Tratados que requieren la aprobación del Congreso de la República del Perú
| Autor | Gattás Abugattás |
| Cargo | Doctor en Derecho, máster en Diplomacia y Relaciones Internacionales, y abogado (licenciado en Derecho). Profesor ordinario principal de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Correo electrónico: gabugattas@pucp.edu.pe https://orcid.org/0000-0002-7237-7865 |
| Páginas | 211-243 |
https://doi.org/10.18800/agenda.201901.008
Agenda Internacional
Año XXVI N° 37, 2019, pp. 211-243
ISSN 1027-6750
Tratados que requieren la aprobación
del Congreso de la República del Perú*
Gattās Abugattās*
R
Constitución Política del Perú, referidos a los supuestos en los que un tratado requiere o no
ser aprobado por el Congreso de la República antes de que el presidente manieste el con-
sentimiento del Estado en obligarse por él. Planteado el problema, analiza cada uno de los
supuestos en los que la Constitución exige que un tratado sea aprobado por el Congreso de
la República, a la luz de la doctrina, de la práctica peruana sobre la materia, así como de las
normas vigentes y propuestas normativas.
Palabras clave: Tratados, celebración de tratados, perfeccionamiento interno de tratados en el
Perú, aprobación de tratados por el Congreso de la República del Perú, artículo 56 y artículo
57 de la Constitución Política del Perú.
Treaties requiring Congress approval in Peru
A
is paper presents the problems regarding the application of articles 56 and 57 of the Political
Constitution of Peru, referring to cases in which a treaty requires or not to be approved by
the Congress before the President express the consent of the State to be bound by it. Raised
the problem, this paper analyzes each case in which the Constitution requires the Congress
approval, considering the doctrine, the Peruvian practice on the matter, as well as the rules in
force and normative proposals.
Keywords: Treaties, treaties conclusion, treaties approval by the Congress of Peru, article 56
and article 57 of the Political Constitution of Peru.
* Doctor en Derecho, máster en Diplomacia y Relaciones Internacionales, y abogado (licenciado en Derecho).
Profesor ordinario principal de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Ponticia Universidad
Católica del Perú. Correo electrónico: gabugattas@pucp.edu.pe
https://orcid.org/0000-0002-7237-7865
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1. Problemática en torno a la aprobación de tratados
En la tipología de los tratados se hace una distinción entre aquellos llamados simples
o simplicados y los denominados complejos o solemnes. Esta clasicación se centra
en la exigencia o no del Derecho interno de cada Estado de que, durante el proceso
de celebración de un tratado, un organismo estatal, usualmente el Legislativo, deba
revisar el texto autenticado y aprobarlo antes de que dicho Estado pueda manifestar
su consentimiento en obligarse por el tratado.
De esta manera, si el tratado requiere ser aprobado antes de que el Estado manieste
su consentimiento en obligarse por él, será considerado solemne o completo; de
no requerir tal aprobación, se le llamará simple o simplicado. Ahora bien, en la
medida en que la exigencia o no de tal aprobación depende del derecho interno de
cada Estado, un mismo tratado podrá ser considerado solemne por unos y simple
por otros.
La revisión de un tratado a la luz del derecho interno de cada Estado para determinar
si su celebración requerirá o no un acto interno de aprobación previa, ocurre luego
de la etapa de la autenticación del texto del tratado y antes de la etapa de la mani-
festación del consentimiento del Estado en obligarse por él. Se realiza en una etapa
intermedia en la que se forma la voluntad del Estado de obligarse o no por el tratado
(Remiro Brotons et al., 2007, p. 365). Etapa que en el Perú se conoce con el nombre
de «perfeccionamiento interno de los tratados».
Ahora bien, la necesidad de que un organismo estatal revise y apruebe el tratado
como condición previa a la manifestación del consentimiento de dicho Estado en
obligarse por el tratado, depende de la materia regulada en él. Como recuerda Novak
(2013), citando a Fernández Maldonado:
La necesidad de esta distinción y de establecer dos procedimientos de celebración de
tratados según la materia, data de muy antiguo. Locke, Rousseau y Tocqueville reco-
nocían en su tiempo que la acción exterior del Estado precisaba de mayor libertad y
exibilidad para el Poder Ejecutivo, por lo que el Parlamento —debido al número de
representantes, su inestabilidad y heterogeneidad, además de su tradicional lentitud—
debía abstenerse de participar salvo en aspectos puntuales y de importancia sustantiva.
(p. 1046)
En este orden de ideas, las normas constitucionales de cada Estado suelen ser las
encargadas de determinar las materias que, contenidas en el texto de un tratado,
hacen que este requiera de una aprobación previa. El problema es que no siempre
esas normas constitucionales son lo sucientemente claras; así, por ejemplo, la
Constitución para la República del Perú de 1979, establecía lo siguiente:
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Artículo 102. Todo tratado internacional debe ser aprobado por el Congreso, antes de
su raticación por el Presidente de la República.
Artículo 103. Cuando un tratado internacional contiene una estipulación que afecta
una disposición constitucional, debe ser aprobado por el mismo procedimiento que
rige la reforma de la Constitución, antes de ser raticado por el Presidente de la
República.
Artículo 104. El Presidente de la República puede, sobre materias de su exclusiva
competencia, celebrar o raticar convenios internacionales con Estados extranjeros y
organizaciones internacionales o adherir a ellos sin el requisito previo de la aprobación
del Congreso. En todo caso debe dar cuenta inmediata a este.
Fue precisamente el último de los artículos citados el que, bajo la vigencia de la
Constitución de 1979, generó la mayor cantidad de problemas. En la práctica, los
presidentes celebraban una amplia cantidad tratados sin la aprobación previa del
Congreso, alegando que aquellos versaban sobre «materias de su exclusiva compe-
tencia». La imprecisión de esta frase:
[…] originó una serie de problemas de competencia entre el Parlamento y el
Ejecutivo, tal como ocurrió cuando este último celebró a sola rma los denominados
Convenios Pesqueros con la Unión Soviética en 1988, o cuando suscribió el conocido
Convenio Antidrogas en 1991. La fórmula utilizada por la Constitución de 1979
era muy ambigua, generando algunos problemas de interpretación […] Fernández
Maldonado encontró que la Constitución de 1979 señalaba las competencias exclu-
sivas del Presidente en forma dispersa y poco clara. Más aún, comprobó que dichas
materias no eran del todo exclusivas del Presidente, entrando también dentro del
campo de acción del Congreso. Como ejemplo citaba el caso de la potestad regla-
mentaria, como atributo del Poder Ejecutivo (art. 211, inc. 11) pero cuya regulación
correspondía al Parlamento (Novak, 2013, p. 1047).
Esta situación llevó a que el Congreso de la República, al aprobar en 1992 la ley
25397, Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la
República, dedicara en esta todo su capítulo IV a los tratados celebrados por el Pre-
sidente sin la aprobación del Congreso, a los que llamó «convenios internacionales
ejecutivos», con la nalidad de establecer algunos límites en su celebración.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la citada ley, dichos convenios
internacionales ejecutivos:
− No podían contener disposiciones que supongan la modicación o derogación de
normas constitucionales.
− No podían contener disposiciones que supongan la modicación o derogación de
normas legales o que exijan desarrollo legislativo para su cumplimiento.
− No podían contener disposiciones sustantivas en materia de derechos humanos.
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