Estructura actual del proceso contencioso administrativo en el Perú
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Tradicionalmente, el proceso contencioso administrativo en el Perú se entendió como un instrumento para evaluar la legalidad —en sentido formal— de los actos de la administración pública. Este proceso contencioso objetivo o de nulidad se limitaba a determinar si es que el acto de la administración era o no conforme a derecho, en base a la información disponible para el operador administrativo al momento de su emisión. Si se determinaba que el acto cuestionado habría sido dictado de manera arbitraria, el Poder Judicial, a pedido de parte, estaba facultado únicamente a declarar la nulidad de la actuación contraria a derecho—de allí el término "contencioso de nulidad"— sin tener la potestad de modificar la situación jurídica del reclamante6.
Paulatinamente, las facultades de control de la administración pública se fueron ampliando, buscando un mecanismo de control de poder y arbitrariedad en su funcionamiento7. En el marco de un Estado Constitucional de Derecho, se amplía la concepción del proceso contencioso administrativo dotándole finalmente de naturaleza jurisdiccional. Surge así el proceso contencioso administrativo de "plena jurisdicción", el cual busca tanto un control de la actividad administrativa como una tutela de las situaciones jurídicas individualizadas de los administrados89.
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Se supera así la noción del proceso contencioso administrativo como procedimiento meramente revisor, entendiéndolo ahora como un pleno proceso jurisdiccional en el marco del cual se deben respetar, fundamentalmente, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva. El administrado, en esta nueva concepción, puede solicitar la tutela de los derechos e intereses reconocidos por el ordenamiento. Los jueces, al tener plena jurisdicción, podrán reconocer derechos al administrado, estimar pretensiones indemnizatorias y ordenar a la administración que adopte las medidas necesarias para proteger las situaciones jurídicas reclamadas.
Esta última postura es la que ha adoptado nuestro ordenamiento al determinar la finalidad del proceso contencioso administrativo10. Adicionalmente, el artículo 3 de Ley número 27854 ha establecido la exclusividad del proceso contencioso administrativo, dejando a salvo aquellos casos en los cuales "se puede recurrir a los procesos constitucionales"11. En realidad, entonces, sería errado hablar de exclusividad, pues estamos, más bien, ante un "proceso específico" diseñado para cuestionar la actividad de la administración pública12.
Partiendo de esta premisa, la legislación peruana ha establecido de manera específica cuatro principios rectores del proceso contencioso administrativo. Estos son aplicables sin perjuicio de los principios constitucionales que rigen en todo proceso judicial, al margen de su consagración expresa. Es así como la Ley número 27854 ha hecho referencia expresa a los siguientes principios13:
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Principio de igualdad procesal: Las partes deben recibir un trato igualitario durante el proceso, al margen de su calidad de administración o administrado. La regulación actual busca eliminar cualquier privilegio en favor de la administración. De hecho, corresponde al juez actuar atendiendo a la desigualdad real que existirá entre los administrados y la administración pública, interpretando las normas de manera favorable al administrado cuando ello sea necesario14. Ello no implica una obligación de desequilibrar el proceso en favor de una u otra parte, sino simplemente la búsqueda de materializar el principio de igualdad al interior del proceso. Sin embargo, en la práctica el ordenamiento peruano mantiene ciertos privilegios en favor de la administración, como la exoneración del Estado en el pago de las costas y costos del proceso15.
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Principio de integración: Este principio deriva de la obligación que tiene todo órgano jurisdiccional de otorgar una respuesta jurídicamente válida a quienes piden tutela. El juez no deberá dejar de resolver la controversia ante vacíos legales. Su deber es acudir a los principios del derecho administrativo (y, en general, a principios del derecho aplicables al caso concreto) para arribar a una solución. Esta es una manifestación de la tutela jurisdiccional efectiva: los órganos jurisdiccionales no pueden dejar desprotegidos los intereses o incertidumbres jurídicas de los sujetos de derecho, ante un vacío o deficiencia de la ley16.
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Principio de suplencia de oficio: El juez, en la medida de lo posible, debe subsanar de oficio las deficiencias formales que identifique en las actuaciones procesales17. Cuando ello no sea posible, deberá otorgar un plazo de subsanación a las partes.
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Sobre este punto, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha determinado que, cuando una demanda de amparo sea declarada improcedente por no ser el proceso constitucional la vía idónea, tal demanda debe ser reenviada al juez en lo contencioso administrativo, otorgándose un plazo razonable para que el administrado adecúe su demanda a los requisitos de la Ley N.° 2758418.
Esta consagración responde a la necesidad de una tutela jurisdiccional efectiva y a la cristalización del rol del juez como director del proceso. En vía de acuerdo plenario19, además, se determinó que, al emitir una sentencia favorable, el juez podría conceder un derecho mayor o distinto al peticionado, buscando concretar la finalidad del proceso contencioso de plena jurisdicción20.
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Principio de favorecimiento del proceso: El principio de favorecimiento supone que, ante la duda respecto de la admisibilidad de un caso, el juez deberá optar siempre por darle trámite para poder conocer sus aspectos de fondo. Ello implica en esencia que, si no existe certeza sobre el agotamiento de recursos previos o se incumplen algunos requisitos de forma, se deben interpretar las normas que regulan estos requisitos de manera tal que se beneficie la tutela del administrado y a su derecho de acción. Así, se deben dejar de lado aquellas exigencias formales que supongan barreras de acceso a la justicia2122.
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La aplicación del principio no está restringida únicamente a la etapa postulatoria. Este debe ser observado en todo momento del proceso. Siendo ello así, sería conveniente que la norma haga referencia expresa a todos los actos y requisitos a lo largo del proceso. Esta sería una interpretación del principio más acorde a la naturaleza jurisdiccional del contencioso-administrativo. Por lo demás, una modificación de esta naturaleza no implicaría, en absoluto, una innovación, sino más bien una cristalización de un principio ya existente en el ordenamientojurídico peruano.
En el marco del proceso contencioso administrativo, son los jueces y salas especializadas en lo contencioso administrativo del Poder Judicial, y la Corte Suprema de Justicia de la República como máxima instancia, quienes ejercen función jurisdiccional para revisar la actividad administrativa, de suscitarse un conflicto tutelable. Para ello, la legislación peruana ha establecido reglas específicas de competencia para las controversias contencioso-administrativas, que han merecido atención de la judicatura
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nacional en el I Pleno Jurisdiccional Supremo en Materias Constitucional y Contencioso Administrativo de 2015.
En lo referente a la competencia material, el ordenamiento peruano ha optado por la especialización de los jueces para conocer de casos contencioso-administrativos. Así, se dispuso a establecer la competencia de jueces dedicados específicamente a lo contencioso administrativo23, fomentando la especialización en atención a la naturaleza particular de la materia. Atendiendo a la realidad del país, se estableció que, excepcionalmente, los casos podrán ser conocidos por el Juez Civil, Juez Mixto o Sala Civil del lugar pertinente, si es que no existe un Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo en una localidad específica24.
En atención a la competencia...
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