, desde
el
punto
de vista económico,
esta
externalidad
es
una sobreproducción que excede lo
que
se
haría realmente
si
se
tomaran en cuenta los costos
reales,
y por ende, lo
óptimo
es
inducir a los agentes a
que
restrinjan
su
producción
al
nivel
que
resulte socialmente
aceptado2 y asuman los costos vinculados a éste.
Este
es
el
razonamientoeconómicoyjurídicoquesustenta
al
Principio
de
internalización de costos ambientales3,
mediante
el
cual
el
costo de
la
externalidad denominada
contaminación debe ser asumida
por
quien
la
generó y
para ello debe ser incorporada
al
sistema de precios. De
lo contrario,
como
hemos explicado,
no
formaría parte de
la
estructura
de
costos del agente
que
la
ocasionó y
sería
la
sociedad quien tendría
que
asumirlos: indirectamente,
afrontando los gastos de
la
ocurrencia
de
enfermedades
producidas por
la
contaminación;
o,
directamente
destinando recursos públicos para
la
descontaminación
(como
es
el
caso
de
los
pasivos ambientales mineros
sin
titulares identificados o remediadores voluntarios, cuyo
cierre tendrá
que
efectuar
el
Estado4
).
El
manejo de
las
externalidades depende del bien del que
se
trate, pudiendo
ser
éste público o privado'.
La
diferencia
entre ambos reside
en
dos factores:
la
agotabilidad
(rivalidad) y
la
exclusividad.
El
primer factor
se
refiere a
si
la
disponibilidad de un bien para otros individuos
se
agota
al
ser
consumido por alguno de
ellos;
en
el
segundo
caso,
si
hay posibilidades
físicas
de negar
el
acceso
al
consumo del
bien para que puedan asignarse derechos de propiedad a
una persona natural o jurídica en particular. Cabe anotar
que cuando en este artículo usamos
el
término "propiedad"
no
nos referimos a
su
definición jurídica sino a
su
concepto
económico, entendido como
la
capacidad que
se
tiene
respecto a una actividad o de un bien en sentido lato.
Así
por ejemplo
el
operar por debajo de
los
límites máximos
permisibles
es
un derecho de propiedad que
el
Estado
concede para afectar
un
determinado
cuerpo receptor
hasta estos niveles.
Considerando estos dos factores, podemos decir
que
nos encontramos ante bienes privados cuando el bien
es
agotable (rival) y exclusivo, mientras
que
estamos
ante bienes públicos cuando
sus
características son
la
no
agotabilidad y
no
exclusividad.
2 ,.-Ricardo
L.
(2008). Teoría del Derecho
Ambiental,
1'
edición, Editorial
La
Ley,
Argentina,
pp. 23.
3
Esta
traducción del principio recogido por
la
es
más propia que
la
de
contaminador-pagador
que
tiene
una finalidad resarcitoria,
y que por ende
es
distinta
al
principio de internalización de externalidades de índole ambiental cuyo enfoque
es
de carácter preventivo.
Para
mayores
detalles de esta
diferenciación
ver ANDALUZ
WESTREICHER,
Carlos (2009) Manual de Derecho
Ambiental,
Editoriallustitia,
Lima, pp. 568·569.
4 Artículo 5 de
la
Ley
que
regula los pasivos
ambientales
de
la
actividad
minera, Ley 28271, la Resolución
Ministeriai164-2008-MEM-DM
a través de
la
cual
se
dispuso
que
el Estado asuma
la
remediación de diversos pasivos ambientales mineros calificados
de
alto riesgo en
la
provincia de Paseo,
departamento
de
Paseo,.·
y
la
Resolución
Di
rectoral
EM
que
se
refiere a
119
pasivos ambientales
también
calificados de alto riesgo en
la
provincia de Hualgayoc,
departamento
de Caja marca,
que
involucrarán una inversión de diez millones de nuevos soles por
parte
del Estado.
5
BARRANTES,
Roxana (1993) Economía del
medio
ambiente:
consideraciones teóricas.
Documento
de
trabajo
No
48, Lima, pp. 9-13.
125
126
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
En
el
ámbito
ambiental y considerando
las
características
comentadas, podemos encontrarnos ante bienes
ambientales que pueden encontrarse en
la
esfera del
dominio
privado o del
dominio
público o común6•
En
este último
grupo
se
encuentran bienes como el aire
pues hasta ahora
no
existe un mecanismo
que
permita
restringir
el
acceso
de
los demás y
tampoco
puede
decirse que
el
uso del aire
por
un individuo agotará
el
recurso7, aunque en realidad
sí
podemos indicar que
la
calidad
de
este aire
sí
es
agotable pues está decreciendo
a consecuencia
de
las
actividades humanas.
Dado que
las
externalidades toman
la
naturaleza del bien
que afectan, en
el
caso
que
se
traten de bienes comunes
ambientales surgen diversos problemas
para
que
el
costo
de
las
externalidades
sea
asumido por quien
las
causó
ya
que
al
no poder excluirse a otros de
su
uso
o no
ser
eficiente
hacerlo, no existen derechos de propiedad asignados
sobre
éste.
Debido a
ello,
padecen lo que
se
conoce como
"la
tragedia de
los
comunes" pues
cada
persona utilizará
este
bien
sin
importar
su
agotamiento y
sin
preocuparse
por
su
mantenimiento
ni
los
costos de
su
explotación
pues
no forman parte de
sus
costos privados.
De
acuerdo
al
Teorema
de
Coase
8, cuando los costos
de
transacción son iguales a cero
no
importa
la
solución
legal que
se
adopte pues
las
partes involucradas
arribarán a
la
solución más eficiente a través de
transacciones en el mercado. No obstante, éste
es
un
escenario irreal pues en
la
vida práctica, lo cierto
es
que
los costos de transacción son siempre mayores a cero,
pero conceptualmente hablando nos permite deducir
que
si
los costos no son significativos el propio mercado
puede llegar a acuerdos
que
al
final
se
traducirán en
una solución más eficiente
que
aquella simulada
por
un
mecanismo externo
como
la
regulación.
En
esta lógica reside
por
ejemplo
el
derecho contractual,
en
el
cual
las
normas son principalmente supletorias
a
la
voluntad de
las
partes y
la
regulación tiene un
papel subsidiario para asegurar
la
autonomía privada
y establecer parámetros
que
no pueden ser excedidos
para no afectar el bienestar común.
Esta
asignación de derechos
de
propiedad en
el
caso
de
recursos naturales y
la
negociación a
la
que
pueden llegar
las
partes respecto a éstos
se
traduce
por
ejemplo, en
el
derecho
de
propiedad del suelo y
la
posibilidad
de
efectuar sobre éste
su
transferencia,
arrendamiento, servidumbre, etc. o
el
caso de los
derechos de usos de aguas
que
son otorgados
por
el Estado pero sujetos a ciertas limitaciones y
al
pago
de
determinadas retribuciones económicas. Por
su
lado, tratándose
de
recursos naturales minerales estos
property rights son otorgados mediante el sistema
de
concesiones a través del cual también
el
Estado
otorga a
sus
titulares el derecho a efectuar actividades
mineras, entre ellas, explorar, explotar
y/o
beneficiar
las
sustancias concedidas, y también este titular puede
celebrar contratos mineros tendientes a transferirlo,
cesionario, hipotecarlo, etc.
Este
teorema llevado
al
caso
de
las
externalidades
podría traducirse en indicar
que
éstas pueden
asignarse
por
mutuo
acuerdo entre
las
partes a través
de
la
negociación
si
los costos involucrados
no
son
prohibitivos.
Para
estos efectos,
que
se
hayan asignado
derechos
de
propiedad (property rights) sobre los
bienes implicados
se
convierte en un factor que facilita
el resolver el problema
de
las
externalidades.
No obstante,
como
hemos comentado,
la
asignación de
derechos
de
propiedad de un bien
está
marcada tanto por
su
no agotabilidad como por
la
posibilidad de
su
exclusión,
lo
cual
no opera en todos
los
recursos
naturales9
pues
algunos tienen
la
naturaleza de bien público o común.
Por
lo
que, en
el
caso
de
la
externalidad contaminación
producida por
el
uso
o afectación a
éstos,
existe
una
limitante
para
que
el
propio mercado encuentre una
solución negociada a
esta
externalidad10
ya
que
los
costos
de transacción pueden llegar a
ser
tan altos, por
la
cantidad
de personas afectadas, que
se
tornan incluso prohibitivos
y no
es
posible que
sean
resueltas
eficientemente sólo
mediante una solución de mercado.
"(
...
)en
estos
supuestos,
no
podemos
plantear
que
la
negociación
pueda
ser
la
solución
eficiente
para
asignar
las
externalidades
producidas,
siendo
entonces
justificable
la
intervención
gubernamental"
En
razón
a ello, en
estos
supuestos, no podemos plantear
que
la
negociación pueda
ser
la
solución eficiente
para
asignar
las
externalidades producidas, siendo entonces
justificable
la
intervención gubernamental,
más
aún
si
la
magnitud de
los
impactos significativos negativos de
los
posibles daños ambientales y
la
asimetría de
la
información
entre quienes desarrollan
la
actividad
riesgosa
y quien
la
sufre
son
tan elevados que
se
justifica
esta
intervención
estatal
para
garantizar
el
acceso
al
recurso,
asignarlo
adecuadamente y
asegurarse
que
sean
internalizadas
estas
externalidades de modo eficiente.
Con este propósito,
la
intervención gubernamental
se
ha
traducido en
la
implementación
de
diversos
mecanismos tendientes a
la
protección ambiental como
6 CANOSA U
SERA,
Raúl (2004)
Constitución
y
medio
ambiente,
Jurista Editores, Perú, pp. 162
7 GONZALES
NIEVES,
Isabel Cristina (2008) Análisis
económico
del
derecho
ambiental,
1• edición, Editorial Heliasta,
Argentina,
pp. 22.
8 BULLARD GONZALEZ,
Alfredo
(2003), Derecho y Economía:
el
análisis
económico
de
las
instituciones
legales, 1
ra
edición, Palestra Editores, Lima, pp. 102.
