Resolución nº 165-2018-OEFA/TFA-SMEPIM, Tribunal de Fiscalización Ambiental, 14-06-2018
| Número de resolución | 165-2018-OEFA/TFA-SMEPIM |
| Fecha | 14 Junio 2018 |
| Emisor | Sala Especializada en Minería, Energía, Pesquería e Industria Manufacturera |
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
RESOLUCIÓN Nº 165-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
EXPEDIENTE Nº
PROCEDENCIA
ADMINISTRADO
SECTOR
APELACIÓN
542-2016-OEF A/DFSAI/PAS
DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE
INCENTIVOS1
PETRÓLEOS DEL
PERÚ
-PETROPERÚ S.A.
HIDROCARBUROS
RESOLUCIÓN
DIRECTORAL
Nº
0157-2018-0EFA/DFAI
SUMILLA:
Se
confirma la Resolución Directora/
Nº
0157-2018-OEFAIDFAI del
26
de enero de 2018, que declaró la existencia de responsabilidad administrativa de
Petróleos del Perú -Petroperú S.A.
por
no ejecutar las medidas preventivas para
evitar los impactos negativos al ambiente, derivados del derrame de petróleo
crudo ocurrido en la Estación Nº 1 -Saramuro del ONP (coordenadas UTM WGS84
N: 9478378 /
E:
0508454), respecto de la Fosa
Nº
2 y el área con vegetación
herbácea,
lo
cual generó el incumplimiento de la obligación prevista
en
el articulo
3º
del Reglamento para
la
Protección Ambiental en las Actividades de
Hidrocarburos, aprobado
por
el Decreto Supremo Nº 015-2006-EM, en
concordancia con el artículo 74º y el numeral 75.1 del artículo 75º
de
la Ley
Nº 28611, Ley General del Ambiente. Dicha conducta configuró
la
infracción
prevista
en
el numeral 3.3 de
la
Tipificación y Escala
de
Multas y Sanciones de
Hidrocarburos, aprobada
por
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 028-2003-
0S/CD
y modificatorias.
Lima,
14
de junio de 2018
1.
ANTECEDENTES
1.
Petróleos del Perú -Petroperú
S.A.
2 (en adelante, Petroperú) es una empresa
El
21
de diciembre de 2017 se publicó
en
el
diario oficial El Peruano.
el
Decreto Supremo
Nº
013-2017-MINAM
mediante
el
cual se aprobó
el
nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del OEFA y se derogó el
ROF del OEFA aprobado mediante Decreto Supremo
Nº
022-2009-MINAM.
Cabe señalar que el procedimiento administrativo sancionador seguido
en
el
Expediente N º 542-2016-
OEFA/DFSAI/PAS fue iniciado durante
la
vigencia del ROF del OEFA aprobado mediante Decreto Supremo
N" 022-2009-MINAM. en virtud del cual
la
Dirección de Fiscalización. Sanción y Aplicación
de
Incentivos (DFSAI)
es
el
órgano
de
linea encargado
de
dirigir, coordinar y controlar
el
proceso de fiscalización, sanción y aplicación
de incentivos: sin embargo, a partir de
la
modificación del ROF,
su
denominación es
la
Dirección de Fiscaiización
y Aplicación
de
Incentivos (DFAI).
Registro Único
de
Contribuyente
N'
20100128218.
)
que realiza
!a
actividad de transporte
de
hidrocarburos (petróieo crudo) a través
del Oleoducto Norperuano3 (en adelante, ONP),
el
cual tiene
una
longitud de
854
km
y
se
extiende a
lo
largo de los departamentos de Loreto, Amazonas,
Cajamarca. Lambayeque y Piura4.
2.
Mediante Oficio
Nº
136-95-EM/DGH del
19
de junio de 1995,
el
Ministerio de
Energía y Minas
(en
adelante, Minem) aprobó
el
Programa de Adecuación y
Manejo Ambiental del ONP5 (en adelante, PAMA del ONP).
3.
El
27 de junio de 2014, Petroperú comunicó
al
Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental
(en
adelante, OEFA)6
la
ocurrencia de
un
derrame
de
petróíeo crudo acaecido
el
26 de junio de 2014 durante
el
mantenimiento para
el
reemplazo
de
empaquetadura en
la
brida
de
acople
en
la
línea de bombeo de
la
zona industrial de estación 1 del Tramo I
del
ONP.
