Las funciones estatales
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Páginas | 51-72 |
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO Y LA DOCTRINA DE LA SEPARACIÓN DE
LOS PODERES: SU SIGNIFICADO ACTUAL
La concepción doctrinal de la separación de los poderes reconoce, en general,
su origen en Francia, a raíz de la aparición de la obra de Montesquieu titulada
El espíritu de las leyes, que fue publicada en el año 1748, aun cuando existen an-
tecedentes que ubican su origen en la Antigüedad (Aristóteles), siendo, además,
innegablelainuenciadeLocke1.
La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder en favor
de los derechos individuales, hallándose orientada, fundamentalmente, a la se-
paración entre los órganos Ejecutivo y Legislativo2. Parte del reconocimiento de
que todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual
se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de
la asignación de porciones de poder estatal (que siempre es único) a diferentes
órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)3, suponiendo que el equilibrio resultante
entre fuerzas antitéticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
Su formulación ha sido objeto de diferentes aplicaciones; mientras en Inglaterra
ella se interpretó en el sentido de reservar el juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los
órganos judiciales, en Francia se sostuvo, desde los comienzos de la Revolución de 1789,
que esa función correspondía a la Administración y, luego, a tribunales administrativos.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las fun-
ciones del Estado a órganos distintos y separados dotándolos de independencia
orgánica4, pero lo cierto es que la separación de las funciones (desde un punto de
1 LOCKE, a su vez, se inspiró en autores de raíz tomista y neoescolástica como Suárez, véase el
lúcido estudio realizado al respecto por RODRÍGUEZ VARELA, Alberto, “La neoescolástica y las
raíces del constitucionalismo”, separata de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas
de Buenos Aires, Buenos Aires, 2005, pp. 229 y ss.
2 La interpretación del texto también resulta adecuada para explicar la aplicación que de ella se
realiza en Francia respecto de la función de juzgar a la Administración, la cual se atribuye a
órganos especializados pertenecientes a esta última.
3 BOSCH, Jorge T., ¿Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración
Pública?, Zavalía, Buenos Aires, 1951, pp. 37 y ss.
4 XIFRA HERAS, Jorge, Formas y fuerzas políticas, Bosch, Barcelona, 1958, p. 238; sin embargo, Mon-
tesquieu no realizó una distinción absoluta de funciones entre órganos diferentes (cfr. CARRÉ
DE MALBERG, Raymond, Teoría general del Estado, FCE, México, 1948, pp. 742/743).
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vista básicamente material) ni siquiera existe en aquellos países que han pretendido
aplicar la concepción del modo más estricto, como Inglaterra5.
Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse sólo una
distribución de funciones en órganos diferentes pero nunca una separación
que opere, con límites precisos y definitivos, una delimitación absoluta de
las funciones6.
¿Qué ocurre en la rea li dad? ¿Cuál es el sentido actual de la teoría? Aparte de la
función gubernativa (que reviste un carácter superior y excepcional), las funciones
delEstadopuedenclasicarsedesdeunpuntodevistamaterialen:administrativa
(actividad permanente, concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que
consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad
que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal). Las
tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su orientación teleológica,
la realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata.
En el orden de la rea li dad lo que acontece es que cada uno de los órganos
entre los que se distribuye el poder estatal tiene asignada, como competencia
predominante, una de las funciones señaladas sin que ello obste a la acumulación
(en forma entremezclada) de funciones materialmente distintas (v.gr., el órgano
Ejecutivo acumula a la actividad administrativa en sentido material, la actividad
reglamentaria, que materialmente es legislativa)7.
El valor de la tesis de Montesquieu consiste fundamentalmente en los prin-
cipios de coordinación, equilibrio y especialización que la nutren. Por lo tanto,
sin apartarse del objetivo esencial de la concepción (que es evitar la concentra-
ción indebida de poder en un solo órgano), ella puede ajustarse a las exigencias
históricas graduando la competencia asignada a cada órgano en función de los
requerimientos de colaboración, control y especialización funcional.
Se quiebra, en consecuencia, el principio divisorio, entendido a la manera
clásica,araízdequenopuedenyaidenticarsedeunamaneraestrictalosaspectos
sustancial, orgánico y formal de los actos estatales8.
5 Como apunta Carré de Malberg, la competencia de los órganos no puede coincidir con la distribu-
ción de las funciones, pues ella no se adapta a la rea li dad compleja de los hechos que condicionan
la vida del Estado (CARRÉ DE MALBERG, Raymond, Teoría general del Estado, cit., p. 768). Respecto
del Derecho Administrativo inglés y de la admisión de Tribunales Administrativos puede verse:
WADE, William - FORSYTH, Christopher, Administrative Law, 8ª ed., Oxford University Press,
Londres, 2000, pp. 884 y ss.
6 CASSAGNE, Juan Carlos, El acto administrativo, 1ª ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1974, p. 76.
7 Acoge un criterio similar, aunque con otra terminología, LUQUI, Roberto E., “Algunas conside-
raciones sobre el concepto de Administración Pública”, LL 151-1080.
8 BIDART CAMPOS, Germán J., Derecho constitucional,t.I,Ediar,BuenosAires,1966,p.705.Ar-
ma Loewenstein que lo que en forma corriente “aunque erróneamente, se suele designar como
la separación de los poderes estatales, es, en rea li dad, la distribución de determinadas funciones
estatales a diferentes órganos del Estado” (cfr. LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución,
trad. del alemán, 2ª ed., Ariel, Barcelona, 1979, p. 55).
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