El amparo contra leyes y la demanda de inconstitucionalidad
| Autor | Omar Cairo Roldán |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional de la Pontifica Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 63-82 |
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En el sistema democrático existen dos escenarios para realizar el examen de la constitucionalidad de las leyes. Uno es la organización jurisdiccional ordinaria y el otro es un órgano jurisdiccional especializado, no siempre adscrito al Poder Judicial1, cuyo nombre es, generalmente, Tribunal Constitucional2. Page 64 La actividad principal de este Tribunal consiste en conocer los cuestionamientos de las leyes contenidos en las «demandas de inconstitucionalidad». Se trata de una tarea similar a la que se realiza en la jurisdicción ordinaria cuando son interpuestos los llamados «amparos contra leyes». Recordemos los orígenes y algunas características de estos dos instrumentos procesales de la Justicia Constitucional y veamos también como está regulado el «amparo contra leyes» en el Perú.
El Tribunal Constitucional es el elemento central del «modelo europeo» de control constitucional. En la Constitución austriaca aprobada en 1920 estaba previsto un Tribunal Constitucional encargado de conocer los procesos útiles para cuestionar la constitucionalidad de las leyes federales. El gobierno de cualquier land austriaco podía iniciarlos interponiendo una demanda en cuyo petitorio principal se solicitara la declaración de inconstitucionalidad de alguna ley federal. Este ejercicio concreto del derecho de acción es la «demanda de inconstitucionalidad».
Los momentos iniciales del «modelo europeo» también transcurrieron en Checoslovaquia, país que, durante la década de 1920, contó con un Tribunal especial para conocer las «demandas de inconstitucionalidad»3. Page 65 La regulación procesal de esta institución, en la experiencia inicial de Austria y Checoslovaquia, presentó los siguientes elementos, que aún se mantienen en la mayoría de ordenamientos afiliados al «modelo europeo»: la legitimidad para obrar activa extraordinaria, la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional, y los efectos generales de la declaración de inconstitucionalidad. Veamos cada uno de ellos.
El derecho de acción es la atribución de todo sujeto de derecho para pedir al Estado que resuelva un conflicto de intereses o una incertidumbre, ambas con relevancia jurídica. El Estado, en consecuencia, tiene el deber de brindar tutela jurisdiccional a todo sujeto que ejerza el derecho de acción mediante el acto procesal llamado demanda. Sin embargo, esta tutela sólo podrá consistir en un fallo válido sobre el fondo cuando en la demanda esté presente, además de otros elementos, la legitimidad para obrar.
La legitimidad para obrar es la relación de identidad, dentro de una demanda, que debe existir entre Page 66 los sujetos conectados por la pretensión material y los sujetos que conforman la relación procesal: el sujeto activo de la pretensión material deberá ser el demandante (legitimidad activa) y el sujeto pasivo de la misma tendrá que ser el demandado (legitimidad pasiva). Así, por ejemplo, si el dueño de un inmueble pretende desalojar al inquilino que allí reside, estamos ante una pretensión material en la que el primero es el sujeto activo y el segundo es el sujeto pasivo. Por lo tanto, la legitimidad para obrar, en la demanda que contenga esta pretensión, sólo estará correctamente establecida si el dueño del inmueble figura en ella como demandante y el inquilino como demandado.
Sin embargo, hay casos excepcionales en los cuales, por la calidad del tema materia del proceso, la legitimidad para obrar funciona según criterios distintos. El conjunto de estos supuestos integra la llamada legitimidad para obrar extraordinaria, institución que Juan Montero Aroca explica de la siguiente manera:
Se trata, pues, de supuestos en los que la posición habilitante para formular la pretensión, en condiciones de que sea examinada por el tribunal en el fondo y pueda procederse a la actuación del derecho objetivo, no es la afirmación de la titularidad activa Page 67 y la imputación de la titularidad pasiva de la relación jurídica material
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La mayoría de ordenamientos procesales modernos utilizan a la legitimidad para obrar extraordinaria para atribuir a determinados sujetos la facultad de interponer una demanda de inconstitucionalidad que produzca un fallo válido sobre el fondo. Si, por el contrario, se adoptaran los criterios ordinarios de la legitimidad procesal, todos los ciudadanos tendrían dicha facultad, pues como una ley inconstitucional tiene alcance general, resultan afectados por ella todos los sujetos del ordenamiento5. Pero esta opción presentaría serios problemas a la actividad de los Tribunales Constitucionales, tal como lo advierte Encarnación MARÍN:
Si todos pudiesen interponer recursos de inconstitucionalidad, para la declaración de inconstitucionalidad de normas jurídicas que aún no se han aplicado, el TC dejaría ipso facto de poder funcionar, por el inevitable colapso de trabajo - y mucho nos tememos en su mayor parte inútil en que se sumergiría. Lo que estaría proponiendo sería, en definitiva, la existencia de una acción popular, autónoma y abstracta, instrumento ya Page 68 conocido en nuestra historia jurídica, y desechado aun antes de llevarlo a la práctica.
