Los tipos de suspensión en el ejercicio de la función parlamentaria
| Autor | César Delgado-Guembes |
| Cargo | Profesor de Derecho Parlamentario en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica. Funcionario del Congreso de la República desde 1980 |
| Páginas | 629-647 |
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Aunque parezca sólo tener valor ritual referirlo, la realidad muestra que el autogolpe del año 1992 ha tenido como un efecto colateral la pérdida significativa de la tradición en el Parlamento peruano. El estigma de ineficiencia que se endilgó al bicameralismo así como a los llamados políticos tradicionales, inició un impulso que ha servido para renovar la organización y prácticas del Congreso, ciertamente, como si el Parlamento peruano se fundara e iniciara sus actividades republicanas sólo desde 1993, pero también ha significado una merma ostensible en la comprensión de instituciones peruanas con arraigo en la identidad que nos da nuestra propia historia.
La democracia y el Parlamento de los años 90 han manchado la institucionalidad en el Congreso, tapando con colores de modernidad y racionalidad lo que desde las sombras pugna por hacerse a la luz, a pesar del recambio de actores o protagonistas en el escenario parlamentario. La capa de óleo y los barnices de los artesanos de ese esfuerzo no pueden ocultar una realidad material inocultable. La realidad de que las cosas se hicieron de otra manera antes, y que esas otras maneras se ampararon en razones y se arraigaron en la propia idiosincrasia nacional que la práctica parlamentaria mantuvo.
Las formas y los procedimientos parlamentarios encastrados en la historia y en la experiencia de quienes nos precedieron tienen ahora que luchar por hacerse camino en medio de discursos de cambio que pretenden sustentarse en experiencias de Europa, de los Estados
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Unidos, o de nuestros vecinos latinoamericanos. Son las nuevas formas de vivir el colonialismo mental, bajo el manto universal de la globalización, y de perder la memoria e identidad que definen el carácter de la patria. Una de esas formas de colonialismo con vocación imperial es la pretendida aplicación absoluta y automática de la ideología de los derechos humanos a la esfera del Derecho parlamentario. El Derecho y los procedimientos parlamentarios mantienen una identidad que no tiene por qué ser perforada con las universales pretensiones explosivas de los derechos fundamentales a menos, claro está, que el propósito sea la conversión del espacio público de la actividad parlamentaria en parte del dominio de los intereses particulares y de la esfera privada.
Uno de esos ejemplos ha ocurrido durante el año 2006 en el Congreso peruano, con el tratamiento de la suspensión contra el congresista José León Luna Gálvez. En este espacio me propongo exponer los distintos tipos de suspensión que cabe imponer contra un congresista, con el objetivo de presentar los alcances y diversidad de perfiles de una institución propia de las prerrogativas del Congreso que, por impropia concepción, no ha llegado a manejarse con la necesaria claridad y pertinencia técnicas.
En principio, las prerrogativas no son un derecho. Tampoco constituyen un privilegio. A diferencia del derecho, las prerrogativas constituyen atribuciones funcionalmente exigidas para el desempeño de fines institucionales o corporativos. Las prerrogativas, por ello, no son disponibles por el individuo que cumple una función estatal o corporativa. No tienen carácter subjetivo. Afectan a la dimensión no individual del sujeto que se comporta como agente en nombre de la comunidad ante el Estado o una corporación estatal o comunitaria. Y a diferencia de los privilegios, las prerrogativas no importan una situación extraordinaria que distinga a quien la detenta frente a los demás. Las prerrogativas son un requisito para el ejercicio regular de la función a desempeñar y sin las cuales el órgano pierde efectividad política.
Una de esas prerrogativas es el antejuicio político. Fue a través de un antejuicio político que se le suspendió en el ejercicio de la función parlamentaria al congresista Luna Gálvez. Los alcances de la suspensión van de la mano con la naturaleza de la prerrogativa. La suspensión de un congresista no supone la negación ni recorte de un derecho fundamental a un ciudadano, sino únicamente la privación del ejercicio funcional de una prerrogativa que le corresponde a quien representa a la comunidad ante el Congreso. Al Congreso le corresponde administrar la prerrogativa de la que es titular. Una vez que el ciudadano se incorpora al Congreso su desempeño deja de ser el de un ciudadano. Queda investido de un papel distinto. Asume una personalidad paralela a la que tiene en su calidad de individuo privado. Debe comportarse y razonar según una lógica y una causalidad en la que el dominio de su privacidad queda sometido y subordinado a las reglas de la corporación estatal en la que desempeña tal rol. No deja de ser ciudadano ni individuo en toda otra esfera de su vida que no suponga una actividad representativa. Pero mientras desempeña la función su conducta debe ajustarse a un estándar y normas inherentes a la función que cumple. A su turno, la corporación parlamentaria no puede apartarse de la esfera propia de su competencia sin excederse en la administración de las prerrogativas que se le asignan. Ni por exceso, ni por defecto.
