El rol de la eliminación de barreras burocráticas ilegales en el proceso de formalización de las cooperativas pesqueras: Análisis a la luz de la Resolución 112-2021/CEB-INDECOPI
| Autor | Bruno Ramos Huaytalla |
| Cargo | Egresado de Derecho de la Universidad Científica del Sur |
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Introducción
La Constitución Política del Perú garantiza la libre iniciativa privada[1] y la libertad de empresa[2]. En ese sentido, todas las personas pueden crear empresas y acceder al mercado sin restricciones ilegales y/o irrazonables, así como también pueden organizar la estructura de su forma societaria a su conveniencia, repartir las utilidades como consideren y también disolver la organización societaria elegida. El Perú, de acuerdo al régimen económico constitucional, adopta la economía social de mercado, razón por la cual, los ciudadanos son los principales agentes económicos del mercado, limitando por ello la actividad empresarial del Estado (en casos excepcionales). En ese sentido, el Estado debe propender a la simplificación administrativa, es decir, a la mejora o eliminación de los procedimientos y requisitos administrativos vinculados a la autorización de un título habilitante en favor de los administrados, y para dicha finalidad, una de las instituciones con mayor resonancia sobre el tema es el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), el cual tiene, dentro de las diversas funciones que posee, la facultad de declarar como barreras burocráticas ilegales y/o irrazonables a aquellas exigencia, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que obstaculizan el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado.[3]
La pesca artesanal [4]puede ser efectuada por personas naturales o jurídicas, obteniendo de manera previa, por ejemplo, el permiso para la extracción de recursos hidrobiológicos[5], así como el cumplimiento de requisitos subyacentes a este. Sobre este último punto, conforme señala en el Decreto Legislativo N°1392, que promueve la formalización de la actividad pesquera artesanal, se entiende que las exigencias son: i) certificado de matrícula de la embarcación, el cual es otorgado por la Dirección de General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi)[6]; ii) protocolo técnico, otorgado por el Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (SANIPES)[7]; iii) y el permiso de pesca, cuyo otorgamiento lo hace el Gobierno Regional competente[8]. De estos requisitos, el que más ha resultado ser un filtro es el certificado de matrícula de embarcación, ya que, según Carrere (2021):
(…) En el caso del Siforpa II, que reúne 2508 embarcaciones, según datos actualizados del Ministerio de la Producción, se han obtenido 719 certificados de matrícula y 110 permisos de pesca. Es decir, que el 30 % ha pasado el primer filtro y se espera que a fines de febrero sean 1000 las embarcaciones con matrícula. En el caso de las cooperativas, las cifras son más críticas. De las 845 embarcaciones inscritas, solo 50 han logrado obtener su matrícula, es decir, menos del 6 % y ni una sola ha logrado sacar su permiso de pesca. Respecto al certificado de embarcación de matrícula, según Carrere (2021) a partir del 2016 se inició el proceso de formalización de la pesca artesanal promoviendo la creación de cooperativas, sin embargo, como no todos querían formalizarse, en el 2018 se creó el Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (Siforpa II); para ese entonces el Ministerio de Defensa (MINDEF) no estableció, mediante una resolución ministerial, los requisitos específicos para su obtención, sino más bien, la Marina de Guerra (órgano de ejecución del MINDEF) los creó a nivel de resolución directoral[9] y siendo estas recogidas en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)[10]. Este instrumento sirve para especificar cuáles son los requisitos y procedimientos que se deben cumplir a fin de obtener un título habilitante (por ejemplo, el certificado de matrícula). No obstante, este mecanismo solo sirve para hacer un compendio de los requisitos y procedimientos previamente creados por ley o norma pertinente, mas no puede crearlos.
