Extralegalidad y propiedad predial en América Latina: principales obstáculos para su regularización
| Autor | María del Carmen Delgado Menéndez |
| Cargo del Autor | Abogada en ejercicio, egresada de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 405-438 |
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Extralegalidad y propiedad predial
en América Latina: principales
obstáculos para su regularización*
María del Carmen Delgado Menéndez∗∗
Sumario: 1. Introdu cción.— 2. Los t ipos de ext ralegali -
dad.— 3. Ocupaciones ilegales de casas abandonadas o «toma
de casas».— 4. Lotificaciones o «loteos» clandestinos.— 5.
Edificaciones levantadas o ampliadas sin permiso de cons-
truir.— 6. Viviendas construidas o subsidiadas por el Estado
cuyos beneficiarios no cuentan con títulos de propiedad o los
títulos otorgados tienen restricciones.— 7. Predios cuyos
titulares no pueden ejercer todos los atributos inherentes a la
propiedad por estar sujetos a leyes de inquilinato.— 8. Predios
con problemas de indefinición o inseguridad legal por falta de
coincidencia entre el propietario real y el titular registral y
por riesgos de superposición de áreas y de multiplicidad de
titulares.— 9. Lecciones aprendidas y conclusiones.
1. INTRODUCCIÓN
El presente artículo es una invitación para que los lectores di-
rijan su mirada hacia ese gran universo del mundo extralegal
* La información y data contenida en este documento que no aparece con
fuente distinta, proviene de las investigaciones desarrolladas por el ILD,
en las que la autora ha participado en calidad de Investigadora Principal
y Gerente Legal de la institución.
** Abogada en ejercicio, egresada de la Ponticia Universidad Católica del
Perú. Profesora de la Ponticia Universidad Católica del Perú.
María del Carmen Delgado Menéndez
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—lo que con frecuencia se calica como informal— que, no obstante su
magnitud y vertiginoso crecimiento, se encuentra cada vez más lejos de
la protección del sistema legal. Ello no solamente cuestiona la vigencia
del ordenamiento jurídico, sino que revela su incapacidad para construir
un sistema legal inclusivo que facilite la protección y capitalización de los
principales activos de las grandes mayorías. Se trata entonces de compartir
algunos de los hallazgos obtenidos en las investigaciones y programas
que la autora ha dirigido y ejecutado durante dos décadas de trabajo en
el Instituto Libertad y Democracia (ILD), con el ánimo de que su cono-
cimiento permita al lector entender la magnitud y principales causas de
la extralegalidad, los principales obstáculos para su regularización y la
agenda de reformas pendientes.
Un recorrido por el tema de la extralegalidad nos obliga a referirnos,
en primer lugar, a la propiedad predial. Ello se debe a que tanto en el Perú,
como en la gran mayoría de países en vías de desarrollo, dicha propiedad
constituye entre el 70% y el 80% del patrimonio familiar. Una primera pre-
gunta a responder es ¿cuál es el grado de reconocimiento y protección legal
que reciben los derechos de propiedad en países de América Latina?
Las elevadas cifras respecto a la situación de extralegalidad de acti-
vos prediales tanto en el Perú (44% de predios urbanos y 88% de predios
rurales) como en el resto de Latinoamérica (65% de predios urbanos y
76% de predios rurales) nos revelan que la gran mayoría de titulares de
predios se encuentran al margen de la protección del ordenamiento jurí-
dico vigente. Como consecuencia, estos activos no pueden ser utilizados
como instrumentos para generar riqueza, crecimiento y capital.
La siguiente pregunta es ¿por qué son extralegales estos activos
y cuál es la vía legal para su regularización? Tradicionalmente, se pen-
saba que el problema de la irregularidad afectaba únicamente a «los
marginales», a quienes habían invadido terrenos de propiedad ajena
y a quienes habitaban tugurios. La mirada no alcanzaba, y en algunos
casos ni siquiera se acercaba, al gran universo de titulares, quienes,
a pesar de haber adquirido legalmente sus predios y haber invertido
en ellos, no habían podido mantenerse en la formalidad debido a los
excesivos obstáculos y costos impuestos por el ordenamiento jurídico
vigente, situación por la cual se veían impedidos de gozar a plenitud
de los atributos inherentes al derecho de propiedad. Sin embargo, a
partir de una nueva y comprensiva mirada al tema de la extralegalidad,
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podemos apreciar que esta abarca a la gran mayoría de activos prediales,
en diversos grados y niveles, y que cada uno de esos activos deber ser
identicado y clasicado, en función de su grado de extralegalidad y de
la causa que la motiva. Asimismo, luego de realizar dicha identicación
y clasicación en diversos países en vías de desarrollo podemos concluir
que, no obstante las particularidades de cada realidad, en todas ellas
existe una gran similitud entre los tipos y causas de extralegalidad y
los principales obstáculos para su regularización.
2. LOS TIPOS DE EXTRALEGALIDAD
Conforme a lo expuesto, la extralegalidad presenta diversos grados y
niveles, y puede categorizarse en dos grandes grupos: (i) el de los predios
cuya tenencia es de origen extralegal, en tanto se adquirió al margen de
la ley (básicamente por invasión); y (ii) el que comprende a los predios
que originalmente eran objeto de tenencia legal que ha derivado en la
extralegalidad. En este último grupo se ubican, entonces, aquellos predios
que, no obstante haber sido adquiridos legalmente (por compra, donación,
herencia, etc.), su tenencia ha devenido en extralegal por la dicultad o
imposibilidad de sus propietarios de mantenerse dentro de la formalidad
y darle a sus activos su máximo valor de uso. Ello se debe, principalmente,
a la complejidad y onerosidad de los trámites para fraccionar o parcelar
tierras, levantar edicaciones, registrar transacciones y a las restricciones
injusticadas a los derechos de propiedad impuestas por el marco legal
vigente (por ejemplo, limitaciones al uso, disposición y gravamen). Como
consecuencia, los titulares de estos activos no pueden venderlos a precios
de mercado, hipotecarlos para garantizar créditos o asegurar inversiones,
ni tampoco pueden tener plena seguridad de su titularidad y de las tran-
sacciones que realicen y muchos de ellos encuentran dicultades para
acceder a servicios básicos como energía y agua.
Tabla n.º 1: Tipos de extralegalidad respecto a la propiedad predial urbana
Tenencia de origen
extralegal
Ocupaciones ilegales
en terrenos del Estado
y de particulares
1. Tugurios, comunidades marginales,
villas miseria o asentamientos ilegales
en terrenos scales y en terrenos priva-
dos vacantes o abandonados.
2. Ocupaciones ilegales de viviendas
abandonadas o «toma de casas».
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