4.
En
atención a esta ocurrencia, el 30 de junio
de
2014,
la
Dirección
de
Supervisión
(en ade!ante, DS)
del
OEFA realizó una supervisión especial a
la
Estación 1 -
Saramuro del Tramo I
de
la
ONP
(en
adelante, Supervisión Especial 2014),
duranie
la
cual se verificó
el
presunto incumplimiento de obligaciones ambientales
fiscalizabies a cargo del administrado, conforme
se
desprende del Acta
de
Debe especificarse que
el
ob;etivo de
la
construcción del Oleoducto Norperuano fue el transporte
-
manera
económica, eficaz y
oportuna-
del petróleo crudo extra ido de los yacimientos de
la
selva norte hasta
el
terminal
Bayóvar en
la
costa, para
su
embarque a las refinerías de
la
Pampilla. Talara y Conchán, y
al
mercado externo
(página
4E
del PAMA del ONP).
C.;:be
mencionar que el ONP
se
divide
en
dos ramales:
i)
Oleoducto
Principal: Este ramal
se
inicia en
la
Estación
N.
º 1 (ubicada
en
el caserío San José de Saramuro,
distrito de Urarinas, provincia y departamento de Loreto) y se extiende hasta el Terminal Bayóvar (ubicado
en
el
distrito y provincia de Sechura, departamento de Piura).
El
oleoducto principal se divide, a
su
vez,
en
el
Tramo I y Tramo
11:
Tramo
1:
Inicia
en
la
Estación
N.
º 1 y termina
en
la
Estación
N.
º 5 (caserío Félix Flores, distrito de
Manseriche, provincia Datem del Marañón, departamento de Loreto).
Tramo
11:
Inicia
en
la
Estación
N.
º
5,
recorre las Estaciones
Nº
6 (ubicada
en
el caserío y distrito de
lmaza, provincia
de
Bagua, departamento de Amazonas),
N.
º 7 (se encuentra
en
el caserío y distrito de
El
Milagro, provincia de Utcubamba, departamento
de
Amazonas),
N.
º 8 (ubicada en
el
distrito de Pucará,
provincia de Jaén, departamento de Cajamarca) y N .º 9 (distrito de Huarmaca , provincia de
Huancabamba, departamento de Piura), concluyendo
su
recorrido
en
el Terminal Bayóvar.
ii)
Oleoducto
Ramal Norte: Este ramal
se
inicia
en
la
Estación Andoas (ubicada en el caserío y distrito del
mismo nombre, provincia Datem del Marañón, departamento de Loreto) y llega hasta
la
Estación
N.
º
5.
Folio 150 .
Mediante
la
carta con registro ADM4-SG-077-2014 (página
41
del documento contenido
en
el disco compacto
que
ob
ra a folio
9)
que adjuntó
el
Reporte Preliminar
de
Emergencias Ambientales (páginas
42
a
43
del
documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
9).
conforme
al
Reglamento del Reporte de
Emergencias Ambiental
es
de las actividades bajo el ámbito de competencia del OEFA, aprobado por
la
Resolución de Consejo
Di
rectivo Nº
01
8-
20
13-OEFA/
CD
(public
ad
a en el dia rio o
fi
cial El Peruano
el
24
de abril
de 201
3).
Asimis
mo
. en a
ten
ción a dicho Regla
me
nt
o.
el
23
de ju lio
de
2014. Pe
tro
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re
mit
ió
al
O
EF
A
el
Re
po
rt
e Final
de Emergen
ci
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Ambien
ta
le
s (página s
61
a 63 del documento conten ido en
el
disco
co
mpacto q
ue
obra
a folio
9).
el
cu
al
incl
uy
ó información más deta llada sobre el even
to
ocurrido
el
26
de junio de 2014 .
2
\.
J
,--
(
Supervisión Directa s/n 7 (en adelante, Acta de Supervisión), del Informe Nº 862-
2014-OEFA/DS-HID8 del
31
de diciembre de 2014 (en adelante, Informe de
Supervisión) y del Informe Técnico Acusatorio Nº 183-2016-OEFA/DS9 del 2 de
marzo de 2016 (en adelante, ITA).
5.
