El Estado en el orden constitucional y administrativo (realidad, normatividad y justicia)

AutorJuan Carlos Cassagne
Páginas23-47
1. INTRODUCCIÓN
El Estado, en el campo del Derecho Público, puede ser analizado desde las tres
dimensiones que integran el mundo jurídico (conducta, normatividad y va-
lor). Así, en el orden de la rea li dad, aparece como un régimen en cuyo marco un
conjunto de agentes realiza repartos de ventajas o desventajas a los ciudadanos.
Desdeestepuntodevista,elEstadoesunainstituciónqueseconguracomouna
comunidadorganizadaconnessuperioresypermanentes.
A su vez, en la dimensión normativa, el Estado se concibe como una perso-
na jurídica que reviste de juridicidad positiva a la rea li dad que exhibe el orden
existencial y que se traduce en su reconocimiento como sujeto de derecho, o sea,
como un ente susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, actuar en
juicio como actor o demandado, etc. En este sentido, no obstante que en el Estado
reposa la unidad del poder de la Nación, su integración es compleja ya que se
compone tanto de órganos como de entes con personalidad jurídica diferenciada.
En el Estado Federal, que es el principal ente que la Constitución Nacional
hapersonicado,seintegranlosórganosfundamentalesenquesedivideelejer-
cicio del poder (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y las entidades descentralizadas
que actúan en la órbita del Ejecutivo, así como otros órganos autónomos creados
porla ConstituciónNacional parael cumplimientode nesespecícos (v.gr.,
Defensor del Pueblo y Auditoría General de la Nación). Paralelamente, con su
autonomía encuadrada en el orden normativo constitucional y el reconocimiento
de personalidades jurídicas diferenciadas, también puede decirse que, en sentido
amplio, el Estado se integra con las provincias, los municipios y, tras la reforma
constitucional de 1994, con la Ciudad de Buenos Aires.
Por su parte, en el orden de la axiología jurídica, el Estado puede ser concebido
como un Estado de Derecho, cuando impera el sistema de división de funciones e
independencia de poderes, garantizando así los derechos fundamentales de liber-
tad y propiedad de los ciudadanos o bien, como un Estado de Justicia, en el que,
además de la defensa de estos derechos, ejerce funciones tendientes a realizar los
criterios de justicia, en las distintas especies, incluso la llamada justicia del bien
común o justicia social.
En este plano axiológico, y con relación al modelo económico-social que
prevalece en la actual etapa histórica (como consecuencia de las transformaciones
que ha impulsado la globalización de la economía mundial), se ha operado la
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sustitución del llamado Estado Benefactor por el llamado Estado Subsidiario que
desplaza las fórmulas del Estado totalitario (estatismo) realzando el papel que le
corresponde tanto a la sociedad como a los individuos y a los distintos grupos
intermedios que la componen.
Finalmente, si bien la forma política que asume el Estado argentino es la co-
rrespondiente a una democracia representativa, republicana y federal, la fórmula
“Estado democrático”reejasólounaspectodelEstadovinculadomásconelderecho
político y constitucional que con el Derecho Administrativo, el cual no se ocupa —
por ejemplo— del estudio de los mecanismos de elección de los gobernantes, sino
fundamentalmente de la organización de la Administración Pública y de la actividad
materialmente administrativa o regida por el Derecho Público, cualquiera fuera
el órgano que la despliegue, como veremos más adelante en el curso de esta obra.
2. DISTINTAS CONCEPCIONES ACERCA DEL ESTADO
Lasideasacerca delaconguraciónhistórica ypolíticadelEstado hanido
variandoatravésdeltiemposinqueapareciera,hastaelnaldelaEdadMedia,un
concepto que tradujera, con un alcance general, su expresión jurídica e institucional.
En Grecia no hubo propiamente una instrumentación comprensiva de la or-
ganización jurídica que vinculara a los habitantes con el territorio, aunque puede
reconocerse que la idea de lo que hoy se designa como Estado se hallaba subya-
cente dentro del concepto de polis, es decir, la organización de la ciudad griega.
Los romanos también carecieron de una conceptualización precisa del Estado
y, en forma similar a lo acontecido en Grecia, designaron primero con el nombre
de civitasalllamadoEstado-Ciudad,utilizandonalmentelanociónderes publica
para aludir a la existencia de la propia comunidad política.
Eladvenimientodelfeudalismotampococontribuyóaunamodicaciónsustancial
de la concepción romanista, aplicándose el término land como equivalente al territorio1.
La institucionalización del Estado constituye la culminación de un proceso
que se inicia en las principales ciudades italianas (Florencia, Génova, etc.) duran-
te el siglo XV. Allí aparece la expresión lo stato para designar en general a toda
organización jurídica-política y su forma de gobierno, ya fuera que esta última
tuviera carácter monárquico o republicano2.
Después de atravesar por interpretaciones que respondían a particulares cir-
cunstancias históricas3, la consolidación territorial de los Estados, operada a partir
1 MORTATI, Costantino, Istituzioni di Diritto Pubblico, t. I, 8ª ed., Cedam, Padua, 1969, p. 21.
2 MAQUIAVELO, Nicolás, en El Príncipe,sealiaalaconcepcióngeneral delEstadocomoorgani-
zación jurídica-política. Sobre la evolución histórica del concepto de Estado, véase DEL VECCHIO,
Giorgio, Persona, Estado y derecho, trad. del italiano, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1957,
pp. 412 y ss.
3 La expresión état es empleada en Francia desde el siglo XIII para referir el estamento o grupo
social. Tal era el sentido de la expresión “Estados Generales” que los monarcas franceses usaron
muchas veces como instrumento político para restringir los privilegios de los señores feudales.

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