Los informes anuales del defensor del pueblo
| Autor | Miguel Donayre Pinedo |
| Páginas | 81-128 |
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Cada año el DP acude al Congreso a presentar el Informe de sus actividades del ejercicio del año pasado, ¿Es este un ritual de paso que se repite ceremoniosamente en un determinado mes del año? ¿Significa algo más este documento trabajado laboriosamente en el gabinete del DP antes de ser presentado en el Parlamento? ¿Es un elemento más por el que va construyendo la persuasión de sus actuaciones basándose en la auctoritas que posee y ejerce? ¿Es solamente un registro de quejas y actuaciones relevantes del DP que informa al Congreso? ¿Es la radiografía social de un país? ¿Es la radiografía de la queja? ¿Es la radiografía de la impotencia?60 Page 82
El informe es en sí mismo polisémico, los significados de la doctrina, de los usuarios y destinatarios del mismo no son uniformes. Lo que sí está muy claro es que este documento tiene un entramado de significaciones que vamos a tratar de desentrañar a luz de los mismos documentos y lo que se ha dicho sobre ellos61. Como bien sabemos, el camino de las interpretaciones está lleno de significados de acuerdo al intérprete.
Una de las primeras preguntas que nos planteamos es ¿Por qué el DP hace anualmente los informes ante el Parlamento? El dato histórico nos dice que era por una razón práctica, puesto que el Parlamento sueco se reunía en un principio en sesiones quinquenales y posteriormente cada tres años, esto dato revelaba la necesidad funcional del DP en sus orígenes vinculado al Parlamento62 y al mismo tiempo de rendir cuentas Page 83 sobre su gestión dado que era, y es, un funcionario nombrado por el Parlamento.
Este dato histórico de rendición de cuentas ante el Parlamento ha quedado como un elemento constitutivo en la construcción de la institución, pero esta misma rendición ha adquirido otras significaciones de acuerdo con los tiempos y contextos. Son muy pocos los DP que no presentan informes de sus actuaciones ante los representantes de la soberanía popular.
En efecto, es una rendición de cuentas que se hace pública y se publica posteriormente, esto en razón del principio de publicidad, ilustra los actos del parlamento y por ende al IA del DP. Vale añadir que a través de la publicidad se pretende que se conozcan en los extramuros del Parlamento, perfilándose así el Congreso como un órgano de la sociedad63.
Así también tenemos que dentro de los elementos constitutivos del DP, una de las características de esta institución es que sus opiniones no son vinculantes. No obstante, obligan por la fuerza moral de los mismos, que se traducen en argumentaciones solventes sobre determinados casos o situaciones. Esta fuerza argumentativa es lo que se ha llamado la magistratura de la persuasión, que otros denominan la magistratura de opinión. Esta magistratura se construye día a día en la publicidad y acierto de sus actuaciones. Page 84
Al mismo tiempo, hay que señalar que los marcadores de identidad institucional son concurrentes. Veamos el primero de ellos, es la designación del DP por el Parlamento y su investidura está revestida de una mayoría calificada. Pero, la designación parlamentaria por sí misma no es suficiente. Tampoco afirmar su independencia y autonomía, esta debe construirse a través de sus actuaciones. En este sentido, la institución debe dar otros pasos concurrentes que sumados otorgan la auctoritas.64
Estos pasos se dan a través de sus actuaciones públicas frente a la Administración. Es decir, de las intervenciones que tienen su origen en la queja ciudadana o a través de una actuación de oficio del propio defensor ante un hecho irregular o en su defecto con el uso de las facultades que le otorgan como es el caso de la interposición de recursos de inconstitucionalidad o de garantías constitucionales relacionados con la presunta lesión de los derechos fundamentales65. Page 85
En este sentido, el DP tiene muchos instrumentos para ir construyendo y aguzando la persuasión, como a través de las opiniones que tengan impacto en la sociedad sobre determinados temas, informes monográficos sobre hechos trascendentes y específicos (IM), publicaciones relacionados con los temas del quehacer institucional, pronunciamientos públicos66, Page 86 intervención en comisiones interinstitucionales67, capacitación en derechos humanos, intervenciones en foros nacionales e internacionales entre otros.
Así como también el IM es uno de los más importantes, ya que sus actuaciones u opiniones ponen en relieve los problemas de grupos menos favorecidos, como son las personas con discapacidad física, psíquica o sensorial, los integrantes de pueblos indígenas, los niños, niñas y adolescentes, inmigrantes y mujeres, entre otros. La suma de estos ingredientes señalados contribuye a la construcción de la persuasión que es la principal arma que tiene el DP,68 que se muestra con mayor precisión a través de los IA.