9
Para
mayor
amplitud
sobre
la
naturaleza privada y pública de los recursos naturales, ver ANDALUZ
WESTREICHER,
Carlos. Op.cit, pp. 57-62.
1
O
SERRANO,
José Luis (2007). Principios de
derecho
ambiental
y ecología jurídica, Editorial Trotta,
Madrid,
pp. 48.
son
los
instrumentos de regulación directa (mecanismos
de comando y control), de licencia, de ordenamiento
territorial, económicos, instrumentos de control
social,
sistemas de responsabilidad civil extracontractual, etc.
De
éstos,
a efectos del presente artículo, nos referiremos
a
los
mecanismos de comando-control (command and
control mechanisms) y
los
incentivos económicos, en
su
condición de modelos que
el
Estado
puede implementar
para
atender
el
problema de
las
externalidades respecto
a
los
bienes ambientales comunes.
IV.
El
Modelo de Regulación Directa y
los
Mecanismos de Comando -Control
en
el
Ámbito
Minero-
Ambiental
Las
políticas ambientales de diversos
países
han
priorizado a
los
mecanismos de "comando -control"
como instrumentos de gestión ambiental
en
materia de
fiscalización
y
sanción.
El
modo de actuación de
estos
mecanismos
pasa
por
establecer,
en
primer término,
las
conductas que
son
consideradas ambientalmente
tolerables o reprochables,
para
lo
cual
se
fijan límites
máximos permisibles,
estándares
de calidad ambiental,
prohibiciones y obligaciones ambientales de
diversa
índole
para
la
explotación de determinados
recursos.
En
segundo
término, habiéndose fijado
estas
reglas
de conducta,
la
vulneración de
las
mismas
implica
la
comisión de un ilícito
administrativo sancionable
con
medidas coercitivas y/o
correctivas
por
la
autoridad que de modo centralizado o
descentralizado
es
competente
para
la
fiscalización
11
•
Sin
embargo, este esquema que a simple vista
parece tan sencillo, entraña tantas dificultades en
su
aplicación que no
es
difícil confirmar, que en realidad
las
ventajas de
las
medidas coercitivas
se
diluyen y en
este devenir también
se
pierde
el
carácter disuasivo que
supuestamente ostentan.
Además,
por
su
parte,
las
medidas correctivas que puedan
exigirse
al
infractor terminan siendo insuficientes,
pues los daños ambientales
son
en
la
mayoría de
casos
difícilmente reparables 12 considerando
las
externalidades que en diversos ámbitos ocasiona
su
comisión y sobretodo que muchos de
los
bienes
ambientales no
son
renovables, como
el
clima o
las
especies en extinción, mientras que otros, como
los
ríos,
en
casos
de contaminación pueden
ser
recuperados pero
con
un
altísimo costo económico y
social.
En
este
contexto,
una
política legislativa
basada
solamente en sanciones
es
insuficiente para
la
tutela de los bienes ambientales.
1 Luzmila Zegarra Garcia 1
"(.
..
)una
política
legislativa
basada
solamente
en
sanciones
es
insuficiente
para
la
tutela
de
los
bienes
ambientales"
Por otro lado, hay un elemento aún
más
importante
que
la
regulación pues
ésta
sólo
es
efectiva en
la
medida que pueda
ser
implementada a través de
instituciones jurídicas sólidas y entidades competentes
para interpretarlas y aplicarlas,
así
como un eficaz
control de
su
cumplimiento por
los
diversos actores
mediante una adecuada administración de justicia.
Caso
contrario,
se
produce una deslegitimación o falta
de institucionalidad del
Estado,
por
la
expedición de
normas ambientales antitécnicas o ilegales y sanciones
no aplicadas que
pasan
a convertirse en un subsidio,
ya
que
su
costo
real
se
diluye por
la
falta de efectividad en
su
imposición, lo que a
su
vez produce
más
desobediencia
ante
las
normas
al
no
ser
percibido por los ciudadanos
como un costo
real
o con probabilidades de existencia.
Este
efecto también
se
produce con
la
aplicación
ilegal
de
sanciones por
las
entidades fiscalizadoras,
que conllevan a impugnaciones a nivel administrativo
y judicial lo cual eleva
los
costos tanto públicos como
privados
de
este
modelo
de
regulación directa
que
no
resulta siendo eficiente en términos de análisis
costo-beneficio.
De acuerdo al
Organismo
de
superv1s1on
de
la
energía y minería -
Osinergmin
13
, han aplicado
multas a 77 empresas mineras.
Estas
multas desde
el
año
2007
al
2009
han ascendido a
316
por
un
monto
equivalente
a 53
millones
de
nuevos
soles, siendo más
de
la
mitad
de
éstas
de
índole
ambiental,
sin
embargo,
sólo
cobraron
113
por
una
suma
de
11.7
millones
de
soles. Además, a
mayo
del
201 O las multas impuestas
fueron
80
que
superan a
las 75 aplicadas en
todo
el año 200914 •
Esta
tendencia de incremento en
el
número de
las
multas impuestas y pagadas en
el
sector minero,
prioritariamente
por
temas ambientales, nos permite
desentrañar justamente los inconvenientes del
modelo de regulación directa
al
efectuar los siguientes
cuestionamientos:
-Habría que analizar
el
porqué
estas
multas no
son
cobradas,
es
decir,
¿se
trata de un comportamiento
11
Como sabemos
la
responsabilidad administrativa
es
independiente de
la
responsabilidad civil
y/o
penal que estas transgresiones pueden involucrar. No
obstante, estos ámbitos de responsabilidad
no
serán materia del presente artículo pues
nos
enfocaremos
al
campo administrativo que constituye
la
pri-
mera línea de acción en
el
ámbito minero-ambiental.
12 Desde
el
punto de vista del análisis económico del derecho,
los
daños producen una pérdida concreta que en términos sociales
es
irrecuperable y por
ende,
el
repararlas involucra ocasionar un daño a otro,
por
lo
que
en realidad los daños no
se
reparan sino
que
se
trasladan.
BULLARD
GONZÁLEZ, Alfredo.
O
p.
Cit,,
pp. 500.
13
Cabe anotar que desde
el
22 de
julio
de
201
O,
las
funciones de supervisión y fiscalización
ambiental
de
las
actividades de
la
gran y mediana minería fueron
asumidas por
el
Organismo de evaluación y fiscalización ambiental (Oefa), de acuerdo a lo prescrito por
el
Decreto Legislativo N° 1013 que dispuso
su
creación como organismo público técnico especializado adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
las
funciones de fiscalización, supervisión,
control y sanción en materia ambiental
así
como
la
transferencia de estas funciones específicas para
el
sector minero conforme a lo estipulado por
el
Decreto Supremo 001·2010-MINAM.
14
GARCIA
OLANO, E lías
(201
O).
La
mayoría de mineras
impugna
las multas
por
contaminación.
En:
Diario Gestión, 14 de
junio
de
201
O.
127
128
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
contrario a
las
normas ambientales
por
parte de
las
empresas mineras o de normas antitécnicas del
organismo regulador o interpretaciones y aplicaciones
ilegales del organismo fiscalizador?.
-De
acuerdo a
las
estadísticas, Osinergmin ha
multado
a
77
empresas
de
gran y mediana minería
como
producto de
sus
supervisiones. Por
su
parte, según los
registros
de
la
Dirección General
de
Minería existen más
de 400 unidades mineras en actividad desarrollando
actividades de exploración
y/o
explotación. Por lo que
habría que preguntarse ¿todas estas unidades han
sido supervisadas
al
menos anualmente
por
la
entidad
fiscalizadora? y
si
no
han sido multadas
es
¿por
qué
no
han cometido infracción alguna o
es
que no
ha
sido
posible detectarlas?
-
¿Se
ha
medido
los costos
tanto
para
las
empresas
mineras
como
para
el
propio Estado
de
la
ejecución
de
las
supervisiones regulares y especiales de
Osinergmin? Cuando hablamos
de
estos costos nos
referimos
por
ejemplo
al
costo de
la
selección
de
las
empresas supervisoras,
de
evaluación de
sus
informes
de
supervisión, de los gastos
que
involucran para
las
empresas mineras cada una
de
estas supervisiones, que
por
cierto no son sólo los previstos
por
conceptos
de
honorarios según el arancel
de
fiscalización minera sino
también los gastos adicionales como los de transporte,
alojamiento, pago
de
estudios especiales y monitoreos,
que
exceden en mucho los vigentes en
el
mercado y
que
no
pueden
ser
discutidos
por
los titulares mineros,
así
como
los costos vinculados a
las
impugnaciones
de
estas multas
tanto
para
el
organismo fiscalizador
como
para los titulares mineros. Pero
no
sólo
es
cuestión
de
saber
si
estos costos son altos o bajos sino cuáles han
sido los beneficios en términos ambientales
de
incurrir
en ellos, pues sólo
así
se
justificaría el asumirlos.
-Se indica
que
las
multas impuestas han ascendido a 53
millones
de
nuevos soles. Por lo que, además de hacer
un cálculo de
si
este costo
ha
financiado los gastos
en que
ha
incurrido el Estado, también
es
importante
determinar lo que
ha
significado para el titular minero
asumirlo y
si
ello
ha
generado algún beneficio
al
ambiente y para
la
sociedad en términos económicos
o
si
por
el
contrario,
ha
desincentivado
el
desarrollo
de
esta actividad traduciéndose en menores programas
de
inversión social, menor producción minera y proyectos
sectoriales.
Este
análisis costo-beneficio
que
como
cliché en
las
normas legales
se
incluye
como
"no
genera
costos para
el
Estado", debe tener un mayor espectro
pues no son sólo los costos privados públicos directos
sino también los costos sociales directos e indirectos
los que deben ser evaluados para poder determinar
si
una
medida
o en este caso sanción genera o no
beneficios mayores a los costos
que
implica
15
•
Si
analizamos
los
costos y beneficios involucrados,
podremos determinar que en realidad
los
mecanismos
de comando y control tienen un costo mayor que
las
sumas
de
las
sanciones que
son
impuestas a través de
éstos.