La suspensión en el ejercicio de la función está prevista explícitamente en el artículo 100 de la Constitución. Sin embargo, el literal i) del artículo 89 del Reglamento del Congreso parece tener una naturaleza diversa a la prevista en la Constitución, en la medida que la redacción formulada en el indicado artículo del Reglamento tiene carácter indisponible y obligatorio, en tanto que el mandato que recoge la Constitución tiene carácter potestativo.
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De otro lado, el literal i) del artículo 89 del Reglamento recoge la práctica histórica uniforme en el Perú, a partir del procedimiento que regular y homogéneamente ha seguido la institución del antejuicio en nuestra historia constitucional. Gran parte del tratamiento uniforme observado, además, al amparo del reconocimiento de la práctica en los textos constitucionales, que ha desaparecido recientemente sólo con la Constitución de 1993.
De igual forma, el Tribunal Constitucional, al conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el extremo del artículo 89 del Reglamento del Congreso que lesionó al ex congresista Manuel Lajo Lazo, distingue entre la suspensión que puede aplicar el Congreso en los procesos de juicio político por infracción de la Constitución, y la otra suspensión en los procesos de antejuicio político por delito cometido en el ejercicio de la función que sólo podría aplicarse una vez concluido el proceso penal con sentencia condenatoria y que, por lo tanto, si bien seguiría teniendo el carácter de una suspensión ella sólo sería aplicable luego de la conclusión del proceso judicial.
La Constitución, el Reglamento del Congreso y la doctrina legal del Tribunal Constitucional parecen pues referirse a diversos tipos de suspensión. Una sería la suspensión que puede o no imponer el Congreso, según lo dice la Constitución en el artículo 100, sin participación de la Comisión Permanente; otra es la suspensión que manda el Reglamento del Congreso que ocurra de hecho en el supuesto del literal i) del artículo 89 cuando, en un proceso de antejuicio político, el Pleno acuerda que hay lugar a la formación de causa; y una tercera es la suspensión aplicable a título de sanción sólo con carácter post judicial.
Pero además de una y otras, se da igualmente la suspensión en los procesos disciplinario o ético contra quien transgrediera los estándares del Estatuto parlamentario. Y, por último, la práctica deja notar que hay un tipo de suspensión, que se produce en los procesos de levantamiento de la inmunidad de proceso de los congresistas denunciados ante el fuero común por la comisión presunta de delitos comunes, la misma que ha venido aplicándose aún cuando no hubiera norma expresa sobre el particular.
Cabe, en principio, advertir cuatro tipos de suspensión normativa, los mismos que, según sus distintas naturalezas y efectos, cabe designar como la suspensión disciplinaria, la instrumental, la sancionatoria, y la post judicial. La suspensión disciplinaria, es la que resulta de la imposición de una sanción por la comisión de un acto reñido con la ética o la disciplina parlamentaria. La suspensión instrumental, es la que se deriva como consecuencia obligada de la decisión del Pleno de que ha lugar a la formación de causa. La suspensión sancionatoria, es la que se impone con alcances o características semejantes a los de una sanción (como la inhabilitación, por ejemplo). Y la suspensión post judicial, es la que estaría facultado a aplicar el Congreso contra un alto funcionario en un proceso de antejuicio político únicamente después de haber concluido el proceso penal con sentencia condenatoria.
La suspensión disciplinaria tiene un régimen distinto al que resulta de la suspensión derivada de los procesos de acusación constitucional, y tiene un límite máximo establecido de modo inconfundible por la Constitución, que alcanza a 120 días de legislatura. Lo central es que la suspensión por razones disciplinarias es una medida sancionatoria respecto de una conducta calificada como inapropiada o indeseada por el Congreso o, en su caso, por la Comisión de Ética (órgano con potestad sancionatoria en primera instancia y cuyos acuerdos son impugnables ante el Pleno del Congreso).
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Las suspensiones distintas a las de carácter disciplinario pueden traer consigo, o tener una extensión, menor o mayor, según criterios si no determinados en cualquier caso determinables, los que dependen en principio de la duración del proceso judicial en vista de cuyo desarrollo se autoriza la suspensión que autoriza el inicio de la causa contra el alto funcionario involucrado. Por lo tanto, el límite que afecta a la suspensión disciplinaria no puede entenderse como el máximo al que puede...
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