Sobre la base del Informe de Supervisión y del ITA, mediante Resolución
Subdirectora! Nº 0171-2017-OEFA/DFSAI/SDI del 25 de enero de 20171º (en
adelante, Resolución Subdirectora!), la Subdirección de Instrucción e
Investigación (en adelante, SOi) de la Dirección de Fiscalización, Sanción y
Aplicación de Incentivos (en adelante, DFSAI) del OEFA dispuso
el
inicio de
un
procedimiento administrativo sancionador contra Petroperú.
6.
Cabe precisar que, mediante Resolución Subdirectora! Nº 1682-2017-
OEF A/DFSAI/SDI del 19 de octubre de 20171
1,
la SDI resolvió, lo siguiente:
7.
8.
10
11
12
13
14
,,
Artículo 1º.- Ampliar por tres (3) meses
el
plazo de caducidad del
procedimiento administrativo sancionador iniciado contra Petróleos del Perú
Petroperú S.A., tramitado en
el
Expediente
Nº
542-2016-
OEFA/DFSAI/PAS,
el
mismo que caducará
el
30
de enero del 2018; de
conformidad a los fundamentos establecidos
en
la presente Resolución
Subdirectora!.
Luego
de
la
evaluación de los descargos presentados por
el
administrado 12, la SDI
emitió
el
Informe Final de Instrucción Nº 1212-2017-OEFA/DFSAI/SDI del 22 de
noviembre de 201713 (en adelante, Informe Final de Instrucción) por medio del
cual determinó
la
conducta constitutiva de infracción.
Luego de analizados los descargos
al
Informe Final de lnstrucción1
4,
la
Dirección
de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (en adelante, DFAI) emitió la
Resolución Directora! Nº 0157-2018-OEFA/DFAI del 26 de enero de 201815, a
través de
la
cual declaró la existencia de responsabilidad administrativa de
Páginas
28
a
30
del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio 9.
Páginas 7 a 245 del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
9.
Folios 1 a
9.
Folios 1 O a
22.
Cabe agregar que, dicho acto
fue
debidamente notificado
al
administrado
el
30
de enero de 2017
(folios
23
a 25).
Folios 89 a
90.
Cabe agregar que, dicho acto fue debidamente notificado
al
administrado
el
20 de octubre de
2017 (folio
91
).
.
Presentado mediante escrito con Registro N º
E01
-018479
el
24
de febrero de 2017 (folios
26
a 68).
Folios 94 a 114. Cabe agregar que dicho informe fue debidamente notificado
al
administrado mediante Carta
N°
1089-2017-OEFA/DFSAI
el
24
de
noviembre de 2017 (folio 118). Cabe señalar que.
en
atención
al
escrito con
registro
Nº
08006 presentado
el
27
de noviembre
de
2017 (folios 119 a 125),
la
DFSAI notificó
el
Informe Final
de Instrucción
Presentado mediante escrito con Registro N' E01-093784 el
27
de diciembre
de
20
17 (folios 136 a
141
).
Folios 180 a 205 . Drcho acto fue debidamen
te
"o trficado al
ad
ministrado el
30
de
enero
de
2018 (folio 206)
3
'
16
17
Petroperú16 , por la comisión de las conductas infractoras detalladas
en
el Cuadro
Nº 117, conforme
se
muestra, a continuación :
Cuadro N° 1 · Detalle de la conducta infractora
Nº Conducta Infractora Norma sustantiva Norma tipificadora
Petroperú no ejecutó las Artículo 3º del Reglamento para
la
Numeral 3.3 de
la
Tipificación y
1 medidas preventivas para Protección Ambiental en las Escala de Multas y Sanciones
evitar los impactos ne¡¡ativos
al
Actividades de Hidrocarburos, de Hidrocarburos, aprobada
Cabe señalar que
la
declaración de
la
responsabilidad administrativa de Petroperú, se r
ea
lizó
en
virtud de lo
dispuesto
en
el
artículo
19
º de
la
Ley Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de
procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de
la
inversión
en
el país, y
la
Resolución de
Consejo Directivo Nº 026-2014-OEFA/CD que aprueba las normas reglamentarias que facilitan
la
aplicación de
lo establecido
en
el
artículo
19
º de
la
Ley Nº 30230.
LEY Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación
de
procedimientos y permisos para
la promoción y dinamización de la inversión en
el
país, publicada
en
el diario oficial
El
Peruano el
12
de julio
de 2014.
