¿Quién resulta el verdadero empleador? órganos desconcentrados, proyectos, programas o unidades ejecutoras adscritas a un ente rector en el marco de la ley de servicio civil
| Autor | Gianfranco Bringas Díaz |
| Páginas | 109-130 |
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¿QUIÉN RESULTA EL VERDADERO EMPLEADOR? UNIDADES ADSCRITAS A UN ENTE RECTOR EN EL MARCO DE LA LEY DE SERVICIO CIVIL
A PROPÓSITO DE LA CASACIÓN LABORAL N° 13900-2013-LIMA
Gianfranco Bringas Díaz1
RESUMEN
En el marco de la implementación paulatina en las entidades públicas de la Ley de Servicio Civil, el autor reflexiona sobre la naturaleza jurídica de las entidades públicas adscritas a un ente rector, verificando quien resulta el titular o empleador en las relaciones de trabajo de los órganos desconcentrados, proyectos y programas, para luego establecer si las entidades Tipo B de acuerdo al Artículo IV del Reglamento de la Ley de Servicio Civil gozan de personería jurídica autónoma de Derecho Público.
ABSTRACT
As part of the gradual implementation in public entities of the Civil Service Law, the author reflects on the legal nature of departmental public bodies to a governing body, verifying who is the owner or employer in labor relations organizations deconcentrated, projects and programs, in order to establish whether the entities Type B in accordance with Article IV of the Rules of the Civil Service Law autonomous legal status enjoyed by public law.
PALABRAS CLAVE
Contrato de trabajo – Adscripción – Ley de Servicio Civil – Entidad pública- Recursos humanos- servidor público- empleador-organización- -proyectos
KEYWORDS
Labor contract – secondment - Civil Service Law - human resources- publicly Entity employer-organization public-server- projects
SUMARIO
I. ANTECEDENTES.- EL CASO. II. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Y ADMINISTRATIVOS DE LA TITULARIDAD DE LAS UNIDADES EJECUTORIAS O PROGRAMAS ADSCRITOS A UN MINISTERIO. 1. Pronunciamiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (Exp. N° 85632-2012). 2. Pronunciamiento del Ministerio de Economía y Finanzas (Informe N° 046-2012-PCM/SGP.CGB). 3. Pronunciamiento de la Autoridad Nacional de Servicio Civil SERVIR. 4. Pronunciamiento del Décimo Quinto Juzgado
1Abogado por la Facultad de Derecho y Ciencia Política y egresado de la Maestría de Derecho del Trabajo USMP. Coautor del Blog: “consultas legales” de la PUCP. Socio del Estudio Bringas, Perez & Moreno Abogados y Contadores Asociados.
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Especializado de Trabajo de Lima (Exp. N° 4276-2013). 5. Pronunciamiento de la Cuarta Sala Laboral de Lima Trabajo de Lima (Exp. N° 4276-2013). 6. Pronunciamiento de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente (Exp. N° 13900-2013). III. CONSIDERACIONES INICIALES. 1. Naturaleza jurídica de las entidades del Estado. 2. Antecedentes de la reorganización de entidades en el Estado. 3. Naturaleza de los programas o unidades ejecutoras adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros. 4. Definición de una entidad pública para el Sistema de Gestión de Recursos Humanos a partir de la Ley de Servicio Civil N° 30057 IV. COMENTARIOS SOBRE LA DEFINICIÓN DE UNA ENTIDAD PÚBLICA (VERDADERO EMPLEADOR) A PARTIR DE LA CASACIÓN LABORAL N° 13900-2013-LIMA Y LA LEY DE SERVICIO CIVIL. 1. ¿La potestad administrativa delegada vía normativa de gestión de Recursos Humanos a un órgano desconcentrado, programa o proyecto lo convierte al último en empleador del servidor civil a su cargo? 2. ¿Deben utilizarse los elementos de una relación laboral para establecer la definición de servidorempleador en el Estado? 3. ¿Los programas o proyectos bajo el principio de primacía de la realidad tienen titularidad como entidad de derecho público? V. CONCLUSIONES
I.- ANTECEDENTES.- EL CASO
1.1-Fluye de los actuados que 9 (nueve) trabajadores del extinto Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)- interponen demanda laboral contra el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social—Midis, a fin de que cumpla con reconocer la relación laboral dentro del régimen laboral privado, régimen que estuvo reconocido con el Programa Pronaa ( adscrito al Midis ), servicio que según sus fundamentos prestan por intermedio del PRONAA que fue extinguido por el Poder Ejecutivo2y como segunda pretensión principal solicitan la reubicación en los programas, áreas o unidades ejecutoras adscritas a dicho Ministerio.
1.2.- Mediante resolución N° 03 de fecha 25 de enero de 2013 el Quinto Juzgado Especializado de Trabajo Permanente de Lima declara INFUNDADA la demanda, esto es, desestima la reubicación de los trabajadores del PRONAA al MIDIS en atención que no existe dependencia y/o subordinación del Midis respecto del personal del Pronaa e INFUNDADA la demandada en el extremo que los co-demandantes no tienen vínculo laboral con el MIDIS. Acto seguido, mediante sentencia de vista s/n de fecha 15 de julio de 2013 expedida por la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima (única Sala en Lima que en ese entonces conocía en apelación las sentencias con la Nueva Ley Procesal de Trabajo) revocó la sentencia de primera instancia y declara FUNDADA la demanda, disponiendo reubicar a los demandantes en
2Mediante la promulgación del D.S 007-2012-MIDIS se dispuso la extinción y liquidación del Programa PRONAA del MIDIS, encargando a una Comisión Especial para la conducción del proceso.