Ello
es
evidente
si
indagamos
las
respuestas
a
los
cuestionamientos planteados, dado
el
alto costo que
implica tanto
para
el
estado como
para
los
privados y
la
sociedad
la
determinación de
la
regulación, entre
ella
la
fijación de un estándar de calidad ambiental o límite
máximo permisible,
su
implementación,
los
costos de
supervisión
para
la
detección de alguna infracción y todo
el
aparato estatal que tiene que activarse
para
su
efectiva
aplicación. Todo ello
acarrea
que, a final de cuentas, pueda
estimarse que resulta más
costosa
la
aplicación de
estos
mecanismos que
los
beneficios que
son
obtenidos en
términos de reducción de
la
contaminación ambiental.
Sin
embargo, no proponemos
que
sean
eliminados
pues nos permiten contar con parámetros que
sean
acordes a los objetivos
de
la
política nacional siempre
que
sean
adecuadamente creados y estén vinculados a
éstos.
Lo
que
sí
es
necesario
es
complementarlos para
reducir los costos
que
implica
su
ejecución y para ello
trataremos
el
modelo
de
los incentivos económicos.
Antes de tratar
este
tema, debemos indicar que tanto
un marco regulatorio ambiental como
los
mecanismos
adecuados de fiscalización
son
pre requisitos
para
la
implementación exitosa de
los
incentivos ambientales,
pero como hemos comentado, no debemos centrarnos
sólo en
la
regulación directa por
los
altos costos que
involucra y porque además
se
corre
el
riesgo determinar en
una
cacería
de brujas donde imponer sanciones y recaudar
fondos
para
el
organismo fiscalizador
se
convierte en
las
finalidades primigenias en vez de evitar
la
degradación
del ambiente o promover
la
protección de
éste.
Además,
la
pérdida de enfoque no sólo
se
da en
este
ámbito
pues,
como sabemos,
la
legislación en general contiene normas
básicas
de conducta y
los
mecanismos de comando -
control sancionan
su
incumplimiento pero no promueven
ni
premian
los
comportamientos proactivos que van
más
allá
de
estas
exigencias mínimas.
Por
lo que
es
necesario que
las
políticas ambientales
abarquen tanto a mecanismos de comando -control como
a
los
incentivos económicos a fin de establecer parámetros
de cumplimiento, reprimir conductas trasgresoras y a
la
vez
también fomentar
las
iniciativas de protección ambiental
que son
las
que finalmente contribuyen a
la
creación e
interiorización de una verdadera conciencia ambiental.
En
suma,
debe tratarse de una política legislativa que articule
el
cumplimiento forzado,
el
voluntario y
la
disuasión
16•
En
estos dos últimos
se
enfoca
la
aplicación
de
los
incentivos ambientales
de
índole económica a los
cuales nos referiremos en el
acá
pite siguiente.
15
Esperamos
que
estos
criterios
sean
tomados
en
cuenta
por
la
Oefa
que
ha
anunciado
que
optará
por
la
determinación
de
sanciones
hasta
el
límite legal
permitido
por
la
que
es
de
hasta 10,000
UIT.
Este
rango
ya
ha
sido
considerado
por
Osinergmin
en la
tipificación
de
infracciones
para las
exploraciones
mineras, Resolución
de
Consejo
Directivo
Osinergmin
211-2009-05/CD,
sin
considerar
si
existe
un
efecto
negativo
en
la
calidad
ambiental
que
amerite
prescribir
que
se
puede
aplicar
hasta
esta
suma
para
aproximadamente
25
de
las 43 infracciones
que
tipifica.
16 LORENZETTI, Ricardo
L.
(2008). Op.cit, pp. 98.
V.
El
Modelo de los Incentivos Económicos
Ambientales
Los
incentivos
en
general
son
mecanismos que, en
términos simples, motivan
un
comportamiento legal
otorgando premios a
su
cumplimiento (positivos) o
desincentivan
su
comisión (negativos).
En
materia
ambiental, entre
los
diversos tipos de incentivos que
pueden
ser
implementados tenemos a
los
de índole
económica o de regulación indirecta que, como indica
la
CEPAL
17,
son
"
...
aquellos que inciden
en
los costos
y beneficios imputables a
cursos
de
acción alternativos
que enfrentan
los
agentes; afectando,
por
ejemplo, la
rentabilidad de los procesos o tecnologías alternativas,
o el precio relativo de un producto y
en
consecuencia las
decisiones de productores y consumidores ...
".
Este
tipo de incentivos
han
sido reconocidos por
la
Declaración de
Río
en
su
Principio 16,
el
cual
indica que
"Las
autoridades nacionales deberían procurar fomentar
la intemalización de los costos ambientales y el
uso
de
instrumentos económicos, teniendo
en
cuenta el criterio
de
que el que contamina
debe,
en
principio cargar con
los
costos de la contaminación, teniendo en cuenta
el interés
público
y sin distorsionar el comercio
ni
las
inversiones internacionales".
Es
por ello que, desde finales de
los
años
70,
los
países
industrializados comenzaron a reemplazar o
usar
paralelamente mecanismos de regulación indirecta,
también denominados instrumentos económicos,
para
prevenir y controlar
la
contaminación ambiental,
teniendo
en
cuenta que
para
que
sean
realmente
efectivos deben considerarse
las
motivaciones
y necesidades de los posibles infractores a
la
regulación para
así
influenciar realmente en ellos
al
determinarlos18•
Para
estos efectos, el espectro de este
tipo
de
incentivos
es
muy
amplio
y retan
al
enfoque
tradicionalmente ostentado de regulación directa,
proponiendo
medidas
como
el cobro de cargas
por unidad de
comportamiento
indeseado,
subsidios
por
unidad de
comportamiento
deseado,
la
asignación de derechos de propiedad de los
recursos ambientales para que exista un mercado
en
el cual
se
obligue
a los contaminadores a
internalizar los costos
de
cada unidad adicional
de
contaminación que produzcan, etc.
19
ANDALUZ
WESTREICHER
20
menciona lo planteado
por Aimée Figueroa en cuanto a los incentivos
económicos más utilizados en los países con una
política ambiental avanzada:
Luzmila Zegarra Garcia 1
a.
Cargos
y tarifas, que
son
establecidos por
el
uso
de
recursos
naturales y/o
la
emisión de algún
contaminante. Comprende
a:
-
Cargas
sobre emisiones o descargas, mediante
los
cuales
se
grava cierta cantidad y/o calidad de
contaminantes vertidos a cuerpos receptores, o
se
plantea
su
reducción
para
alcanzar determinados
objetivos ambientales.
-Cargos sobre productos, que
se
aplican sobre aquéllos
cuyo proceso, materiales o
canales
de disposición final
generan impactos ambientales considerables.
-Derechos de
uso
o
acceso
a cánones por servicio
prestado:
para
cubrir
el
tratamiento colectivo o público
de
los
residuos, como por ejemplo
las
tarifas que
plantea
la
-Cánones administrativos: para cubrir los costos de
control, verificación o autorización de tecnologías o
sistemas requeridos por
la
legislación ambiental.
b.
Mercados de derechos: en los cuales
se
otorgan
directamente, por venta o subasta, ciertos
permisos para derechos de acceso, uso o emisión
de contaminantes y que pueden
ser
transados
en
mercados secundarios.
c.
Sistemas
de consignación (depósito/reembolso):
consistentes
en
sobrecargas a los precios de
determinados productos contaminantes que
serán
devueltas cuando
se
cumplan ciertas condiciones.
d.
Contratos
privados: basados en el
teorema
de Coase a
partir
de
cual,
como
hemos
comentado,
sería
posible
que
la
contaminación
ambiental
sea
solucionada
por
acuerdo
entre
las partes involucradas, en este caso, los agentes
contaminadores
y los
que
sufren los perjuicios
o daños
de
la
actividad, siempre
que
no existan
costos
de
transacción elevados.
e.
Privatización: a través
de
la
asignac1on de
derechos
de
propiedad
que
incluso
pueden
ser
temporales
o sujetos
al
cumplimiento
de
ciertas
condiciones,
como
es
el
comentado
sistema
de
concesiones mineras.
f.
Ayudas financieras: que
se
aplican
para
promover
la
reducción de
los
niveles de contaminación, formando
parte de
este
rubro
los
subsidios, desgravaciones y
créditos blandos como
la
amortización acelerada
en
equipos de tecnología limpia.
17
Mencionado
por
ACQUATELLA, Jean (2001). Aplicación de
instrumentos
económicos en
la
gestión
ambiental
en América Latina y el Caribe: desafios y
factores condicionantes.
En:
Serie
Medio
Ambiente
y Desarrollo,
CEPAL,
Chile, pp. 26.
18
GUZMÁN AGUILERA, Patricia, O p. cit., pp. 56-59
19
PASCO-FONT,
Alberto
y MONTOYA, Andrés (1993).
El
empleo
de
incentivos
económicos
en
la
protección
del
medio
ambiente, pp. 22-28.
En:
Apuntes,
revista
de
Instituto
de Defensa Legal. No. 32.
20 ANDALUZ
WESTREICHER,
O
p.
cit., pp. 540-543.
129
130
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
g.
Fianzas
y seguros: son los exigidos por
las
entidades públicas como garantía del cumplimiento
de regulaciones en vigor como los fideicomisos
ambientales o
las
pólizas por responsabilidad civil
extracontractual que puedan cubrir, entre otros,
los
daños ambientales producto de
las
instalaciones
autorizadas a los consumidores directos, calificación
que debe
ser
obtenida
por
los titulares mineros cuando
almacenen por ejemplo más de un metro cúbico de
hidrocarburos líquidos
21
•
Ahora bien, como hemos comentado en
el
acápite
anterior,
la
aplicación de estos incentivos económicos
debería ser complementaria a
los
mecanismos de
comando y control, dando lugar a .sistemas mixtos
o híbridos denominados "cobros y estándares" o
"permisos y estándares", según empleen cobros o
permisos como incentivos económicos ambientales,
respectivamente. A partir de estos enfoques
se
agrupan
los incentivos que hemos reseñado, en dos categorías:
en controles de precios o en cantidades, de los cuales
pasaremos a comentar
las
cargas y subsidios por
unidades de contaminación producida (effiuent fees
o effiuent charges) que forman parte de
la
primera
categoría, y los permisos transables (market permits)
que están incluidos en
la
segunda categoría.
