El 'solve et repete' en el Derecho administrativo sancionador argentino
| Autor | Lucas A. Piaggio |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo de la Pontifica Universidad Católica Argentina. Contacto: lpiaggio@nyc.com.ar |
| Páginas | 291-306 |
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Derecho & Sociedad
Asociación Civil
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El “solve et repete” en el Derecho
administrativo sancionador argentino
The “solve and repete” rule in Administrative sanctioning law
in Argentina
Lucas A. Piaggio*
Ponticia Universidad Católica Argentina
Resumen:
El autor analiza la validez de la exigencia legal de pagar una multa administrativa como
presupuesto para su revisión administrativa o judicial por parte del recurrente. Para ello,
indaga sobre el origen del solve et repete en el derecho tributario, y su traspolación al
derecho administrativo sancionador. En este sentido, demuestra que esa obligación legal
es incompatible no solamente con la Constitución argentina, sino también con tratados
internacionales de derechos humanos que resultan de aplicación en la región. Finalmente,
arriba a tal conclusión con independencia de la postura que se adopte sobre la naturaleza
jurídica de las multas administrativas.
Abstract:
The author analyzes the validity of the legal requirement to pay an administrative ne as
an assumption to be submitted to administrative or judicial review by the appellant. To this
end, the author explores the origin of solve et repete in tax law, and its transposition to the
administrative penalty law. In this regard, he proves that this legal obligation is incompatible
not only with the Argentine Constitution, but also with international human rights treaties
in force in the region. Finally, he arrives to such conclusion regardless of the position taken
on the legal nature of administrative nes.
Palabras clave:
Constitución Nacional – Convenciones internacionales sobre derechos humanos – Solve et
repete – Multa administrativa – Control administrativo y judicial – Presunción de inocencia
– Defensa en juicio
Keywords:
National constitution – International conventions of human rights – Solve et repete –
Administrative ne – Administrative and judicial control – Presumption of innocence –
Defense in trial
Sumario:
1. Introducción – 2. Origen y fundamentos del solve et repete – 3. Traspolación al
derecho administrativo sancionador – 4. Naturaleza de las sanciones administrativas – 5.
Inadmisibilidad del solve et repete – 6. Síntesis, conclusión y reexiones nales – 7. Bilbiografía
* Profesor de Derecho Administrativo de la Pontica Universidad Católica Argentina. Contacto: lpiaggio@nyc.com.ar
Revista Derecho & Sociedad, N° 54 (I) / pp. 291-306
FECHA DE RECEPCIÓN: 28/09/2019
FECHA DE APROBACIÓN: 10/03/2020
| Derecho Administrativo Sancionador |
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Derecho & Sociedad
Asociación Civil
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Revista Derecho & Sociedad, N° 54 (I), Junio 2020 / ISSN 2079-3634
1. Introducción
Desde hace ya varios años, pero especialmente en este último tiempo, ha proliferado en Argentina la
sanción de normas legales, tanto a nivel nacional como provincial y municipal, que no solamente consagran
la fuerza ejecutoria de los actos administrativos que imponen sanciones de multas a los particulares o
administrados, sino que además establecen que el previo pago de las mismas constituye un presupuesto
de procedencia formal para la interposición de cualquier recurso administrativo o judicial contra aquella
decisión. Vale decir que, si lo que pretende la persona sancionada es cuestionar la imposición de la multa,
debe inexorablemente pagar el monto de la misma para luego –o concomitantemente– poder interponer
el recurso administrativo o judicial contra el acto administrativo en cuestión1, y así poder repetir (en el
mismo procedimiento administrativo o proceso judicial o en uno ulterior) el importe abonado.
No es otra cosa que la traspolación al derecho administrativo sancionador de un principio con fuerte e
histórico arraigo en el derecho tributario: el solve et repete. Y esto se enmarca dentro de una tendencia de
crecientes restricciones al control judicial de las sanciones que aplica la Administración Pública, que no
solamente se advierte en nuestro país sino también en otros países de nuestra región2.
Naturalmente este recaudo genera preocupación entre los particulares o administrados, que muchas veces
se ven forzados a pagar montos exorbitantes por multas aplicadas por órganos administrativos ubicados
en niveles inferiores del escalafón jerárquico, y que han sido impuestas en procedimientos administrativos
abreviados, donde no siempre han sido sucientemente resguardadas las garantías constitucionales de
debido proceso adjetivo en términos de producción de prueba, plazos o condiciones para la presentación
de descargos o defensas. También ha invitado a un fuerte debate sobre la validez constitucional del
presupuesto sub examine, siendo que la obligación de pago de una sanción cuya naturaleza punitiva es
sostenida por un importante sector doctrinario y jurisprudencial, es previa a una revisión judicial suciente
del acto administrativo que la aplica.