Artículo 19
º.
-Privilegio
de
la
prevención y corrección
de
las conductas infractoras
En el marco de
un
enfoque preventivo de
la
política ambiental, establécese
un
plazo de tres
(3)
años contados a
partir de
la
vigencia de
la
presente Ley, durante
el
cual el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
OEFA privilegiará las acciones orientadas a
la
prevención y corrección de
la
conducta infractora
en
materia
ambiental.
Durante dicho período ,
el
OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcionales.
Si
la
autoridad
administrativa de clara
la
existencia de infracción , ordenará
la
realización de medidas correctivas destinadas a
revertir
la
conducta infractora y suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento
de la medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. De lo con trario,
el
referido
procedimiento se reanudará , quedando habilitado el OEFA a imponer
la
sanción respectiva.( ... )
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 026-2014-OEFA/CD, que aprueba las normas reglamentarias
que
facilitan
la
aplicación
de
lo
establecido
en el artículo 19º de la Ley Nº 30230, publicada
en
el diario
oficial El Peruano el
24
de julio de 2014.
Artículo 2º.- Procedimientos sancionadores en trámite
Tratándose de los procedimientos sancionadores en trámite
en
primera instancia administrativa, corresponde
aplicar
lo
siguiente:( ... )
2.2
Si
se verifica
la
existencia de infracción administrativa distinta a los supuestos establecidos
en
los literales
a),
b)
y
c)
del tercer párrafo del Artículo
19
º de
la
Ley Nº 30230, primero se dictará
la
medida correctiva
respectiva, y ante
su
incumplimiento,
la
multa que corresponda, con
la
reducción del 50% (cincuenta por
ciento)
si
la
multa se hubiera determinado mediante
la
Metodología para el cálculo de las multas base y
la
aplicación de los factores agravantes y atenuantes a utilizar
en
la
graduación de sanciones, aprobada por
Resolución de Presid encia del Consejo Directivo Nº 035-2013-OEFA/PCD, o norma que
la
sustituya,
en
aplicación de lo establecido
en
el
segundo párrafo y
la
primera oración del tercer párrafo del artículo antes
mencionado.
En
caso se acredite
la
existencia de infracción administrativa, pero el administrado
ha
revertido, remediado
o compensado todos los impactos negativos generados por dicha conducta y , adicionalmente,
no
resulta
pertinente el dictado de una medida correctiva ,
la
Autoridad Decisora se limitará a declarar
en
la
resolución
respectiva
la
existencia de responsabilidad admin istrativa .
Si
dicha resolución adquiere firmeza, será
tomada
en
cuenta para determinar
la
reincidencia, s
in
perjuicio de
su
inscripción
en
el
Registro de
Infractores Ambientales.
En
el supuesto previsto
en
el
Numeral 2.2 precedente,
el
administrado podrá interponer únicamente
el
recurso de apelación contra las resoluciones de primera instancia.
Mediante el articulo 2º
de
la
Resolución Directora!
N°
0157-2018-OEFA/DFAI,
la
DFAI dispuso arc hivar
el
procedimiento administrativo sancionador
en
lo
s extremos referidos
a:
(i) Petroperú
no
ejecu
tó
l
as
medidas preventivas para evitar los impactos negativos
al
ambiente , derivados del
derrame de petróleo crudo ocurrido en la Estación Nº 1 - Saramuro del ONP (coordenadas UTM WGS84 N:
9478378 / E: 0508454) . respecto de la Fos a Nº 1 y
el
agua subterránea.
(ii) Petrope
rú
no
realizó
un
adecuado almacenamiento de res iduos sólidos peligrosos. al
ha
ber
se
detectado
tierra impregnada con hidrocarburos
en
te
rr
enos abiert
os
.
(iii) Petroperú
no
presentó el Reporte Final de Emergencias
Am
bientales dentro de los d iez (1
O)
dias hábiles
siguientes a la ocurrencia del derram e del
26
de ju
nio
del
2014.
En
ese sentido.
no
se
consignan los argumentos de
la
p
ri
mera instancia administra tiva relacion ados a
la
misma.
