Necesaria reforma (overruling) al precedente vinculante del proceso de cumplimiento: una evaluación a siete años de su vigencia.
| Autor | Eto Cruz, Gerardo |
| Cargo | Ensayo |
Sumilla PRIMERA PARTE 1. Nota aclaratoria 2. El iter constituyente del proceso de cumplimiento 3. La propuesta de anular el proceso de cumplimiento en la Comision de Bases para el Estudio de la Reforma Constitucional 4. La primera regulacion legal ordinaria del proceso de cumplimiento 5. El proceso de cumplimiento en el Codigo Procesal Constitucional SEGUNDA PARTE 1. El proceso de cumplimiento a la luz de la Constitucion: regulacion, objeto y alcances generales 2. Una revision a la eficacia del precedente vinculante recaido en la STC 0168-2005-PC/TC 2.A. Un precedente que afecta la tutela judicial: las estadisticas lo demuestran 3. Sobre la posibilidad de emitir un nuevo precedente vinculante, en relacion con los requisitos de procedencia del proceso de cumplimiento 4. Nota aclaratoria 5. Nuevas reglas de interpretacion de los requisitos de procedencia del proceso de cumplimiento: a) Legitimacion para obrar activa; b) Tipo de norma exigible; c) Tipos de omision invocables; d) Requisitos de procedencia; e) Efectos inter partes de la sentencia estimatoria; f) Ejecucion de la sentencia; g) Eficacia temporal del precedente vinculante PRIMERA PARTE
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Nota aclaratoria
No es usual que un exmagistrado de un alto colegiado jurisdiccional divulgue temas internos de su corporacion; sin embargo, nos permitimos en este caso dar a conocer un proyecto de precedente vinculante en su version tecnica de overruling, a fin de matizar o complementar el precedente vinculante recaido en la STC 01682005-PC/TC. Consideramos que este precedente esta herido de muerte, y en un caso concreto que aun esta en giro, se decidio impulsar un overruling, pero no para suprimir el citado precedente, sino para matizarlos y tornar accesible el proceso de cumplimiento. En el expediente que por razones obvias no lo precisamos, se logro 4 votos favorables para el overruling, pero dos magistrados, a quienes saludamos la discrepancia, no apoyaron el proyecto.
El proyecto debio salir publicado como fallos, mas no como precedente, pero si fundada la demanda de cumplimiento y el proyecto de overruling se suscribio como un fundamento de voto de cuatro; pero lamentablemente no se publico.
Ello nos obliga a divulgar, a fin de que se tenga en cuenta el por que debe matizarse el precedente recaido en la STC 0168-2005-PC/TC. Alli desarrollamos igualmente un deslinde epistemico entre el proceso de cumplimiento y el amparo por omision, que a la fecha no ha quedado aclarado y es tarea pendiente del Tribunal Constitucional (TC) actual; asi como el replanteamiento de la naturaleza juridica del proceso de cumplimiento.
Estas reflexiones, para los que pueden seguir nuestro hilo reflexivo, tiene ya una preocupacion academica antigua en el ensayo > (1). El trabajo que aqui se publica, conto con el apoyo del entonces asesor de nuestro despacho, Jose Miguel Rojas Bernal, a quien le extendemos nuestra gratitud.
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El iter constituyente del proceso de cumplimiento
Cuando se elaboro la Constitucion de 1993, los miembros del Congreso Constituyente Democratico (CCD) ampliaron el espectro de las llamadas por entonces > de habeas corpus, amparo, accion popular y accion de inconstitucionalidad, a tres procesos constitucionales mas: el proceso de cumplimiento, el habeas data y el proceso competencial. Uno de los mentores que merece recordar aqui en el tema del habeas data y cumplimiento habia sido el profesor Carlos Torres y Torres Lara.
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La propuesta de anular el proceso de cumplimiento en la Comision de Bases para el Estudio de la Reforma Constitucional
Un segundo escenario que merece igualmente recordar fue los debates que se realizaron por un grupo de academicos para elaborar, a futuro, una reforma constitucional. Como se recordara, en la > liderada por Valentin Paniagua Corazao, se nombro una Comision de Bases para el Estudio de la Reforma Constitucional; y, entre los diversos temas que se discutieron, fue el tema de las garantias constitucionales.
El suscrito, conjuntamente con Samuel Abad Yupanqui propuso que se supriman dos procesos constitucionales que, en parte, bien podrian estar subsumidos en el proceso de amparo: el habeas data y el proceso de cumplimiento.
En el caso del proceso de cumplimiento, argumentabamos que este proceso, que venia en parte del modelo colombiano, y el habeas data del brasileno, ya estaban comprendidos en otros dos procesos de nuestro sistema juridico: el amparo por omision regulado en el articulo 4 de la ley 23506; y por otro lado, via el proceso contencioso administrativo. Igualmente, esgrimimos que el habeas data era un amparo en pequeno, en tanto tutelaba dos derechos fundamentales, que tranquilamente podrian ser garantizados por el amparo, en tanto este procedia para la defensa de todos los demas derechos constitucionales.