IV.1 Controles
de
Precios
El
uso de cargas y subsidios fue propuesto por Pigou
quien indicó que para resolver
la
diferencia entre el costo
social y
el
costo privado que
no
asume
la
externalidad,
se
podrían plantear
la
imposición de cargas o subsidios
dependiendo de
si
la
indicada externalidad
es
negativa
o
es
positiva.
Es
decir,
si
la
externalidad implica pérdidas
sociales entonces el generador tendría que ser gravado
con una carga para cubrirlas, mientras que
si
la
externalidad produce efectos positivos,
al
aumentar el
beneficio social tendría ser compensado con subsidios.
En
este marco
se
encuentra
el
primer
tipo
de incentivos
económicos ambientales que hemos comentado,
las
cargas por unidades de contaminación producida.
La
ventaja de esta herramienta
es
que
el
contaminador
internaliza los daños que genera con cada unidad de
contaminación, asumiendo
los
costos para reducirla
hasta el
punto
que
sean
iguales a
la
carga que tendrían
que pagar por generarla.
De
esta forma
se
incentiva
al
contaminador a
implementar tecnologías más limpias que
al
final
pasarán a formar parte de
sus
activos y que
le
permitirán mantener
el
mismo nivel de producción, en
vez de perder
ese
dinero
en
el pago de cargos o tener
que reducir
sus
actividades para no generar
esa
unidad
de contaminación adicional. Asimismo, permite un
cambio tecnológico en
la
industria que asegurará una
producción ambientalmente sostenible.
Sin
embargo, con
la
imposición adicional de cargas por
unidades de contaminación en exceso
se
hace más
costoso
el
incumplimiento del estándar establecido, lo
cual desincentiva esta conducta y disminuye también
los costos de supervisión de
la
autoridad (enforcement
costs),
ya
que
será
el propio contaminador quien tenga
más interés en evitar estas trasgresiones y tener
los
registros idóneos que evidencien
su
cumplimiento.
Lo
complicado de esta herramienta está en
la
fijación del
valor de
la
carga en relación con
la
contaminación que
se
pretende evitar, pues
si
es
muy
alto desincentivará
la
producción injustificadamente y
si
es
muy
bajo podría
ocasionar una degradación ambiental.
A ello
se
suma una adecuada determinación de
los
estándares a respetar, pues
si
los valores límites de
los
parámetros
no
están técnicamente validados en cuanto
a
sus
verdaderos efectos ambientales, podría contraer
la
economía generando un costo social elevado
al
sobregravar una trasgresión que realmente no genera
los efectos perniciosos que
se
alegan22•
Otras variantes de los incentivos de control de precios
son los depósitos temporales retornables (deposit
refunds) y el establecimiento de responsabilidades
ambientales (liabilities)
En
el
caso
de
los
depósitos temporales retorna
bies
(deposit-
refund
Systems)
estamos ante un mecanismo híbrido de
cargas
y
subsidios.
Ello
porque
se
plantea que
el
potencial
agente contaminador asume un cargo
al
comprar un bien
o pedir una
licencia
para
una actividad determinada, lo
cual
la
encarece,
pero posteriormente
le
podría
ser
otorgado un
subsidio
si
demuestra que no
ha
contaminado o que
ha
ejecutado actividades de
reciclaje
o disposición apropiada.
Resulta
conveniente
la
aplicación de
esta
herramienta
cuando
es
complicado
para
las
autoridades
el
identificar
quién
ha
ocasionado algún perjuicio ambiental pero
resulta
menos costoso
para
el
posible agente contaminador
el
demostrar que no
ha
incurrido en éste y beneficiarse con
ello.
En
Estados
unidos,
este
sistema
ha
sido implementado
por ejemplo
para
las
baterías
de plomo y ácido sulfúrico,
partes
de
automóviles, contenedores de pesticidas
y gas propano, etc.
En
lo concerniente a establecer
las
responsabilidades
legales, nos referimos a
los
regímenes de responsabilidad
contractual y extracontractual por daños ambientales.
Estos
constituyen también parte de
los
incentivos
económicos de control de precios pues
los
agentes
contaminadores tenderán a reducir
sus
niveles de
contaminación para evitar que
sean
demandados por
daños y perjuicios. No obstante, como sabemos,
al
igual
que en
el
caso
de
las
sanciones,
la
operatividad de
esta
herramienta depende del sistema legal establecido pues
entre menos
sea
su
eficacia en los tribunales, mayor o
menor
será
su
eficiencia.
21
Ver
artículos
49
y
SO
del
22 DIXON,
John
A.
y
otros
(1988). Análisis
económico
de
impactos
ambientales,
pp.
61-62
IV.2 Control
de
Cantidades
Cuando hablamos de este
tipo
de herramienta nos
referimos a
la
creación de mercados artificiales como
solución a
la
internalización de
las
externalidades.
Este
planteamiento consiste en crear este
tipo
de mercado
en
los cuales puedan transarse derechos asignados
para
crear
la
externalidad.
Este
planteamiento llevado
al
campo ambiental de los
incentivos económicos
se
traduce en asignar a cada
agente contaminante un número determinado
de
permisos comercializables de contaminación con
el
propósito de crear un mercado en
el
cual éstos puedan
ser
transados.
Dado que
las
empresas tendrían que adquirir este
tipo de permisos para poder operar,
se
crean los
incentivos para que adopten medidas a fin de evitar
la
contaminación que generan, pues de lo contrario
tendrían que adquirir los permisos necesarios para
efectuarla.
Es
así
que esta herramienta
se
convierte en
una forma de internalización de los costos producidos
por
los
impactos ambientales que causan y también
incentiva a
las
empresas a reducir
su
contaminación
para
no tener que adquirir más permisos o poder
vender los que tienen.
Otra de
las
ventajas de este
tipo
de herramienta
es
que
el
precio de
Jos
permisos comercializables no
es
fijado
a priori por
el
Estado,
Jo
cual evita que
se
pueda incurrir
en
alguna distorsión,
al
ser
el
mercado quien dispone
el
valor de estos permisos
por
el
libre
juego
de
la
oferta y
la
demanda.
De
esta
manera, no sólo
se
fija un estándar a alcanzar
sino que
el
precio fijado para éste
es
el
determinado
socialmente, además que
las
empresas contaminadoras
coadyuvan a
la
fijación de este valor reflejando en
él
los
costos en los que incurren para
la
disminución
de
los
impactos ambientales negativos, los cuales no
son
tomados en cuenta cuando sólo
se
fijan estándares a
nivel gubernamental.
A este mercado tendrían que acudir
las
empresas
nuevas que quieran instalarse en una determinada
zona, pero ello sólo
será
posible en
la
medida que
las
empresas existentes reduzcan
sus
niveles de
contaminación para que puedan transar los permisos
no usados.
En
caso
ello no
sea
posible, incentiva a que
estas
nuevas empresas decidan iniciar operaciones en
zonas menos contaminadas donde
sí
puedan tener
posibilidades de adquirir estos permisos
sin
exceder los
parámetros fijados.
Como vemos,
la
existencia de este mercado implica que
cualquier incremento en
las
emisiones de una industria
vaya
antecedido del decrecimiento de emisiones de
otra, con lo cual siempre
se
garantizará que
la
cantidad
1 Luzmila Zegarra Garcia 1
de emisiones
sea
la
que
el
ambiente puede recibir23, o
mejor dicho,
la
que haya sido determinada como carga
máxima en éste.
Además
al
existir este mercado, estos permisos
no sólo pueden ser adquiridos
por
empresas
contaminadoras sino
también
por
agentes cuyo
interés
sea
evitar
que
incluso esta contaminación
transable pueda llegar a ser producida.
Los
dos instrumentos explicados no
son
excluyentes
entre
sí
pues
su
efectividad depende de cada
caso
en
particular y diversos factores.
Entre estos factores tenemos
al
grado de
incertidumbre sobre los costos y beneficios de reducir
la
contaminación24•
Si
los costos de cada unidad
de contaminación adicional
son
constantes pero
los beneficios de cada una de estas unidades
son
incrementales, debería entonces mantenerse en
el
Estado
el
control de
las
unidades de contaminación
que pueden
ser
emitidas
ya
que dejarlo en
el
mercado
podría degenerar en niveles de degradación elevados.
Es
por
ello que en este contexto,
el
mecanismo idóneo
es
el
control de cantidad.
Si
mas
bien, los costos de cada unidad de contaminación
son
los
incrementales y los beneficios sólo
se
mantienen
constantes permaneciendo indiferentes
al
número de
unidades emitidas, entonces en este ámbito resulta
más eficiente
la
utilización de mecanismos de control
de precios pues
los
contaminadores tendrán incentivos
para
controlar
sus
impactos pues de lo contrario
tendrían que pagar
la
carga por cada unidad adicional
de contaminación emitida.
Otro de los factores
es
la
distribución geográfica del
problema de contaminación pues
si
se
opta por
la
fijación de
cargas,
éstas
tendrían que
ser
homogéneas
en
las
diversas regiones a fin de evitar
la
migración de
los entes contaminadores o
la
inclinación de algunas
regiones de flexibilizar
sus
exigencias ambientales
para captar mayores inversiones. No obstante, entre
más
amplio
sea
el
mercado
más
complicado
es
la
fijación uniforme de una misma carga por lo que en
este contexto
los
permisos transables
serían
una mejor
opción.
Sin
embargo, estimamos que aún en este
caso
es
necesario establecer límites en
las
regiones porque
las
unidades de contaminación podrían concentrarse en
alguna de ellas degenerando
su
ambiente
sin
que éste
pueda tener posibilidades de purificarse naturalmente.
También
la
estructura de mercado constituye un factor
a ponderar pues
las
ventajas del control de cantidad
serán efectivas siempre que existan varios compradores
y compradores, no siendo idónea en
caso
que
el
mercado
sea
reducido.
De
ser
así,
es
mejor
la
fijación de
herramientas de control de precios pues
las
cargas no
requieren de
la
existencia de mercado alguno
ya
que
23
WALSS
AURIOLES,
Rodolfo (2005). Globalización,
medio
ambiente y desarrollo sostenible. 1
ra
edición, Editorial Porrúa, México, pp. 57.
24
PASC0-FONT,
Alberto
y MONTOYA, Andrés (1993). Op cit, pp. 27-29.
131
132
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
se
aplican individualmente a quien exceda
el
nivel de
contaminación permitido.
Dadas
las
ventajas y desventajas de ambos
instrumentos, en realidad lo
más
idóneo
es
optar
tanto por controles de precios como de cantidades,
empleando
así
permisos comercializables, cargas y
subsidios que como proponen Robert y Spence
25
sería
de
la
siguiente manera: emitir "cierto número
de
permisos
comercializables
de
forma que
se
genere
un
mercado
de
permisos
y
un
precio
que
equilibre
su
oferta y demanda.
Al mismo tiempo,
se
permite contaminar por encima
de
lo permitido por
los
permisos,
pero
se
debe
pagar
un
impuesto por cada unidad
de
contaminación
en
exceso.
Finalmente,
se
ofrece
un
subsidio,
menor
que
el
impuesto,
por unidad
de
permiso no
usada.
En
equilibrio
este
sistema
mostrará
que
el
impuesto
es
mayor
que
el precio
de
los
permisos
y
que
éste
último
será
mayor
que
los
subsidios.
Esto
se
debe
a
que
si
el precio
de
los
permisos
es
mayor que
los
impuestos,
nadie
los
comprará
y dicho precio
caerá.
A
la
vez,
si
los
subsidios
son
mayores
que el precio
de
los
permisos,
habrá una
fuerte
presión
de
demanda
sobre
los
permisos
y
se
elevará
su
precio"
Sin
embargo, hay que tener en cuenta que hay
ciertas precondiciones para
la
implementación de
los
incentivos económicos como
son
26:
-
La
necesidad de balancear
la
generación de ingresos
para el
financiamiento
de
la
gestión
ambiental
con el
mejoramiento
de
la
calidad
ambiental.
Ello
para evitar
que
la aplicación
de
cargos y tarifas
se
conviertan en simples
instrumentos
de
recaudación
de
los organismos reguladores. Para estos efectos,
se
ha
determinado
que
la
mayor
posibilidad
de
éxito
de
estos
instrumentos
se
produce
cuando:
estos
instrumentos
están ligados a formas
de
recaudación existentes y
que
lo recaudado
sea
canalizado a autoridades descentralizadas para
su
fortalecimiento
institucional
y
la
ejecución
de
planes ambientales locales.
-Tener un marco institucional definido que facilite
la
aplicación de
los
instrumentos económicos.
-
La
necesidad de compatibilizar los instrumentos
económicos de gestión ambiental con
el
marco jurídico
legal en que operan
las
actividades hacia
las
cuales
se
destinan
los
incentivos.
-Contar con un marco de información técnica que
sustente
las
decisiones
para
aplicar los instrumentos
económicos de gestión ambiental.
-Disponer de los mecanismos de monitoreo y
evaluación necesarios.
-
Contar
con
capacidad
administrativa
sólida
técnica
y
financieramente.
VI. Experiencia
de
Otros
Países
en
la Aplicación
de
Incentivos
Económicos
Ambientales
27
V.1
El
Programa
de
Transacciones
de
Emisiones
En
cuanto a
las
experiencias de otros
países,
el
primer
intento de
empleo de control de cantidades en
el
marco
regulatorio ambiental norteamericano fue
el
programa
de comercialización de permisos.
Este
programa fue iniciado en 1975 por
la
Agencia
de Protección Ambiental (Environmental Protection
Agency,
EPA)
para cumplir
las
exigencias prescritas
en
el
Acta de Aire Limpio de 1970.
Para
ello
el
programa
contempló asignar a
los
agentes contaminantes un
cupo determinado de permisos para contaminar, y
como éstos ostentan
la
propiedad de estos permisos
pueden transarlos en
el
mercado.
Así,
además de los
beneficios de
su
propia actividad productiva pueden
obtener beneficios adicionales por
la
venta de estos
permisos
si
no utilizan
el
nivel de contaminación que
éstos
le
permiten, incentivándolos
así
a disminuir los
impactos ambientales negativos de
su
actividad
para
obtener beneficios de
esta
reducción.
Para
la
implementación de este Programa
se
plantearon
algunas limitaciones para
la
transacción de los permisos:
-
Se
aplicaron estándares diferenciados dependiendo
de
la
antigüedad
de
las fuentes contaminantes,
estableciéndose exigencias mayores para las
fuentes nuevas y las modificadas
que
debido
a los
cambios
implementados
hayan
incrementado
sus
niveles
de
emisión.
-Dividieron
el
territorio en
áreas
que tenían niveles
de emisión aceptables y aquéllas que superaban
los
estándares de calidad ambiental,
así
se
fijaron objetivos
ambientales diferenciados en cada una de
ellas,
siendo
que en
el
caso
de
éstas
últimas
el
número de cupos de
permisos fue limitado.
-Se fijaron coeficientes distintos para
la
comercialización
de
los
permisos pues no sólo bastaba con dejar de
emitir
el
equivalente a un permiso para poder transarlo
o comprar otro.
Esta
diferencia
se
presentó usualmente
si
una empresa nueva deseaba ingresar
al
mercado,
en este
caso
para
la
ejecución del mecanismo de
cancelación
el
rango
era
mayor que uno,
es
decir,
la
empresa que vendía
el
cupo tendría que reducir
sus
emisiones en un nivel que
al
menos duplique
el
rango
del cupo que vendería.
-
Las
transacciones de permisos no
se
permitió en un
mercado entre privados sino que estaría regulada
por
la
EPA
ya
sea
a nivel federal o estatal o en ambos,
mecanismo que actualmente
se
conoce como
el
sistema de rastreo de permisos de
la
EPA
(allowance
trackin
system-
STS).
25
Referencia dos en PASC0-FONT,
Alberto
y MONTOYA, Andrés (1993). Op cit, pp. 29.
26
PITTY,
Alicia (2001). Incentivos
económicos
ambientales
para el desarrollo
de
la
producción más limpia y
la
adecuación
de
las
empresas
hacia procesos
productivos
menos
contaminantes.
Agencia
de
los Estados
Unidos
de
América para
el
desarrollo
internacional
U SAlO, Panamá, pp. 30-33.
27 PASCO-FONT,
Alberto
y MONTOYA, Andrés (1993).1ncentivos
económicos
y
protección
ambiental:
una revisión
de
la
experiencia
norteamericana
y europea.
En:
Notas para el debate,
N°
11,
Lima, pp.
43-60.
Estas
limitaciones han sufrido algunas modificaciones
y también han sido incrementadas principalmente
por
las
enmiendas
de
1990
al
Acta
de
Aire Limpio de 1970, pero
aún
está
siendo usado
por
Estados
Unidos, quien planteó
este sistema para los mecanismos
de
desarrollo limpio y
el
mercado
de
carbono para enfrentar el cambio climático.
Ahora en
ese
país,
los tipos
de
transacción de emisiones
que existen son28: los créditos
por
reducción de emisiones
(emisión reduction credits -
ERCs)
y los permisos
de
emisiones permitidas (capped allowance
Systems,
más
conocido como cap-and-trade).
En
cuanto
al
primero,
no
se
fija un límite máximo para
la
reducción
de
las
emisiones
por debajo del estándar establecido y quienes lo efectúen
reciben créditos por esta disminución. Mientras en el
caso
del segundo, como hemos explicado, existe un límite
máximo de emisiones fijado por
el
número de permisos
asignados a una zona determinada y además del programa
comentado en los párrafos precedente, este mecanismo
ha
sido implementado en otros como
el
Programa
de
lluvia
ácida que contribuyó a reducir
las
emisiones
de
dióxido
de
azufre
de
las
instalaciones eléctricas.
V.2
El
Programa
de
Intercambio de Plomo
Este
programa
tiene
similitud con el
comentado
en
el acápite anterior, pero
su
objetivo
era reducir el
contenido
de
plomo
en
la
gasolina. Fue
implementado
a partir
de
1982
por
la
EPA
para
permitir
que
las
refinerías
tengan
mayor
flexibilidad para alcanzar esta reducción.
Con
el
uso
de
este programa
las
refinerías
que
lograban
reducir
sus
niveles
de
plomo podían emitir permisos
equivalentes a
esa
reducción y venderlo a otras que aún
no
habían podido lograr este objetivo y tenían que comprar
estos
permisos para poder usar más
plomo
por galón
que lo establecido.
Para
estas
transacciones en un primer
momento
se
determinó que los permisos expiraban
si
no
habían sido usados después
de
un trimestre, pero luego
se
permitió
su
acumulación (banking) con lo
cual
los esfuerzos
de
reducción en
el
tiempo concedieron a
las
empresas
la
posibilidad de recibir mayores beneficios
al
transados
ya
que
pasaron a cotizarse de menos
de
un centavo a dos o cinco.
A los S años
de
implementado,
permitió
que
se
redujeran los niveles
de
plomo
en
la
gasolina
de
1
gramo
a 0.25 gramos
por
galón.
V.3
El
Sistema Francés
de
Control
de
Contaminación
de los
Ríos
Emplea
un
sistema híbrido consistente en impuestos
por
excesos y subsidios
por
decrecimientos. Estos
últimos operan para construir plantas
de
tratamiento
o premiar el buen
desempeño
en
la
reducción
de
la
contaminación.
Para
financiar estos subsidios
se
aplican
impuestos a los efluentes para
obtener
los ingresos
que
permitan asumir esos subsidios y
la
operación del
1 Luzmila Zegarra Garcia 1
sistema.
El
problema
en
este caso
es
que
la
fijación
de
los impuestos
no
tiene
una finalidad desincentivadora
de
la
contaminación sino
de
simple captación
de
recursos. para afrontar los gastos derivados
de
los
subsidios, lo cual
se
repite en diversos países
que
han
optado
por
estas imposiciones.
V.4
Control
de
Contaminación
de
las
Aguas
en
Holanda
Al
igual
que
en
el
caso
francés, en Holanda
se
fijaron
impuestos con
la
finalidad
de
obtener los recursos que
les
permitieran mejorar
la
calidad del agua, mas
no
para
constituirse en un mecanismo desincentivador de
la
contaminación.
Es
por
ello
que
fijaron los impuestos
basándose en
la
antigüedad
de
las
plantas pero
no
por
sus
efectos perniciosos sino
tomando
en cuenta
su
valor
contable, lo cual hizo que
el
impuesto a cobrarse
sea
incluso
menor
en lugares donde existían plantas antiguas,
sin
tener en cuenta
que
en
estas
zonas podrían tener
las
mayores trasgresiones en cuanto a
la
calidad del agua.
No obstante, a pesar de
no
haber tenido
esa
finalidad,
las
fuentes contaminadoras reaccionaron y empezaron a
reducir
sus
efluentes, para no tener que pagar
ese
impuesto
cuya finalidad
era
mejorar
el
sistema
de
tratamiento
de
las
aguas
que
vertían. A final
de
cuentas, el efecto fue ventajoso
pues
se
logró reducir en 50% los niveles de contaminación
pero quedó una capacidad instalada en
las
plantas
de
tratamiento
que
ya
no
era
necesaria y que generó
sobrecostos administrativos
al
Estado.
Sin
embargo,
es
un
buen ejemplo para evidenciar
que
el
uso
de
impuestos a
las
emisiones
es
un desincentivador aun cuándo ni siquiera
haya sido concebido con esta finalidad.
V.S
Control de Contaminación en Rusia
29
El
programa desarrollado por
la
Unión Soviética y que
es
adoptado por
la
actual
Rusia
consiste en un impuesto
cobrado en
base
a los niveles de contaminación y tiene
dos niveles:
uno
básico para emisiones inferiores
al
límite
máximo permisible y otro
de
cinco veces más alto para
las
emisiones que superen este límite.
En
cuanto
al
nivel
básico
es
totalmente criticable porque además
de
exigir
el
cumplimiento del límite permisible
no
se
puede gravar a
las
empresas por alcanzarlo, ello implica una doble afectación
pues el agente asume el costo
de
cumplir con
la
legislación
y a
la
vez
es
gravado por hacerlo, lo
que
en resumidas
cuentas
es
un mensaje contradictorio.
Lo
que
sí
es
rescatable
es
que
las
sumas captadas por
el
cobro
de
los impuestos
no
son destinadas a
la
sustentación de
la
burocracia estatal sino
que
tiene un
propósito
específico
que
es
la
constitución
de
un
fondo
ambiental,
de
tal forma
que
los contaminadores puedan
requerir a este
fondo
el
otorgamiento
de
recursos para
financiar un programa para el control o reducción
de
su
propia contaminación.
28
Para
mayor
información
remitirse
a
la
página
web
de
la
EPA
(http://www.epa.gov),
en el cual
puede
accederse a diversos
informes
como
lnternational
experiences
with
economic
incentives
for
protecting
the
environment
(2004).
29
WALSS
AURIOLES,
Rodolfo
(2005). O
p.
cit.,
pp.
61-62.
133
134
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
Este
es
otro ejemplo de un mecanismo híbrido
que combina
el
establecimiento de estándares,
los
impuestos y
los
subsidios.
V.61ncentivos
Económicos
en
Colombia
30
En
Colombia por ejemplo
se
utilizan
tasas
retributivas,
también llamadas cargos por contaminación,
para
incentivar a
los
agentes económicos que generan
externalidades negativas a reducir
sus
niveles de
contaminación.
Para
estos efectos,
se
les
cobra una
tasa
por
las
unidades de contaminación generadas.
Así,
se
incrementan
los
costos unitarios de producción
y por tanto
el
agente opta por modificar
sus
procesos
para
no trasladar
este
costo a
sus
clientes, lo cual
le
resta
competitividad. Además
si
no
cumplen
con
el
pago
de estas tasas,
se
les aplican sanciones
y las consecuencias derivadas del sistema
de
responsabilidad en caso hayan
producido
daños
ambientales.
Este esquema
fue
introducido
en
la
legislación
colombiana
desde 1974 para usuarios
ambientales
de
actividades lucrativas y
extendido
a
todos
los usuarios en 1993. Además desde 1997
se
viene
aplicando
para
imponer
tarifas
por
los
vertimientos
efectuados a cuerpos de aguas.
De
acuerdo
al
análisis
de
efectividad
que
se
hizo respecto a ésta cinco años después
de
su
implementación,
es
decir, 2002,
se
logró
determinar
que
los
efluentes
disminuyeron
en las
cuencas
donde
sí
se
aplicaron las tasas
retributivas
pero
se
mantuvieron
los niveles
cuando
éstas
no
eran aplicadas. También
lograron
precisar
que
se
llegó
a una reducción
de
entre
el 30
al
40% en las
zonas
que
mejor
implementaron
este
incentivo
económico
y las
que
no
lo hicieron
no
tuvieron
reducción alguna,
determinando
así
que
había
una relación directa
entre
la
disminución
de estos
niveles y
la
efectividad
de
la
gestión.
VIl.
Los
Incentivos Económicos en el Perú y
las
Oportunidades
de
su
Aplicación
para
la
Protección
Ambiental
en el Sector
Minero
En
el caso peruano, los programas de
control
público
ambiental
han estado centrados en
la
regulación
jurídica
mediante
la
fijación
de
prohibiciones,
obligaciones
y límites de
emisión
que
al
ser
trasgredidos
generan una
sanción
administrativa.
Del mismo,
la
ingente
y
voluptuosa
regulación
ambiental
minera está
plagada
de
diversas
obligaciones
y
prohibiciones,
que
tienen
como
base el
cumplimiento
de
conductas
ambientales
mínimas para el
desarrollo
de
las actividades del sector y
que
involucra
herramientas preventivas
como
la
fijación
de
límites
máximos
permisibles
de
efluentes
y
30
GUZMÁN
AGUILERA,
Patricia,
Op.
cit.,
pp.
149.
emisiones, evaluación
de
estudios ambientales,
y las numerosas supervisiones y
procedimientos
administrativos
sancionadores.
Este
modelo
de
regulación directa,
como
hemos
comentado,
tiene
muchas desventajas y
es
criticado
en el
ambiente
internacional
pues
es
responsable
de
la
proliferación,
amplitud,
poca
tecnicidad
y dispersión de normas
ambientales
31
•
Además,
la
efectividad de esta regulación
es
restringida pues
la
interiorización de los costos
ambientales de
la
externalidad denominada
contaminación, sólo puede darse en
la
medida que
los incumplimientos (los reales)
sean
detectados en
las
supervisiones de
las
entidades fiscalizadoras y
que después de
ser
detectadas
sean
efectivamente
transformadas en una sanción, lo cual como
sabemos está
sujeto
a
impugnaciones
a nivel
administrativo,
judicial
y
constitucional.
"Este
modelo
de
regulación
directa,
como
hemos
comentado,
tiene
muchas
desventajas y es criticado en
el
ambiente
internacional pues
es
responsable
de
la
proliferación,
amplitud,
poca tecnicidad
y dispersión
de
normas
ambientales"
Dado
que
existe este
complejo
camino, en realidad
no
existe una interiorización de
las
externalidades
generadas siendo insuficiente el marco regulatorio
para solucionar esta problemática, más aún
si
nos
encontramos muchas veces ante normas que no
tienen
el
respaldo técnico necesario ni operan
con cabalidad en
la
realidad, constituyéndose más
bien en sobrecostos innecesarios para
el
sector
cuando tienen que implementarlos o sobrecostos
de
la
administración cuando
sus
decisiones
son
impugnadas por estas deficiencias, resultando que
finalmente estas exigencias no
se
ven reflejadas
en una reducción
de
los efectos ambientales
negativos
de las operaciones mineras.
Considerando
lo expuesto,
debe
efectuarse
una revisión
de
la
efectividad
e
idoneidad
de
la
regulación
ambiental
minera
vigente,
lo cual
se
convierte
en una necesidad
urgente
si
tenemos
en
cuenta
que
la
principal
norma
que
regula
el sector, el
Decreto
Supremo 016-93-EM, está
totalmente
desactualizada pues data
de
hace
más
de
15 años sin
haber
tenido
modificaciones
sustanciales
que
la
hagan
congruente
con
la
legislación
vigente.
31
Sobre los problemas especificas
de
la
regulación peruana ver LANEGRA
QUISPE,
lvan
K.
(2008)
El
(ausente) estado ambiental,
1'
edición, Realidades
S.A.,
Lima, pp.
15&-1
57
Ello
por
el
lado
de
la
regulación
directa,
pero
como
hemos visto, para
disminuir
las desventajas
de este
modelo
es
recomendable
implementar
incentivos
económicos
como
subsidios, permisos
transables, cargas, etc.
que
actúen
como
incentivadores
o
desincentivadores
de
conductas
de los agentes
contaminantes.
El
respaldo legal para
la
implementación
de
estas
medidas
ya
existía en el
derogado
Código
del
medio
ambiente
y los recursos naturales,
Decreto
Legislativo 713,
que
de
cierto
modo
también
se
refirió a este
tipo
de
incentivos
al
prescribir
en
su
artículo 2
que
"El
régimen
tributario garantizará
una efectiva conservación
de
los
recursos naturales,
su
recuperación y la promoción del desarrollo sustentable".
Sin
embargo,
el
mayor
énfasis
lo encontramos
en
la
(LGA)
que
en
diversos artículos32
los
reconoce expresamente
como mecanismos idóneos para
la
reducción de
la
contaminación ambiental.
