La inmunidad de los poderes normativos
| Autor | Eduardo García de Enterría |
| Cargo del Autor | Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 93-112 |
La inmunidad de los poderes normativos
Page 93
El último círculo de inmunidad frente a los Tribunales contenciosos, el último de los reductos tradicionales, ha sido el de los poderes normativos.
Toda la tradición revolucionaria, ya lo hemos notado al comienzo sumariamente, montó la idea de Estado de Derecho, poniendo el énfasis en un esquema simple: la sumisión de la Administración a la Ley. Pero esta Ley, que era sentida como el mayor escudo de la libertad, es un hecho que ha pasado a ser hoy uno de sus enemigos más temibles78. Page 94
La concepción rousseauniana creía salvar con el dogma de la generalidad de la Ley hecha por todos los ciudadanos nada menos que la alineación del hombre en la sociedad. Esta esperanza utópica está totalmente quemada por la sociedad de nuestro tiempo. La Ley ha pasado a ser en nuestras complejas estructuras sociales un simple medio técnico de la organización colectiva. Es esta la significación que se da al concepto de legalidad en una construcción técnica tan apurada como la Sociología de Max Weber, de modo que la Ley puede no sólo no hacer ninguna referencia a la justicia (por ejemplo, la organización de un taller de miles de obreros, una cadena de montaje), sino, mucho más, puede incluso también convertirse en un modo de organización de lo antijurídico79, en un modo de perversión del ordenamiento. Es este el título: La perversión del ordenamiento jurídico de un impresionante análisis de F. Von Hippel80 sobre la legalidad nacionalsocialista.
La Ley en sí misma es, pues, un puro pabellón formal que puede cobijar cualquier clase de mercancía. Nuestra sociedad, el hombre de hoy, tiene de ello plena conciencia. No es por ello extraño, ni mucho Page 95 menos responde tampoco, contra lo que algunas veces se cree, a una simple táctica propagandística, el que en los países tras el telón de acero se hable con no menos énfasis, y posiblemente con no menos sinceridad, que en los países occidentales, de la exigencia del respeto por la Administración a una legalidad socialista81. Si, por consiguiente, la Ley en su pura formalidad, no asegura ningún valor de fondo, y aún cabe temer de ella razonablemente temibles atentados por su propia fuerza organizatoria, se impone la necesidad de establecer jurídicamente un sistema de defensa contra la Ley que permita hacer efectiva esa defensa por otras vías que la del viejo, inmatizado, gravísimo derecho de resistencia.
A nosotros no nos interesa ahora examinar el tema de la Ley en su generalidad, pero sí es de nuestra incumbencia el tratar de los poderes normativos de la Administración. La Administración en todas partes se ha apoderado de los poderes normativos, no sólo en virtud de su potestad reglamentaria, en los países que reconocen que la Administración tiene un poder reglamentario general, sino incluso, fuera de este supuesto, por las varias formas de delegaciones legislativas, Page 96 cada vez más intensas y generalizadas, que se conocen en todos los países (y, por supuesto, en el nuestro). La Administración, sin embrago, y éste es un hecho de elemental constatación, es un pésimo legislador. La Administración es una organización constituida para el tratamiento de lo inmediato, implicada además en mil gestiones concretas. Le falta esa serenidad de juicio, esa superioridad de posición que se requieren para poder acometer la definición abstracta de un orden justo. "Le domaine de la vie administrative -decía Hauriou82- est le domaine du provisoire, du revocable et du viager", por diferencia de lo que ocurre con "le domaine de la vie civile, qui est au contraire, le domaine du perpetuel et du définitif". El estilo normativo de la Administración se polariza por eso en la atención de urgencias inmediatas. Desde una famosa y agudísima idea de Carl Schmitt83, hoy todos los juristas alemanes hablan de una especie de legislación propia del Estado administrativo, lo que ellos llaman "las leyes medida" (Massnahmegesetze),leyes que atienden a resolver problemas concretos y singulares y no a planear propiamente un orden general y abstracto con vocación de permanencia84. La Administración está por Page 97 otra parte, profundamente marcado por su estructura burocrática. A sus servicios les falta una visión serena y general de las situaciones sociales por la parcialidad de sus respectivas especialidades técnicas y por la dialéctica propia de las disfunciones burocráticas, consustanciales a su misma existencia.
Baste parar mientes en la impresionante salida diaria del "Boletín Oficial del Estado" para comprobar lo que trato de indicar: la ocasionalidad, la imperfección, la fugacidad de las normas administrativas aparece plásticamente, de una manera difícilmente superable, en esos inmensos rimeros que son las colecciones de "Gacetas", ordinariamente acumulados en algún sótano o algún pasillo de los viejos edificios del Estado. ¡Qué lejos, en efecto, del "sagrado depósito de las leyes", de la emoción sacral que el hombre antiguo tenía ante las leges patrum, las leyes de los padres, incluso del sabor añejo y depurado que mantienen las colecciones de sentencias como expresión de una serena, viva y prudente majestad de Derecho! Page 98
De ahí que sea fundamental para la sociedad actual organizar técnicas eficaces de control respecto de estos poderes normativos de la Administración. Hay que decir más todavía, y es que, contra lo que de toda la tradición de la justicia administrativa parece resultar, el recurso contra Reglamentos tiene una indudable primacía respecto de los recursos contra los actos concretos, puesto que el recurso contra Reglamentos ejerce en la sociedad una verdadera función purgativa al evitar de raíz que un vicio inserto en un Reglamento se propague, se multiplique, amplifique sus efectos en la extensión y en el tiempo a través de los miles y miles de actos singulares de aplicación de este Reglamento. Es en este sentido, podríamos decir, una terapéutica que opera sobre las causas fisiológicas de la enfermedad, y no simplemente, como es en buena parte el recurso sobre los actos, sobre sus síntomas85.
Pues bien, una innovación de la Ley de la Jurisdicción contenciosa del 56 ha sido instaurar, por vez primera en nuestro Derecho86, el recurso directo contra Page 99 los Reglamentos. Es uno de sus méritos más legítimos. Sin embargo, falta, a mi juicio, en la Ley una configuración definitiva de este fundamental recurso, ausencia que la jurisprudencia no se ha decidido a colmar hasta ahora, quizá por un cierto e injustificado recelo contra esta técnica impugnativa que parece prevalecer frente a una tendencia contraria, de la que han resultado ya, no obstante, algunas luminosas Sentencias87.
No podemos ocuparnos aquí, dada la extensión que ha ido tomando esta conferencia, de todos los problemas que plantea la especialidad de este recurso. Vamos a limitarnos a ofrecer esquemáticamente los puntos que a nuestro juicio están pendientes de resolución para llegar al desarrollo pleno de esta garantía fundamental que es el recurso contra Reglamentos.
a) Primero es menester desembarazar el recurso directo de la posibilidad de acceso al mismo. La Ley de 1956 ha impuesto una importante limitación a Page 100 la legitimación para impugnar los Reglamentos, que reduce en principio a las Corporaciones. No hay nada, en mi juicio88, que justifique esa limitación, que en ningún Page 101 otro Derecho se conoce89, y que pugna con el sentido personalista de toda la justicia al hacer depender Page 102 la posibilidad de la tutela judicial de los individuos de la decisión de una Corporación o de otras personas90. Page 103 El hecho de que la lesión que yo sufro en mi propia esfera jurídica esté acompañada por lesiones análogas sufridas por otros ciudadanos en sus respectivas esferas jurídicas no es, ni medianamente, un argumento atendible para imponer un litisconsorcio activo necesario de tanta gravedad, puesto...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba