Garantía de protección institucional el Defensor del Pueblo
| Autor | Miguel Donayre Pinedo |
| Páginas | 33-80 |
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El DP es una institución de origen sueco que nace 1809 y tiene un cariz parlamentario.13 A lo largo de su recorrido histórico, en los diferentes contextos geográficos, ha tenido recomposiciones aportadas por las Page 34 sensibilidades jurídicas locales. No quisiéramos repetir los argumentos históricos de la institución, que no son parte de este trabajo14, sin embargo, es necesario decir que en su origen sueco, el DP era designado por el monarca, para luego realizarse desde el Parlamento. Esta designación parlamentaria es uno de los legados que muchos de los Defensores del Pueblo van a mantener, habiendo naturalmente excepciones. Page 35
Igualmente, la tarea de controlar a la Administración del Estado viene de las adaptaciones hechas al DP danés en 195315 además que éste contribuyó a su propagación de esta institución, a este fenómeno de difusión la han llamado ombudsmanía. Éste será asimismo otro elemento de identidad del DP, el control a la Administración pública. Los contextos han otorgado un valor añadido en esta configuración, se ha aclimatado a los contextos16.
En esta construcción del DP, otros de los rasgos característicos son: la independencia y autonomía en sus funciones, además del acceso directo, sin criba ni intermediarios a este Comisionado. Sumándose como elemento de configuración también la realización de un informe obligado y periódico ante el Parlamento.
Vale señalar algunas excepciones a la regla en los rasgos identificativos de esta institución, como por ejemplo en Inglaterra y Francia, cuyos defensores son nombrados por el gobierno y no por el Parlamento. Así nos encontramos al Mediateurfrancés o al Parlamentary Commissioner for the Administration inglés, Page 36 recordemos que es ésta última institución quien introduce el concepto de mala administración, sus actuaciones se circunscriben a cuestiones procedimentales, dejando el control sustantivo de la administración. En el caso francés concretamente, éste es designado por el Ejecutivo y actúa como instancia destinada a conciliar posturas de la Administración y el ciudadano a través del principio de la equidad17. En ambos casos la ciudadanía no acude directamente al DP, sino a través de un miembro del Parlamento.
De otro lado, en los matices de las excepciones también se encuentran posiciones intermedias en cuanto a la elección y designación del DP, como ocurre en Qué-bec, donde el Parlamento designa, a propuesta del Ejecutivo, o el caso de Nueva Zelanda e Israel, que es designado por el Ejecutivo a propuesta del Parlamento. Existiendo también el mecanismo de la simple consulta del Ejecutivo con determinados miembros del Parlamento, como en Guyana, Islas Mauricio e Islas Fidji18.
Asimismo, otro de los rasgos distintivos del DP es que, tras sus investigaciones, llegan a conclusiones que se traducen en recomendaciones, sugerencias, y advertencias. Es decir, las recomendaciones del DP no tienen fuerza coercitiva, no obligan, pero tienen un gran valor Page 37 persuasivo para el funcionario de la Administración. No olvidemos que estamos ante una nueva forma de control de la Administración. En otros modelos el DP está facultado para imponer multas. En los casos español y peruano esta facultad no existe, a pesar de existir voces que piden que sus resoluciones sean obligatorias. En el caso de que se diese este supuesto la figura del DP podría sufrir distorsiones a su misión original.
Para el caso español tenemos como referente a la Constitución de 1978 que, en un hecho inédito en la tradición española hasta entonces, establece en el artículo 54 del Título I de los derechos y deberes fundamentales, que las Cortes Generales designarán a un Alto Comisionado Parlamentario, quien se encargará de la defensa de los derechos del citado Título, a cuyo efecto podrá supervisar a la Administración dando cuenta a las Cortes Generales19.
La novedad hizo que algunos comentaran que el Defensor del Pueblo español introducía un barrunte escandinavo Page 38 en el clima del constitucionalismo latine?20. La ubicación, dentro del texto constitucional español, del DP se corresponde dentro de la lógica de protección y garantía que quería brindar el legislador constitucional a la persona. Este rasgo es una de las características del DP peninsular, la autora Laura Díez sostiene que este rasgo de la defensa de protección de derechos de la persona ha provocado que la auctoritas del DP se vea claramente reforzada, opinión que compartimos.