4
18
19
J
Nº Conducta Infractora Norma sustantiva Norma tipificadora
ambiente, derivados del aprobado por
el
Decreto Supremo por la Resolución de
Co
nsejo
derrame de petróleo crudo Nº 015-2006-EM18 (en adelante, Directivo
N°
028-2003-0S/CD
ocurrido
en
la Estación Nº 1 - RPAAH),
en
concordancia con
el
y modificatorias20•
Saramuro del ONP artículo 7 4 º y
el
numeral
75.1
del
(coordenadas UTM WGS84
N:
artículo
75
º
de
la
Ley Nº 28611,
9478378 I E : 0508454), Ley General del Ambíente
19
(en
respecto de
la
Fosa Nº 2 y
el
adelante, LGA).
área
con
veQetación herbácea.
4 Petrooerú no oresentó
el
Artículo 18º del Reolamento de Numeral 1.2 del Cuadro de
DECRETO SUPREMO Nº 015-2006-EM, que aprobó el Reglamento para
la
Protección Ambiental en las
Actividades
de
Hidrocarburos, publicado
en
el
diario oficial El Peruano
el
3
de
marzo
de
2006. Cabe precisar
que
el
Anexo del mencionado decreto supremo fue publicado en
el
diario oficial El Peruano,
el
5
de
marzo de
2006.
Artículo 3.-
Los
Titulares a que hace mención
el
artículo 2 son responsables por
las
emisiones atmosféricas, las
descargas
de
efluentes líquidos,
las
disposiciones
de
residuos sólidos y las emisiones de ruido, desde las
instalaciones o unidades que construyan u operen directamente o a través
de
terceros.
en
particular de aquellas
que excedan los Límites Máximos Permisibles (LMP) vigentes, y cualquier otra regulación adicional dispuesta
por
la
autoridad competente sobre dichas emisiones, descargas o disposiciones. Son asimismo responsables
por los Impactos Ambientales que se produzcan como resultado de las emisiones atmosféricas, descargas de
efluentes líquidos, disposiciones
de
residuos sólidos y emisiones
de
ruidos
no
regulados y/o
de
los procesos
efectuados
en
sus instalaciones por sus actividades. Asimismo, son responsables por los Impactos Ambientales
provocados por
el
desarrollo de sus Actividades de Hidrocarburos y por los gastos que demande
el
Plan de
Abandono.
LEY N° 28611, Ley General del Ambiente, publicada
en
el
diario oficial El Peruano el
15
de
octubre
de
2005.
Artículo 74.-
De
la responsabilidad general
Todo titular
de
operaciones es responsable por
las
emisiones. efluentes, descargas y demás impactos ne\Jativos
que
se
generen sobre
el
ambiente,
la
salud y
los
recursos naturales, como consecuencia
de
sus actividades.
Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión.
Artículo 75.-
Del
manejo integral y prevención en
la
fuente
75
.1
El
titular
de
operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño ambiental
en
la
fuente generadora
de
los
mismos, así como las demás medidas de conservación y protección
ambiental que corresponda
en
cada
una
de las etapas de sus operaciones, bajo
el
concepto
de
ciclo de
vida de
los
bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los principios establecidos
en
el
Título Preliminar de
la
presente Ley y l
as
demás normas legales vigentes. ( ... )
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 028-2003-OS/CD, que aprobó
la
Tipificación de Infracciones
y Escala de Multas y Sanciones del Osinergmin , publicada en
el
diario oficial El Peruano
el
12
de marzo de
2003, modificada por Resolución
de
Consejo Directivo Nº
35
8-2008-OS/CD, publicada
en
el
diario oficial El
Peruano
el
24
de
abril
de
2008.
TT
rpr
rcacron
y sea a e u tas y E I d M 1 s ancrones e 1
d H'd b rocar uros
Rubro Tipificación de Referencia Legal Sanción Otras
la
Infracción Sanciones
( .. ) Art.
38
º, 46º numeral
2,
192º numeral
13
inciso
e)
y 207° inciso
d)
del
Reglamento aprobado por D.S .
N°
043-2007-EM.
Art. 40º del Anexo I del Reglamento aprobado por
3.3 Derrames , D
.S.
Nº 081-2007-EM.
emisiones. Art. 68º del Reglamento aprobado por D
.S.
efluentes y Nº 052-93-EM .
Ha
s
ta
10
CE
.C
I. IT
V.
3
cu
alquier otra Arts.