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Sin perjuicio de lo expresado, debemos recordar que actualmente existen países que han adoptado la llamada acción popular de inconstitucionalidad, pues han otorgado legitimidad a todos los ciudadanos para interponer una demanda de inconstitucionalidad que provoque un fallo válido sobre el fondo7. Sin embargo, según explica Allan Brewer-Carías, se trata de una opción excepcional dentro del panorama general del constitucionalismo:
(...). La acción popular, en efecto, puede considerarse como el sistema más acabado de control de la constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, su existencia no es frecuente, pues lo normal es que se limite el ejercicio de esta acción directa a determinados funcionarios u órganos del Estado (Presidente del Gobierno, Ministerio Público, miembros del Parlamento), para acceder a los Tribunales Constitucionales; o se exija una legitimación activa determinada (interés personal, directo) en caso de que se permita el ejercicio de Page 69 la acción a los particulares, como sucede en Uruguay, Honduras y Paraguay.
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El Tribunal Constitucional, al fallar sobre el fondo en un proceso iniciado por una demanda de inconstitucionalidad, puede declarar infundada o fundada esta demanda. Si ocurre lo primero, la ley cuestionada mantendrá su validez, pero si la demanda es declarada fundada, esta ley será declarada inconstitucional y el Tribunal Constitucional procederá a anularla. Esta declaración del Tribunal Constitucional tiene carácter general porque genera que la norma materia del proceso sea retirada del ordenamiento. Como veremos más delante, esto contrasta con las consecuencias que producen las sentencias expedidas en los amparos contra leyes.
La competencia es la aptitud para ejercer válidamente la jurisdicción. Se establece la competencia de un órgano jurisdiccional para conocer un proceso, atendiendo a un cierto número de elementos. Page 70 Uno de ellos es la materia9, y sirvió para que, dentro del «modelo europeo» de control constitucional, se determinara que el Tribunal Constitucional es el único competente para conocer las demandas de inconstitucionalidad.
Esta competencia exclusiva se mantiene en la mayoría de países que regulan actualmente a la demanda de inconstitucionalidad. Los ordenamientos que además reconocen a los órganos de la jurisdicción ordinaria la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes aplicables a los procesos que conocen, no constituyen una excepción a esta regla, porque reservan para el Tribunal Constitucional la facultad exclusiva de realizar la declaración de in-constitucionalidad de las leyes, con efectos generales y en los procesos iniciados con las demandas de in-constitucionalidad.
En México nació, se desarrolló y se difundió el proceso de amparo. Esta institución procesal apareció a nivel estadual, en la Constitución de Yucatán de 1841, y después estuvo presente en el «Acta de Reformas» que, en 1847, introdujo modificaciones a la Constitución Federal mexicana de 1824. Page 71
Una de las fuentes de influencia más intensa sobre el proceso de formación del amparo mexicano fue la judicial review norteamericana, es decir, la facultad de los jueces para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, dentro de los procesos que conocen, pero con efectos únicamente para las partes integrantes de los mismos. Mariano Otero afirmó, por eso, que los creadores del amparo pretendieron establecer, con adaptaciones a la realidad mexicana, la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes.
Esta influencia se tradujo en el artículo 25 del «Acta de Reformas» de 1847, norma que contiene la llamada «Fórmula otero», que es como se conoce a la limitación de los alcances de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes pronunciada en los procesos de amparo. Según esta norma, los tribunales de la Federación debían limitarse a «impartir su protección en el caso particular sobre el que versa el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare.»10
La «Fórmula otero» permaneció en el artículo 102 de la siguiente Constitución mexicana...
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