Con relación al derecho comparado y la doctrina, el DP que emerge de la Constitución Española de 1978 tiene como rasgos principales que es un Alto Comisionado designado por las Cortes para la defensa de los derechos constitucionales de la persona a través de supervisar a la Administración.
Sin embargo, resulta interesante resaltar la intervención del Presidente de la Comisión de Constitución en el Senado durante la tramitación de la Ley Orgánica del DP, éste manifestaba que el DP:
... es una figura compleja, porque es un órgano que emanan de las Cortes y, sin embargo, va por encima de las Cortes. No solamente es el Defensor del Pueblo, sino que es el Defensor de la Constitución...
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A pesar de estos recelos, este anclaje de una institución constitucional de protección de los derechos fundamentales es el mayor rasgo distintivo, que va ser recogido en la experiencia comparada latinoamericana.
En 1981, a través de la Ley Orgánica 3/1981, se crea la institución del DP como Alto Comisionado de las Cortes Generales. Es una institución que tiene competencia en el ámbito estatal. Al mismo tiempo, la designación del DP está a cargo de las Cortes Generales por un mandato de cinco años. Es elegido por mayoría calificada y puede ser reelegido, aunque en el caso español hasta el momento se ha producido una reelección. Para el desempeño de su labor colaboran con él los Adjuntos al Defensor del Pueblo, que son dos, propuestos por él y ratificados por las Cortes Generales. La razón de la intervención de las Cortes Generales se entiende si se tiene en cuenta que el Adjunto es el llamado a sustituir al DP desde el momento del cese de éste.22
Entre las funciones del DP está la investigación de posibles infracciones a los derechos reconocidos en el Título I de la Constitución Española. A lo largo del período objeto de la investigación 1983- 1987 y después de éste, el DP ha realizado alrededor de veintidós rendiciones de cuenta ante el Parlamento. Por otro lado, Page 40 los informes anuales están elaborados dentro de un formato «flexible»23.
Un límite en la labor de control-colaboración del DP en España, está en que para dirigirse a la Administración de Justicia se realiza a través del Ministerio Público, situación muy distinta al caso peruano. Entre las armas persuasorias del DP español apreciamos que está legitimado para interponer acciones de inconstitucionalidad, así como acciones de amparo. Como bien se ha señalado en la exposición de motivos de la LODP, por el Congresista Calatayud Maldonado, el DP en España puede interponer acciones de garantía y recursos de inconstitucionalidad. Es decir, se convierte también en un Defensor de la Constitución, quizás por ello se critique lo inadecuado del nombre de Defensor del Pueblo.
Así tenemos que en el año 1983 se interpusieron dos recursos de inconstitucionalidad, en 1984 se interpuso un recurso de inconstitucionalidad, en 1985 se interpusieron seis recursos de inconstitucionalidad, en 1986 se interpusieron dos recursos de inconstitucionalidad Page 41 y seis acciones de amparo, y en 1987 se interpuso una acción de amparo24.
Con relación a la dotación económica para el funcionamiento de la institución, en España supone una partida dentro del Presupuesto de las Cortes Generales, esta vinculación económica y presupuestaria ha hecho notar a cierto sector de la doctrina la relación de dependencia con las Cortes Generales.
De acuerdo a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo (LODP), el DP hace la rendición de cuentas ante las Cortes Generales cuando éstas se hallen reunidas en período ordinario de sesiones (no se señala fecha precisa). Un resumen del informe será expuesto oralmente por el DP ante los plenos de ambas Cámaras, interviniendo los grupos parlamentarios para fijar su postura.
A lo largo del período de la presente investigación, 1983 - 1987, el Informe del DP se hacía ante la Comisión pertinente del Congreso de los Diputados y el Senado, para luego exponerlo ante el pleno de cada cámara.
Es necesario acotar que la exposición de la rendición de cuentas del DP ante el Parlamento ha sufrido una modificación a través de la práctica parlamentaria porque tanto el texto constitucional español y la Page 42 LODP establecen que los informes se hacen ante el Parlamento y no, primero, ante una Comisión parlamentaria. A pesar de existir una Comisión Mixta que regula el trámite de la rendición de cuentas, se señala que esta situación no tiene amparo en la LODP25. Similar situación lo encontramos en DP peruano.
La sesión en la Comisión Mixta consta de una exposición general del informe por parte del...
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