En
efecto,
la
LGA
identifica
a los
instrumentos
económicos
como
los mecanismos
propios
del
mercado
que
buscan
incentivar
o
desincentivar
determinadas
conductas para
promover
el
cumplimiento
de los
objetivos
de
política
ambiental,
pero
no
sólo éstos sino
que
debido
a
su
diseño
propician
el
logro
de
niveles de
desempeño
ambiental
incluso
más
exigentes
que
los establecidos
por
la
regulación.
De
este
modo,
la
LGA
indica
que
las
entidades
públicas de las
diferentes
jurisdicciones
y en
el
ámbito
de
sus
funciones
deben
incorporar
estos
instrumentos
económicos
y
que
incluso
la
tributación
debe
considerarlos para
promover,
entre
otros, conductas
ambientalmente
responsables,
modalidades
de
producción
y
consumo
responsable, conservac1on,
aprovechamiento
y recuperación
de
recursos
naturales así
como
el desarrollo
de
tecnologías
de
producción
limpia,
es
decir, en general son
susceptibles
de
ser premiadas con
incentivos
las medidas o procesos
que
por
iniciativa del
titular
de
la
actividad
sean
implementadas
para
reducir
y/o
prevenir
la
contaminación
o
degradación
ambiental
más allá de lo
exigido
por
la
normatividad.
En
base a esta
regulación
es
que
podemos
reseñar
algunos
ejemplos
o iniciativas de
incentivos
económicos
ambientales
en nuestra regulación.
Algunos de ellos
ya
los hemos
comentado
32
Ver artículos
4,
36, 77, 95, 148, 1
SO,
152
de
la
LGA
1 Luzmila Zegarra Garcia 1
en acápites anteriores,
por
lo
que
de
modo
complementario
nos referiremos a los siguientes:
a. Incentivos Económicos
en
el Sector
Manufactura
(1997
y
2001)
Otro
ejemplo
de
la
aplicación
de
incentivos
económicos
lo
constituye
el sector
manufactura.
En
este sector
tenemos
dos normas
importantes
que
abordan
estos mecanismos: el Régimen
de
sanciones e
incentivos
del Reglamento
de
protección
ambiental
para el desarrollo de
actividades en
la
industria
manufacturera33 y
el Reglamento
de
protección
ambiental
para
el desarrollo
de
actividades
de
la
industria
manufacturera
34
•
De
acuerdo
a estos Reglamentos, los
incentivos
son reconocidos
como
medidas destinadas a
reducir
y/o
prevenir
la
contaminación
ambiental
más allá
de
las
obligaciones
establecidas.
Para
estos efectos,
la
autoridad
de
oficio
o a
solicitud
del
titular
evalúa el
otorgamiento
de
incentivos,
siendo los
de
índole
económica
los siguientes:
-Reducción
en el
pago
de
tasas
administrativas
-Requerimientos menos frecuentes
de
auditorías
-Excepción
de
requisitos
regulatorios
-
Ampliación
de
plazos
de
adecuación
si
los
Programas
de
adecuación y
manejo
ambiental
contienen
métodos
de
prevenc1on de
la
contaminación
y responden a los
objetivos
de
protección
ambiental
contenidos
en las Guías
de
manejo
ambiental
del sector.
-Permisos de
emisión
transables basados en
la
aprobación
de
topes
de
emisión:
se
indica
que
éstos
pueden
ser dispuestos
por
la
autoridad
sectorial para el
control
de
la
contaminación
en
zonas
altamente
contaminadas
o degradadas,
pero
entendemos
que
no
fueron
implementados.
b. Incentivos Económicos en cuanto a los
Estándares
de
Calidad
Ambiental
de
Aire
y
Ruido (2001 y
2003)
Se
considera
como
parte
de los
instrumentos
de
gestión
para alcanzar los
ECAs
de
ruido
a los
instrumentos
económicos
35
pero
no
define
cuáles
serían,
dejando
a
criterio
de
las
autoridades
municipales
provinciales en
coordinación
con
las
distritales el
incluirlos
en los respectivos Planes
de
acción para
la
prevención
y
control
de
la
contaminación
sonora.
Esta
misma situación
es
la
que
se
presenta para alcanzar los
ECAs
de
aire
36
•
33
Decreto Supremo 025-2001-ITINCI,
publicado
el18
de
julio
de
2001 (arts. 3-4, 10 y 14-20)
34 Decreto Supremo 019-97-ITINCI,
publicado
el
01
de
octubre
de 1997 (art.
31
y Tercera Disposición
Complementaria)
35
Ver
articulo
9 del Reglamento
de
Estándares nacionales de calidad
ambiental
para ruido, Decreto Supremo 085-2003-PCM.
36 Ver
articulo
6
del
Reglamento de Estándares nacionales de calidad
ambiental
del aire, Decreto Supremo 074-2001-PCM, y
articulo
31
de
la
Resolución
Ministerial 021-2010-MINAM que aprobó
el
Reglamento para
la
implementación de
los
ECAs
para aire.
135
136
1 Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente 1
c.
Propuesta
de
Incentivo
Económico
en
ALC-
UE
(2009)
Constituye
también
un
incentivo
económico,
la
propuesta
que
el Perú hizo en
la
V
Cumbre
de
América Latina,
El
Caribe y
la
Unión Europea -
ALC-UE, para
obtener
los
fondos
necesarios para
la
mitigación
y
adaptación
ambiental
consistente
en
la
creación de una tasa de 0.5 centavos
de
dólar
por
barril
de
petróleo
crudo
o
su
equivalente
en
gas natural o carbón,
que
produciría un
estimado
de
US$
16
mil
millones
anuales para
que
sean
aplicados a conservación
de
bosques.
d.
Incentivos
Económicos
en
el
Cierre
de
Minas
(2005
y
2009)
Entre algunos
de
los
ejemplos
de
incentivos
económicos
positivos
en el sector
minero
tenemos
el creado
por
el Reglamento de
la
Ley
de
cierre de minas
37
, el cual
dispone
que
se
puede
disminuir
el
monto
anual
de
la
garantía
si,
entre
otros
aspectos,
se
adoptan
buenas prácticas
ambientales
acreditándolas
mediante
sistemas
de
gestión
ambiental
certificados a través de
estándares
ISO
14001,
EMAS
u
otros
de reconocida
aceptación
internacional.
e.
Incentivos
Económicos
en
Operaciones
sin
Certificación
Ambiental
(2009)
Mientras
que
un
ejemplo de incentivos
econom1cos
negativos
es
la
medida
correctiva
de
paralización
de
operaciones
que
no
cuenten
con certificación
ambientaP
8,
que
en este caso
tiene
una
naturaleza
mixta
pues
es
tanto
una
herramienta
de
regulación
directa
como
indirecta
por
los
efectos
económicos
que
una posible paralización
involucra en
la
conducta
del
infractor.
f.
Incentivos
Económicos
en
cuanto
al
Uso
del
Agua
y
Efluentes
(2010)
De
acuerdo a
la
Ley General
de
Aguas en
su
momento
y ahora
la
se
ha
fijado
una
retribución
económica
por
el
vertimiento
de
aguas residuales tratadas, lo
que
constituye
una carga a esta
actividad.
El
monto
de
esta
retribución
ha
sido
reiterado
recientemente
39
en 0.0001
o/o
de
una
unidad
impositiva
tributaria
por
metro
cúbico
autorizado.
El
incumplimiento
de
este
pago
está
sujeto
a intereses
moratorias,
pero
también
a
la
suspensión del
vertimiento
y en caso
de
dos años consecutivos
impagos
a
la
extinción
de
la
autorización.
Se
prevé
que
el
destino
de
estas
retribuciones
será el
monitoreo,
prevención,
control
y
remediación
de daños
ambientales.
Adicionalmente
a esta carga, el Reglamento de
la
de
Recursos Hídricos,
también
plantea
subsidios consistentes en beneficios para quienes
ostenten
certificados de eficiencia,
pudiendo
acceder
por
ejemplo
a descuentos en
la
retribución
económica
en
función
a las inversiones realizadas
para
lograr
esta eficiencia o preferencia en el
otorgamiento
de derechos
de
uso
de
agua sobre
recursos excedentes generados
por
la
eficiencia.
Por
su
parte, los usuarios de agua
que
efectúen
voluntariamente
acciones
de
recuperación
o remediación,
implementen
sistemas de
tratamientos
que
reduzcan
la
carga
contaminante
y
cuenten
con certificados
de
eficiencias,
tendrán
derecho
a una
retribución
económica
diferenciada
como
incentivo.
Este
mecanismo
está
pendiente
de
ser desarrollado para
su
aplicación pero el
esquema
es
bastante
alentador.
g.
Incentivos
Económicos
Relacionados
al
Reciclaje
de
Residuos
(201 O)
De
acuerdo
al
artículo
43
de
la
Ley General de
Residuos Sólidos,
se
deben
establecer
incentivos
que
generen
un
beneficio
económico
para
quienes desarrollen actividades de
minimización,
segregación para el
reaprovechamiento
o de
inversión en tecnológicas, prácticas o
métodos
para
mejorar
el
manejo
de
residuos sólidos.
De
este
modo,
el Reglamento
de
la
indicada
ley precisa
que
podrán
otorgarse
como
incentivos,
entre
otros, beneficios
tributarios
y
administrativos,
tratamiento
favorable
en
licitaciones y concursos y
ampliación
de
la
periodicidad
de
las
obligaciones
de
monitoreo
o
control.
Teniendo
en cuenta ello, el Reglamento de
la
Ley
que
regula
la
actividad
de
los recicladores
40
,
incorpora
a los
incentivos
económicos
como
uno
de
los
componentes
del
Programa
de
formalización
de los recicladores
y
la
recolección selectiva de los residuos,
que
tiene
como
una
de
sus
finalidades
la
promoción
del
reaprovechamiento
de
los residuos sólidos.
En
tal
sentido
las Municipalidades, a través
de
ordenanzas municipales,
no
sólo
deben
dictar
los
lineamientos
para
la
aplicación
del Reglamento,
su
fiscalización y
control,
sino
que
también
deben
implementar
progresivamente
estos
incentivos
para
que
los
contribuyentes
de
su
jurisdicción
37 Ver
artículo
64 del
Reglamento
de
la
Ley
que
regula el cierre
de
minas,
Decreto
Supremo
033-200S-EM.
