Caracterización jurídica de la actuación de la Administración Pública y de la actividad de los Órganos Legislativo y Judicial
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires |
| Páginas | 31-56 |
Caracterización jurídica de la actuación de la Administración Pública 31
1. LAS FUNCIONES O ACTIVIDADES DEL ESTADO Y LOS ACTOS QUE
EMITE LA ADMINISTRACIÓN
Al estudiar las funciones del Estado, en el tomo primero de esta obra,
hemos visto que la actuación de la Administración se realiza a través de
actos o hechos que traducen el ejercicio o realización de actividades de diver-
sa índole en punto a su esencia o sustancia material.
Por su propia naturaleza, la Administración Pública desarrolla una
actividad material y objetivamente administrativa, de alcance individual y
concreta, tendiente a satisfacer, en forma inmediata, las necesidades de bien
común o de interés público, cuya concreción resulta indispensable en toda
comunidad jurídicamente organizada. Tal es su actividad predominante.
Pero junto a la anterior (y quizá, hoy día, con el mismo grado de ex-
tensión) la Administración Pública desarrolla una función que, aun cuando
no le ha sido adjudicada en forma predominante ni exclusiva, coadyuva y
hace posible la realización de la función administrativa. Trátase de aquella
porción de actividad materialmente legislativa que realiza la Administración
Pública mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el
ordenamiento constitucional.
Dentro del conjunto de funciones o actividades públicas, aunque de una
manera más limitada y restringida, existen entes administrativos que ejercen
funciones de naturaleza jurisdiccional, resolviendo controversias o confl ictos
por medio de actos que, en ciertas circunstancias y bajo determinadas condi-
ciones, se asemejan, por su régimen jurídico y efectos, a los típicos actos que
expresan el ejercicio de la función de juzgar, cuya competencia constitucional
ha sido adjudicada al órgano judicial (arts. 109, 116 y 117, CN). Esta caracte-
rística de nuestra rea li dad constitucional se ha consolidado tras la reforma
de 1994, con la aparición de los entes reguladores a los que los respectivos
marcos legales les han atribuido una limitada potestad jurisdiccional.
En defi nitiva, lo que cuenta es que administrar, legislar y juzgar son
tres modos de actuación en el campo del Derecho Público, que expresan el
poder estatal a través de diferentes tipos de actos sometidos a regímenes ju-
rídicos diversos. Su estudio se efectuará, en este título, en forma separada,
diferenciando a su vez esas funciones de la actividad gubernativa superior
que se traduce en la emisión de los actos constitucionales en los que la revi-
CAPÍTULO I
CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LA ACTUACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE LA ACTIVIDAD
DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL
Juan Carlos Cassagne
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sión judicial se encuentra limitada y existen mecanismos de control político
extra jurisdiccionales.
Vinculado a nuevas concepciones y, sobre todo, rea li dades que planteó
la problemática de la actuación estatal, no puede desconocerse el fenómeno
de la asunción por el Estado de actividades reservadas a la iniciativa particu-
lar, y que éste asumió como propias, tanto en la prosecución de un estatismo
contrario a sus propios fi nes, como en un intervencionismo basado en la apli-
cación del principio de la suplencia, bajo formas institucionales privadas y
con regímenes jurídicos típicos del Derecho Civil o Mercantil.
En su momento, lo novedoso de esta clase de actuación y el régimen
jurídico atípico del control que, como extensión del concepto de tutela, poseía
sobre los actos de estas entidades la Administración Pública, provocó que
algunos autores hayan sustentado una concepción unitaria para todos los
actos de la Administración, cuyo criterio central sería, en el fondo, subjetivo
u orgánico, sin atender a la sustancia ni al régimen jurídico de cada especie.
La importancia de esta actividad que desarrolló el Estado fue tal que,
en la doctrina española, hubo quienes propugnaron el reconocimiento de una
nueva categoría que se añadiría a la dinámica clásica (policía, fomento y ser-
vicio público) bajo el nombre de gestión económica1.
La actuación de entidades de propiedad del Estado o poseídas por él2
bajo formas jurídicas privadas, no obstante las derogaciones o excepciones
al régimen ordinario que puedan estatuirse por normas públicas o privadas,
no conduce necesariamente a que la actuación de estas entidades privadas se
rija, en lo atinente al régimen de los actos que ellas celebran, por el Derecho
Administrativo, sin perjuicio de su aplicación extensiva por imperio de la ley
o del respectivo régimen jurídico.
Obsérvese que ni siquiera se estaría en el ámbito de la teoría de los
llamados actos mixtos o de objeto privado emanados de entidades públicas
estatales, donde el régimen jurídico se presenta entremezclado, sino frente a
actividades reguladas, en principio, por el Derecho Civil o Mercantil.
En cambio, el régimen que regula los actos vinculados al ejercicio de
las tres funciones estatales traduce la actuación del Estado en el campo del
Derecho Público, con un régimen común, derogatorio del Derecho Privado
que deriva de la propia naturaleza de la actividad, donde la fi nalidad de bien
común o interés público se persigue en forma directa o inmediata.
1 VILLAR PALASI, José L., “La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo”,
RAP, nro. 3, Madrid, p. 63.
2 Expresión que pertenece a GARRIDO FALLA, Fernando, “Las empresas públicas”, en
AA.VV., La Administración Pública y el Derecho contemporáneo, Instituto de Estudios
Políticos, Madrid, 1961, p. 140.
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