43
º inciso
g)
y 119º del Reglamento aprobado 000 UIT.
RIE
, STA,
afectación y/o por
D.S.
026-94-EM. SDA. CB
da
ño
al
medio Art.
20
º del Reglamento aprobado por D.S.
ambiente . Nº 045-2001-EM.
A
rt
s.
58
'.
59
' y
60
º del
Reg
lam
ento aprobado por
D.S.
N'
032-2004-
EM
.
Arts. 3'.
40
' . 41'
lit
b).
4 7° y 66 º f) del Reglamento
ap
robado por
D.S.
N' 015-2006-EM.
5
Nº Conducta Infractora Norma sustantiva
informe final
al
cierre de las Supervisión Directa, aprobado por
actividades de limpieza y la Resolución de Consejo Directivo
remediación que incluya Nº 007-2013-OEFNCD
21
.
resultados de análisis
comparados con los
Estándares de Calidad
Ambiental para Suelo, de
acuerdo a lo solicitado por el
OEFA . . ,
Fuente: Resoluc1on Directora! Nº 0157-2018-OEFA/DFAI.
Elaboración: Tribunal de Fiscalización Ambiental (en adelante, TFA)
Norma tipificadora
Tipificación de Infracciones y
Escala de Sanciones
vinculadas con la Eficacia de
la
Fiscalización Ambiental,
aprobado por la Resolución de
Consejo Directivo Nº 042-
2013-OEFA/CD22.
9.
La Resoluciór. Directora!
Nº
0157-2018-OEFA/DFAI se sustentó
en
los siguientes
fundamentos:
21
22
RESOLUCION
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 007-2013-OEFA/CD, Reglamento de Supervisión Directa del
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicado
en
el
diario oficial
El
Peruano el 28 de febrero
de
2013. Cabe precisar que dicho reglamento fue derogado mediante el artículo 2º del Reglamento de
Supervisión Directa del OEFA, aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 016-2015-OEFA-CD.
Artículo 18.-
De
la información para las acciones de supervisión directa de campo
18.1 El administrado deberá mantener en su poder, de ser posible, toda
la
información vinculada a su actividad
en las instalaciones y lugares sujetos a supervisión directa, debiendo entregarla
al
supervisor cuando este la
solicite. En caso de no contar con la información requerida,
la
Autoridad de Supervisión Directa le otorgará un
plazo razonable para su remisión.
18.2 De acuerdo a las normas ambientales, instrumentos de gestión ambiental, mandatos de carácter particular
que dicte
el
OEFA, otras obligaciones ambientales fiscalizables o cuando así sea solicitado por la Autoridad de
Supervisión Directa, el administrado enviará información y reportes periódicos, a través de medios físicos o
electrónicos, de acuerdo a la forma y plazos establecidos
en
la normativa aplicable o lo dispuesto por
el
OEFA.
La Autoridad de Supervisión Directa evaluará la entrega oportuna y
el
contenido de dicha información para
determinar el cumplimiento de las obligaciones del administrado.
RESOLUCION
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 042-2013-OEFA-CD, que aprueba
la
tipificación de las
infracciones administrativas y establecen la escala
de
sanciones relacionadas con
la
eficacia
de
la
fiscalización ambiental, aplicables a las actividades económicas que se encuentran bajo el ámbito
de
competencia del OEFA, publicada en
el
diario oficial
El
Peruano el 16 de octubre de 2013.
CUADRO
DE TIPIFICACION DE INFRACCIONES Y
ESCALA
DE SANCIONES VINCULADAS CON
LA
EFICACIA
DE
LA
FISCALIZACIÓN
AMBIENTAL
1.
OBLIGACIONES
REFERIDAS A
LA
ENTREGA DE INFORMACION A
LA
ENTIDAD DE
FISCALIZACIÓN
AMBIENTAL
INFRACCIÓN
BASE
1.2 No remitir a la
Entidad de
Fiscalización
Ambiental
la
información o
la
documentación
requerida. o remitirla
fuera del plazo. forma
o modo establecido.
NORMATIVA
REFERENCIAL
Articulo 18º y 19º, y
Cuarta y Sétima
Disposición
Complementaria Final
del Reglamento de
Supervisión Directa,
Artículo 3º, 4º. 5º y
6º
del Reglamento
Especial de
Supervisión Directa.