Las afirmaciones antes descritas surgen a partir de la Resolución 0135-2018/SEL-INDECOPI[11], por medio del cual la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi declaró que varios requisitos y procedimientos del TUPA de la Marina de Guerra del Perú, relacionados al certificado de matrícula, constituyen barreras burocráticas ilegales. Así pues, la situación de informalidad de la actividad pesquera artesanal en el Perú, no solo se debe a la negativa de algunos pescadores artesanales a formalizarse, sino también por las barreras burocráticas ilegales que impone la misma autoridad administrativa, en este caso Dicapi. Dicho problema, pese a que la resolución de Indecopi citada anteriormente fue emitida en 2018, no ha sido suficiente para que Dicapi pueda simplificar debidamente los procedimientos para el otorgamiento de los certificados de matrícula, puesto que recientemente, a través de la Resolución N° 112-2021/CEB-INDECOPI[12], caso en el cual una cooperativa solicitaba el certificado de matrícula a la Dicapi a fin de navegar en el mar y conseguir a la postre el permiso de pesca, se ha declarado específicamente que algunas exigencias del DICAPI para el otorgamiento del certificado de matrícula resultan barreras burocráticas ilegales, estos son: i) certificado de planos aprobados, ii) certificado de arqueo, iii) certificado de asignación de línea máxima de carga, iv) certificado de avance de construcción de 100%; v) y el certificado de prueba de Inclinación. El argumento principal por el cual el Indecopi declaró a las mencionadas como barreras burocráticas ilegales, se basan en el hecho de que la Marina de Guerra no puede crear mediante una resolución directoral requisitos o normas vinculadas a la simplificación administrativa, en razón a que ello le compete al Ministerio de Defensa[13]. En el presente artículo se analizará el rol del Indecopi en la eliminación de barreras burocráticas ilegales en el proceso de formalización de la actividad pesquera artesanal realizada por cooperativas pesqueras, considerando a la Resolución 112-2021/CEB-INDECOPI como punto de análisis.
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El rol de Indecopi en la eliminación de barreras burocráticas ilegales y/o irrazonables
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) es, según el artículo 1 del Decreto Legislativo N.°1033 (en adelante, DL 1033), un organismo público especializado con personería jurídica de derecho público interno, que goza de autonomía funcional, técnica, económica, presupuestal y administrativa.
Una de las funciones de Indecopi es vigilar la libre iniciativa privada y la libertad de empresa mediante la eliminación de las barreras burocráticas ilegales e irracionales que afectan a los ciudadanos y empresas.[14]
Las barreras burocráticas, según el artículo 3 del DL 1033, son definidas como aquella:
exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa. La sola calidad de exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro no implica necesariamente su carácter ilegal y/o su carencia de razonabilidad.
La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) o la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Sala) evaluará la legalidad y/o razonabilidad las barreras burocráticas contenidas en disposiciones administrativas usando la metodología dispuesta en el DL 1033.
Según Luna, L. (2019) el análisis de legalidad implica comparar el acto administrativo, así como la actuación material, según proceda, con los mandatos que se hallan internamente en la normatividad vigente y que presumiblemente están siendo vulneradas (de acuerdo a lo postulado en la denuncia o el inicio de procedimiento de oficio) y, ocasionalmente, con otras órdenes normativas dentro del ordenamiento jurídico peruano, siempre que se proteja el derecho de defensa de la autoridad denunciada.
Del mismo modo, el artículo 14 del DL 1033[15] dispone los aspectos que debe evaluar la Comisión o la Sala para verificar si la barrera burocrática es legal. Un dato importante resulta ser que, si se determina la ilegalidad por alguna de las razones mencionadas en dicho artículo, no será necesario continuar con el análisis de razonabilidad.
Luego del análisis de legalidad, prosigue la segunda etapa de la metodología, ahora realizando el análisis de razonabilidad de una barrera burocrática, una medida será razonable cuando tenga justificación y cuya imposición sea proporcional con sus fines y/o sea la medida menos gravosa. Este análisis y sus principales aspectos se encuentran regulados en los artículos 15, 16, 17 y 18[16] del DL 1033.
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La actividad pesquera artesanal
La actividad pesquera artesanal es aquella actividad económica que se caracteriza por el empleo de empleo de embarcaciones pequeñas o con predominio del trabajo manual, esta definición que guarda relación con lo establecido en el artículo 20 del Decreto Ley N°25977, Ley General de Pesca.
Según el artículo 28 del Decreto Supremo N°012-2001-PE, Reglamento de la Ley General de Pesca (en adelante, Reglamento LGP), los pescadores artesanales tienen la obligación de contar con un permiso de pesca para dedicarse a actividades de extracción.
En el caso de las embarcaciones artesanales, el otorgamiento del permiso de pesca lo hace el Gobierno regional competente (art. 28-A.1 del Reglamento LGP). Asimismo, para el otorgamiento de permiso de pesca artesanal, el interesado, según el artículo 28-A.2 l del Reglamento LGP, el interesado adjuntará a su solicitud, copia simple del certificado de matrícula con refrenda vigente, en el que conste la capacidad de bodega en metros cúbicos de la embarcación pesquera, de corresponder, emitido por la autoridad marítima competente, y copia simple del documento que...
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