Nuestro plan de trabajo consiste en analizar, en primer lugar, el origen y los fundamentos del principio del
solve et repete que, como hemos visto, tiene su raíz en el derecho tributario. Posteriormente, examinaremos
su traspolación al resto del derecho administrativo sancionador, correlacionándolo con ciertos principios
jurídicos vinculados, propios de esta disciplina jurídica, especialmente con la presunción de legitimidad
y fuerza ejecutoria de los actos administrativos. Pero también cotejaremos la validez de esta exigencia a
la luz de ciertas reglas y principios del derecho penal, pero que tienen fundamento constitucional y en el
derecho supranacional, el cual rige en la mayoría de los países de Latinoamérica. Para ello, previamente se
repasará la naturaleza de las sanciones administrativas, para determinar si tienen –o no– carácter punitivo.
Finalmente, y como corolario, ofreceremos nuestras reexiones acerca de la validez o invalidez de la regla
del “solve et repete” en el derecho administrativo sancionador.
1 A nivel nacional, tenemos un ejemplo de este fenómeno en el art. 45 de la Ley de Defensa al Consumidor N° 24.240, en el que se
establece que para interponer recurso judicial directo contra una resolución administrativa que imponga sanción de multa, “deberá
depositarse el monto de ésta a la orden de la autoridad que la dispuso, y presentar el comprobante del depósito con el escrito del recurso, sin
cuyo requisito será desestimado, salvo que el cumplimiento de la misma pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente…”. Por su
parte, la Ley N° 18.695 (“Procedimiento para la aplicación de sanciones a las normas de ordenamiento y regulación de la prestación de
trabajo”), modicada por la Ley N° 20.554, en su artículo 11 dispone que la resolución que imponga la multa podrá ser apelada “previo
pago de ésta” Y como ejemplo del presupusto sub examine para la interposición de un recurso administrativo, tenemos el art. 30 de
la Ley 21.740 de Junta Nacional de Carnes, donde se establece que contra las resoluciones sancionatorias podrá recurrirse “previo
depósito del importe correspondiente si se tratase de multa, mediante el recurso de reconsideración y apelación en subsidio.”
Por su parte, a nivel provincial, la Ley Nº VI-0156-2004 (5540) de la Provincia de San Luis, en su artículo 58 dispone que para interponer
un recurso contra un acto administrativo que imponga pena de multa, “se deberá depositar, a la orden de la autoridad que lo dispuso, el
correspondiente monto de la multa impuesta y presentar el comprobante del depósito con el escrito mediante el cual se interpone el recurso,
sin cuyo requisito será desestimado”. En el mismo sentido, la Ley N° 13.133 de la Provincia de Buenos Aires, en su artículo 70, prevé que
para interponer la acción judicial contra una resolución administrativa que imponga sanción de multa, “deberá depositarse el monto
de ésta a la orden de la autoridad que la dispuso, y presentar el comprobante del depósito junto con el escrito de demanda sin cuyo requisito
será desestimado, salvo que el cumplimiento de la misma pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al impugnante...”
Finalmente, a nivel municipal, la Ordenanza Tributaria de la Municipalidad de Villa Merlo, Nº 117–HCD-2008, en su artículo 189,
establece contra las resoluciones del Organismo Fiscal que no solamente determinen obligaciones tributarias, sino que también
impongan sanciones, el contribuyente o responsable podrá interponer una serie de recursos administrativos y judiciales, para lo cual
será requisito indispensable la previa regularización de la situación scal en cuanto a los importes que se le reclaman.
2 Hemos analizado este fenómeno, especialmente en torno a las multas aplicadas en materia de prevención de lavado de activos y
nanciamiento del terrorismo, en nuestra monografía jurídica que resultara ganadora de la VII Edición del Concurso de Monografías
Jurídicas para Abogados Senior organizado por la Federación Latinoamericana de Bancos (FELABAN), que fuera presentada en el
marco del “XXXIV Congreso Latinoamericano de Derecho Financiero - COLADE”, desarrollado en la ciudad de Panamá, República
de Panamá, del 12 al 14 de agosto de 2015, y que fuera publicado bajo el título “Control judicial de las sanciones administrativas
aplicadas en materia de prevención de lavado de activos y nanciamiento del terrorismo”, en Estudios de Derecho Comercial y Bancario:
Homenaje a los Profs. Eugenio Xavier de Mello e Israel Creimer, coord. Adriana Biacchi (Montevideo: Universidad Católica del Uruguay,
2017).
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