Por otro lado, no olvidemos que el cargo de DP es un cargo personal, por más que en algunos contextos en América Latina quieran darle visos no personalizados, Page 87 al denominarlo Defensoría del Pueblo, Defensoría de los Habitantes, la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En nuestra opinión la personalización del cargo da un valor añadido a sus actuaciones, ya que la persona elegida debe cumplir con requisitos más que legales, los requisitos deben ser cívicos de la persona, de rectitud y honestidad. Valoración que los Parlamentos deben tener como criterio fundamental en la elección del cargo, en caso contrario la institución podría hacerse inoperante69. No hay pieza suelta en la edificación social y jurídica de esta institución. La calidad de sus atributos personales con la fuerza de la opinión en determinados temas construye la persuasión cotidianamente.70 Page 88
En este sentido, los informes anuales contribuyen a construir y fortalecer la persuasión a través de una rendición de cuentas de sus actuaciones ante Parlamento, que permite hacer pública la situación en lo que respecta a los derechos fundamentales de la ciudadanía y al mismo tiempo pone en evidencia la respuesta de la Administración ante los problemas planteados. No olvidemos, que el DP es una de las técnicas incorporadas en los textos constitucionales como limitación del poder71, limitación que no se ejerce por la fuerza sino a través del convencimiento.
A pesar de que el IA tiene como logosimbólico al parlamento, como depositario de la representación popular, el informe se irradia hacia otros sectores de la sociedad: a la Administración supervisada, a los poderes públicos, a la ciudadanía, y por su puesto, a los medios de comunicación, sin embargo, dato que debemos tomar con cautela.
Así observamos diferentes momentos y actitudes. En primer lugar la expectativa preliminar de la opinión pública ante los primeros informes presentados ante Parlamento; luego, tenemos que los IA pasan desapercibidos por la opinión pública y los medios de Page 89 comunicación, salvo breves comentarios o reseñas72. Actualmente la expectación es menor, a pesar que los esfuerzos del DP han sido loables en este aspecto, con el fin de que no gane la rutina73, proporcionando por ejemplo a la ciudadanía resúmenes de los informes anuales.
En la experiencia comparada de España y Perú con respecto al DP, tenemos que los puntos y acentos de sus actuaciones varían. En el caso español, en el período que está circunscrita la investigación, sus actuaciones se centran en la supervisión de la Administración estatal frente a vulneraciones de derechos ciudadanos, en el caso peruano su acento hace hincapié Page 90 en el tema de los derechos humanos, acento que obedece al contexto latinoamericano del DP.74
En este devenir de construcción de la persuasión tenemos que si bien es cierto que las recomendaciones y sugerencias del DP no obligan, en cambio, sí tiene mecanismos sutiles de hacer que éstas se cumplan. Uno de estos mecanismos es a través de la publicidad y publicación de los IA.
Así nos encontramos que en los IA existe la facultad de publicar las instituciones que no hayan colaborado con el DP, inclusive en algunos contextos, como en el peruano, se permite publicar el cargo y nombre de los funcionarios. En efecto, la publicación de la falta de colaboración de la Administración o de los funcionarios tiene un efecto disuasivo de la conducta renuente a la colaboración, es decir, cumple el IA con la labor suasoria. Page 91
En el caso español encontramos el uso de esta facultad en el Informe de 1987, donde se destacaba una Relación de organismos, entidades y empresas públicas que han incumplido el deber legal de contestar al Defensor del Pueblo75, uso que también hemos observado en el IA 200376. Es necesario indicar que esta facultad no se usó en los primeros cuatros informes iniciales, a pesar de que en los IA el DP advertía la falta de colaboración de algunas instituciones77. Page 92
En el caso del DP peruano, tenemos que en el Primer Informe de 1998, bajo el título instituciones más quejadas se publicaban la relación de instituciones que más quejas recibieron de los ciudadanos. Era señalado el nivel de cooperación de la institución con el DP, a su vez se subdividían en: número de casos en los que las instituciones atendieron las recomendaciones del DP en el ámbito nacional.
En el informe 1999 del DP peruano78, en el Capítulo 9, Respuestas de la Administración estatal y de las entidades prestadoras de servicios públicos frente a la Page 93 actuación del DP, curioso y novedoso capítulo, como bien señalaba el DP, se indicaban los casos del deber de incumplimiento, por ejemplo, a través del número del expediente, información solicitada y la conducta del funcionario. Con el añadido del nombre y del cargo del funcionario.
En este mismo capítulo del Informe del año 1999...
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