En este petit constituyente de la Comision de Bases, quien se opuso en parte a este proyecto fue Alberto Borea Odria. Al final--Borea es un tenaz defensor de sus ideas--se llego a un sincretismo armonico: el habeas data debia mantenerse como proceso constitucional especifico, dada las circunstancias y voragine de la informatica; asi como la tutela de la informacion sensible que requeria de una pronta y oportuna tutela. Pero, en el caso del proceso de cumplimiento, que dicho sea de paso, como anota Gomes Canotilho todo proceso constitucional debe tutelar derechos constitucionales >, que este singular proceso no lo tiene, debia suprimirse en una futura reforma constitucional, y asi quedo prefigurado en el Informe Final.
Hasta aqui, en esencia, la evolucion de este proceso constitucional que la doctrina lo ha asignado, en terminologia de Mauro Cappelletti, como una familia procesal que se ubica dentro de los circuitos de la >.
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La primera regulacion legal ordinaria del proceso de cumplimiento
No bien entro en vigencia la Constitucion de 1993, habia una regulacion solo para los cuatro procesos constitucionales que venian de la Constitucion de 1979. Asi, el habeas corpus y el amparo, tenian una regulacion via la ley 23506; el proceso de accion popular a traves de la Ley Procesal de Accion Popular 24968; y la accion de inconstitucionalidad, regulada en la antigua Ley Organica del Tribunal de Garantias Constitucionales (ley 23385).
Hubo, en consecuencia, necesidad de dotar de un aggiornamento a la antigua legislacion procesal constitucional proveniente de la Constitucion de 1979, y por otro lado, desarrollar los nuevos procesos constitucionales que estrenaba la flamante Constitucion de 1993.
Es asi como, en el caso del proceso de cumplimiento, este fue por vez primera regulado en la ley 26301, Ley de Habeas Data y Accion de Cumplimiento, y que luego fue modificada parcialmente por la ley 26545. Y alli quedo hasta la posterior entrada en vigor del Codigo Procesal Constitucional.
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El proceso de cumplimiento en el Codigo Procesal Constitucional
El actual Codigo Procesal Constitucional, que va a cumplir en diciembre del 2014, diez anos de vigencia, fue elaborado por una Comision de Academicos liderada por Domingo Garcia Belaunde y los profesores Juan Monroy Galvez, Francisco Eguiguren Praeli, Arsenio Ore Guardia, Samuel Abad Yupanqui y Jorge Danos Ordonez.
Este proyecto luego tuvo un segundo iter en su desarrollo: fue aprobado por una Comision multipartidaria de congresistas y finalmente aprobada.
SEGUNDA PARTE
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El proceso de cumplimiento a la luz de la Constitucion: regulacion, objeto y alcances generales
1.1. De conformidad con el articulo 200 inciso 6 de la Constitucion, la accion de cumplimiento es una garantia constitucional que procede >. El articulo 66 del Codigo Procesal Constitucional, por su parte, define que el objeto de este proceso constitucional es ordenar que el funcionario o autoridad publica renuente >; anadiendo que, para la procedencia de la demanda, es necesario que el demandante haya reclamado previamente, > [articulo 69].
1.2. El proposito de la accion de cumplimiento es, por consiguiente, asegurar la efectividad de las normas legales y los actos administrativos firmes, alli donde la autoridad o funcionario competente se rehusa a cumplirlos de un modo voluntario y deliberado. Por ello, en tanto que instrumento de control de la inaccion de los funcionarios o autoridades publicas respecto de mandatos contenidos en tales disposiciones (siendo su objeto, por ende, ordenar judicialmente el cumplimiento del deber omitido o su cumplimiento eficaz), el proceso de cumplimiento tiende inexorablemente hacia la optimizacion de dos principios constitucionales basicos del Estado constitucional de Derecho, los cuales son: a) el > de la funcion ejecutiva; y, b) el principio de >.
1.3. En efecto, con arreglo al > [articulos 51, 118 inciso 8 y 138 de la Constitucion], los agentes publicos deben fundar todas sus actuaciones en la normativa vigente. Y es que, en el ambito de la administracion publica, ha comprendido el Tribunal, > (2).
1.4. Desde luego, el principio de sujecion de la administracion publica a la legalidad no olvida ni desconoce que en el Estado Social de Derecho, modelo de organizacion politica que nuestra Constitucion adopta [articulo 44], buena parte del programa social contenido en la Norma Fundamental depende de la accion positiva del legislador, pero tambien, de la actuacion correlativa de las demas autoridades y funcionarios publicos, igualmente indispensable para la ejecucion definitiva del mandato contenido en las leyes que desarrollan derechos fundamentales.
1.5. Es por ello que, rectamente entendido, el > supone, ademas de una autorizacion para que la administracion actue conforme a su criterio, un imperativo del cual deriva su deber de implementar el mandato dispuesto por el legislador (en una norma legal) o por ella misma (en un acto administrativo firme), a traves de las medidas conducentes a lograr dicha ejecucion. De ahi que sea posible afirmar que, asi como el control de las omisiones legislativas inconstitucionales se sustenta, entre otras cosas, en la necesidad de reivindicar el...
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