38 Ver artículo 3 del Decreto Supremo 078-2009-EM
mediante
el
cual
se
implementaron
medidas
de
remediación ambiental a cargo del
titular
minero
que
haya realizado acti-
vidades
y/o
ejecutados proyectos relacionados con actividades mineras previstas en
la
Minería sin
obtener
previamente
su
respectiva certificación ambientaL
39 Ver Resolución Jefatura! 014-201 O-ANA.
40
Decreto
Supremo
005-201
0-MINAM
publicado
el 03
de
junio
de
2010 (arts.27, 30.5, 46-48)
participen
en este Programa. Para
ello
propone
dos mecanismos:
-Bonos de
incentivo:
dirigido
a los vecinos
que
segreguen
sus
residuos y los
entreguen
a los
recicladores autorizados
por
la
Municipalidad,
quienes
se
harán acreedores a descuentos en los
arbitrios
del
siguiente
trimestre
o año
41
•
-Programa de
incentivo
ambiental:
enfocado
a empresas o
instituciones
en general
que
implementen
un
programa
de
segregación
de
residuos sólidos y
donen
sus
residuos
reaprovechables a las organizaciones
de
recicladores registrados,
que
les
entregarán
una constancia de
donación
42
por
el
importe
equivalente
a los residuos sólidos
donados
y comercializados
por
los recicladores. Este
importe
podrá
ser
deducido
del
impuesto
a
la
renta siempre
que
se
cumplan
con las exigencias
prescritas
por
las normas
tributarias
vigentes.
Como vemos,
si
bien los incentivos económicos en
materia ambiental no son ajenos a
la
legislación
transectorial o minera vigentes, aún no son
estructurales pues
las
iniciativas planteadas o están
pendientes de ser
implementadas
o son aisladas.
No obstante, a nivel
institucional
existe una
entidad
encargada
de
implementar
estos
instrumentos
para lo cual
debe
aprobarse el
Régimen
de
incentivos.
Nos referimos, a
la
Dirección
de
fiscalización, sanción y aplicación
de
incentivos
de
la
Oefa
que
tiene
entre
sus
funciones
proponer
este
régimen
y
obtener
la
opinión
favorable del
Ministerio
del
Ambiente,
además
de
disponer
el
otorgamiento
de los
incentivos
aprobados
por
éste
por
la
implementación
y
ejecución
de
medidas o procesos para
reducir
y/o
prevenir
la
contaminación
ambiental
y
la
degradación
de los recursos naturales43•
A pesar
de
ello,
no
ha
sido
publicado
algún
proyecto
para
la
aplicación
de
estos
incentivos
de
manera
uniforme
a nivel transectorial o al menos
para el sector
minero
sujeto
a
la
fiscalización
ambiental
de
la
Oefa. Sin
embargo,
como
comentáramos, lo
que
sí
han
difundido
es
que
incrementarán
el
monto
de
las sanciones para
incumplimientos
de
normas
ambientales
en el
sector
minero
y
se
ha
prepublicado
el Reglamento
del
procedimiento
administrativo
sancionador
44
•
Por lo que,
se
percibe
inicialmente
y esperamos
equivocarnos,
que
el énfasis estaría en desarrollar
aún más el
modelo
de
regulación directa para
1 Luzmila Zegarra Garcia 1
el sector
minero
y
posteriormente
para el sector
hidrocarburos
y
energético
que
son los siguientes
cuya fiscalización
ambiental
será transferida a
esta
entidad.
De ser
así,
no existirán
incentivos
para el
cumplimiento
eficiente
de
las normas
ambientales
mineras ni beneficios reales para
tener
una
performance
ambiental
que
no sólo
cumpla
con
la
legislación
vigente
en materia de emisiones
o
efluentes
sino
que
tienda
a alcanzar un nivel
de
cumplimiento
de
una exigencia
mayor
a
la
establecida
por
el
marco
jurídico.
Por ello, resulta necesario
darle
un
valor
económico
a
la
diferencia entre el nivel de los contaminantes en
las
emisiones o efluentes y
la
cantidad autorizada
de éstos. Ello implica en suma asignarle un valor
económico
al
uso del ambiente.
En
este
contexto,
la
implementación
de
los
permisos transables
constituye
una
herramienta
idónea para este
fin
e
implica
un
cambio
de
enfoque
en
la
forma
en
que
hasta ahora
se
ha
enfrentado
la
contaminación
en el país
y en el sector. Cabe
anotar
que
este
tipo
de
herramientas,
no
implica
de
modo
alguno
que
se
permitirá
al
sector
minero
una
mayor
afectación
a los cuerpos receptores siempre y
cuando
se
establezcan límites para
su
operatividad
como
es
la
determinación
de
estándares
de
calidad
ambiental,
los cuales
ya
existen
actualmente,
y
estableciendo
restricciones en aquellas
donde
ya
se
hayan
excedido
estos estándares. Además,
la
aplicación
de
este
incentivo
sería acorde con
la
concepción
de los estándares
de
calidad
ambiental
a cuyo
logro
no sólo
contribuyen
las empresas de un sector sino fuentes fijas y
móviles
tanto
en lo
concerniente
a efluentes
como
emisiones.
Es
así
que
el
mercado
donde
se
transarían estos permisos
no
sólo sería el
conformado
por
las empresas mineras sino
por
los
que
contribuyen
o
perjudican
a
la
calidad de
los cuerpos receptores en una zona
determinada.
Por
otro
lado, y
aunque
puede
resultar discutible,
también
debe
existir una
mayor
represión a
las
conductas
potencialmente
dañinas, para lo
cual
la
creación de cargas resulta una
medida
idónea para
incrementar
los desincentivas. Ello
podría aplicarse en el caso de exceso de límites
máximos
permisibles
por
parte
de los
titulares
mineros
que
no
llegan a
producir
daño
ambiental
alguno,
permitiendo
el Estado estos eventos
pero
sujetos a cargas incrementales
dependiendo
41
El
quantum
del
bono lo determina
la
cantidad de residuos producidos (mínimo
una
vez
por
semana)
y
su
aplicación también
está
supeditada a que
se
hayan
cumplido
con
el
pago
de
los
arbitrios anteriores puntualmente.
42
En
este
caso las
donaciones
tienen
que
ser mínimo dos veces
por
semana
y ser
superiores
a 500
kg
de
residuos reaprovechables
al
año.
43
Según lo dispone el Reglamento de organización y funciones
de
la
Oefa, Decreto Supremo 022-2009-MINAM y
la
Sétima Disposición Complementaria y
Final de
la
Ley del sistema nacional
de
evaluación y f!scalización ambiental,
Ley
29325.
44 Resolución
de
Presidencia del Consejo Directivo 064-2009-0EFA/PCD.
137
138
1 Minería, Hidrocarburos y
Medio
Ambiente
1
del nivel
excedido
siempre
que
no
se
afecte a
los cuerpos receptores, lo cual
depende
tanto
de las
condiciones
naturales
de
éste
como
su
capacidad
de
dilución
y uso.
Si
ello
llegara a
concretarse,
también
deben
fijarse márgenes
máximos y no debería
adicionalmente
imputarse
sanciones, salvo
que
no
se
cumpla
con las cargas
correspondientes, pues de lo
contrario
estaríamos
ante un supuesto de
doble
imposición.
Paralelamente, los subsidios deben constituirse en
la
contrapartida de estas cargas para promover
la
reducción de
la
contaminación.
Una
de
las
formas en
que éstos podrían
ser
aplicados en el sector minero
es
para
la
construcción de plantas de tratamiento
de efluentes domésticos que no sólo traten los
vertimientos producidos
por
la
unidad sino
también
de poblaciones aledañas que no cuenten con
este servicio. A efectos de
promover
esta práctica
podría otorgarse facilidades financieras a
modo
de contrapartidas que sería una forma adecuada
de aplicar
las
retribuciones
que
son exigidas
por
los vertimientos producidos
tanto
por
los titulares
mineros
como
los de otras industrias.
Lo
mismo
podría aplicarse para el caso de
incremento
en
el reuso de
las
aguas industriales o domésticas
tratadas y reutilizada
por
la
misma unidad minera,
lo cual contribuiría a
disminuir
la
captación de
ésta
si
se
fija
por
ejemplo
una tasa administrativa
inferior
por
este
tipo
de derecho de uso de agua y
también
fomentaría
la
reducción de los volúmenes
de efluentes.
Esta
misma herramienta podría aplicarse
para
la
construcción de rellenos sanitarios que
son
tan
escasos
en
las
zonas
donde operan
las
empresas mineras y que
constituyen gran parte de
las
carencias
de servicios
que enfrentan
estas
poblaciones.
Por
lo que,
su
implementación debería
ser
fomentada
al
igual que
las
actividades de minimización y reciclaje de
los
residuos
sólidos generados
en
las
unidades mineras.
Del
mismo modo, estos incentivos económicos podrían
ser
otorgados a
las
empresas mineras que obtengan
reducciones en
sus
emisiones o efluentes tanto
en
volumen como en concentración, reconociéndoles
este esfuerzo con
la
aplicación de subsidios como
financiamientos, tratamiento tributario favorable,
tasas
administrativas favorables, menores retribuciones por
vertimientos, disminución de supervisiones, etc.
VIII. A
Modo
de Conclusión
En
base a lo reseñado en los acápites anteriores,
es
evidente que
la
aplicación de
un
sistema híbrido que
involucre tanto
la
regulación directa como
los
incentivos
económicos de control de precios y de conductas, no
sólo impulsarían
el
cumplimiento de
los
estándares
nacionales de calidad ambiental y límites máximos
permisibles vigentes
en
el
sector, sino que
se
internalicen
adecuadamente
los
costos de
la
contaminación pero
sobretodo que
se
fomente
el
alcanzar niveles mucho
más
bajos que
los
establecidos por
la
regulación y a
un
menor costo
para
la
administración y también
para
los
titulares mineros
11!!
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