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los diferentes programas, áreas o unidades ejecutoras del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social-MIDIS, respetando las categorías, cargos y remuneraciones que ostentaron en el PRONAA (dentro del régimen laboral privado a pesar que el MIDIS no cuenta con aquel régimen laboral, sin tener en cuenta la extinción de la empleadora PRONAA dispuesta mediante Decreto Supremo N° 007-2012-MIDIS ).
1.3.- Con fecha 07 de agosto de 2013, la Procuraduría Pública del MIDIS interpuso recurso de casación contra la sentencia de vista, habiéndose declarado procedente, atendiendo a la vigencia de la Nueva Ley Procesal de Trabajo —primacía de la oralidad—, se adjuntó por escrito la normativa especial que reconoce al Pronaa como Entidad Pública, precisándose que la controversia era netamente de interpretación normativa; se declaró INFUNDADO el recurso de casación alegando, entre otras razones, que no resulta plausible el argumento de la parte impugnante que el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, es una entidad ajena a la relación laboral de los trabajadores del extinto PRONAA por la adscripción; determinándose por el contrario, que ésta es su verdadera empleadora.
II.- CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Y ADMINISTRATIVOS DE LA TITULARIDAD DE LAS UNIDADES EJECUTORIAS O PROGRAMAS ADSCRITOS A UN MINISTERIO
1. Pronunciamiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (Exp. N° 85632-2012)
Recientemente un grupo de trabajadores del PRONAA constituyó la organización sindical “Sindicato del MIDIS y programas adscritos-SITMIDIS”, la cual fue registrada conforme a ley ante el MTPE. Bajo este contexto, y considerando que esta organización sindical envió su pliego de reclamos tanto al MIDIS como al PRONAA, el MTPE se pronunció en relación a la entidad empleadora de los trabajadores. En ese contexto, el MTPE revisó la información declarada en la Planilla Electrónica y el cumplimiento de las obligaciones laborales, verificando de esta manera que la entidad empleadora de los trabajadores conformantes del denominado SITMIDIS era, en la realidad de los hechos, el PRONAA. Habiendo realizado esta verificación, el MTPE ordenó considerar al SITMIDIS como una organización sindical conformada por trabajadores del PRONAA3.
3Resolución recaída en el Exp. N° 85632-2012, de fecha 27 de agosto de 2012.
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2. Pronunciamiento del Ministerio de Economía y Finanzas (Informe N° 046-2012-PCM/SGP.CGB)
La Secretaria de Gestión Pública opina que de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y el Decreto Supremo N° 043-2004-PCM, los programas del Poder Ejecutivo, dado su carácter temporal, no les corresponde contar con el instrumento de gestión de planificación de personal denominado Cuadro para asignación de Personal. Asimismo, tampoco pueden contratar personal a plazo indeterminado bajo ninguno de los regímenes laborales existentes (D.L 276 y el D.L N° 728).
3. Pronunciamiento de la Autoridad Nacional de Servicio Civil SERVIR
El ente rector del Servicio Civil se ha pronunciado a nivel técnico mediante el Informe Legal No. 152-2012-SERVIR-GPGRH, de fecha 25 de julio de 20124, sobre la validez de considerar que las diversas Unidades Ejecutoras del Sector Público (como el PRONAA) pueden y realmente poseen la condición de empleadoras, independientemente de si constituyen un pliego presupuestal. Habiendo realizado el respectivo análisis jurídico-laboral de la situación planteada, SERVIR dejó establecido, en primer lugar, que “la presencia de los elementos antes mencionados – principalmente la subordinación– supone la existencia de una relación laboral, en la que la parte que ejerce el poder de dirección, de fiscalización y sancionador tendrá la calidad de empleador” (el énfasis es nuestro).
Partiendo de esta premisa, SERVIR ha determinado que las Unidades Ejecutoras –todas las cuales forman parte de la estructura orgánica de alguna entidad pública– gozan “de un nivel de descentralización y autonomía en su gestión respecto a la entidad a la que pertenecen; por tal motivo, al gozar un nivel de desconcentración administrativa pueden contraer compromisos, devengar gastos, ordenar pagos” y, en general, ejercer las funciones que la Ley les reconoce.
En ese sentido, y gozando de autonomía administrativa, las Unidades Ejecutoras asumen “directamente la administración y gestión de los recursos humanos necesarios para su funcionamiento, lo cual implica la conducción de los procesos de selección de su personal, el pago de las remuneraciones, ejercicio de poder disciplinario, así como la
4Informe Legal expedido por el Gerente de Políticas de Gestión de Recursos Humanos – Autoridad Nacional del Servicio Civil, en atención a la consulta efectuada por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
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