Articulo 169º de
la
Ley
del Procedimiento
Administrativo
General. y Articulo 15º
de la
Le
del SINEFA.
CALIFICACION
DE
LA GRAVEDAD
DE
LA INFRACCIÓN
LEVE
SANCIÓN
NO
MONETARIA
Amonestación
SANCIÓN
MONETARIA
Hasta 100
UIT
6
23
24
Respecto a las cuestiones procesales
(i)
La
DFAI
señaló, con relación a
la
vulneración a los principios de categoría
constitucional, tipicidad, legalidad, que las conductas encuentran sustento
en
las normas sustantivas y tipificadoras detalladas
en
el
artículo 1 º de la
parte resolutiva de
la
Resolución Subdirectora!, siendo que quedaría
desestimado
el
argumento
del
administrado.
(ii) Asimismo , sobre los principios de impulso de oficio y causalidad alegados
por
el
administrado,
la
primera instancia indicó que los hechos imputados a
Petroperú
se
refieren directamente
al
incumplimiento de obligaciones
ambientales fiscalizables exigibles
al
administrado,
en
la medida que versan
sobre, entre otros ,
la
falta
de
medidas preventivas para evitar
la
generación
de
impactos negativos
al
ambiente, derivados del derrame de crudo.
(iii) Con relación a las incongruencias entre
lo
señalado
en
el
ITA y en la
Resolución Subdirectoral23,
la
autoridad decisora indicó que, conforme con
el
Texto Único Ordenado del Reglamento del Procedimiento Administrativo
Sancionador del OEFA, aprobado por Resolución de Presidencia de
Consejo Directivo Nº 045-2015-OEFA/PCD24
(en
adelante, TUO del RPAS
del OEFA), a través
de
l ITA,
la
autoridad acusadora pone
en
consideración
a
la
autoridad instructora
la
presunta existencia de infracciones
administrativas, siendo que
la
autoridad instructora realiza el análisis de
dicho informe con los medios probatorios que
lo
acompañan, así como
actuaciones de instrucci
ón
e investigación para proceder e imputar cargos.
(iv)
En
ese sentido,
la
DFAI
indicó que
no
es necesario que
la
imputación de
cargos contemple exactamente los mismos hechos acusados
en
el
ITA,
siempre y cuando los hechos imputados
se
encuentren basados
en
los
hechos recogidos
en
el
informe antes mencionado,
en
correspondencia
al
principio de verdad material.
Respecto a
la
conducta infractora Nº 1
La
DFAI
indicó que, conforme
el
Acta
de
Supervisión e Informe de
Supervisión,
la
DS
detectó como consecuencia de las acciones de
confinamiento y recuperación
de
petróleo crudo derramado
el
26
de junio de
2016
se
generaron impactos negativos
en
(i)
45.431 m2
de
suelo, debido a
la
apertura de una fosa para
la
recuperación del petróleo crudo derramado;
(
ii
) 203.27 m2 de suelo, debido a una segunda fosa utilizada como medida
de descongestión para
el
agua
de
filtración del sitio del siniestro,
la
cual
se
encontraba con trazas
de
hidrocarburos; y (iii) 1,809.6 m2 de vegetación
Referi
do
a la fech a de p res
en
tació n d
el
Reporte F
in
al
de Eme
rg
enci
as
y
el
hecho detec tado N" 1.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 045-2015-OEFA/CD, Tex
to
Úni
co
Orde
nado
de
l Regl am ento
del Proce
dimi
e
nto
Adm
i
nistr
a
tivo
Sanc ionador del OEFA, p
ub
li
cada en el diario ofic ial
El
Peruan o el 07 de
abril de 2015.
7
25
26
herbácea, debido
al
vertimiento de agua conteniendo trazas de
hidrocarburo.
(vi)
Con ello
en
cuenta,
la
autoridad decisora agregó que, de
la
revisión de las
acciones efectuadas por
la
OS
contenidas
en
el
Acta de Supervisión, Informe
de Supervisión e ITA, se concluye que Petroperú ocasionó
la
afectación del
suelo y vegetación herbácea.
(vii)
Con relación a las acciones de Petroperú
en
función a las características
especiales de
la
Estación 1 del ONP25
,:
la
autoridad decisora señaló que, a
pesar que el agua con trazas de crudo impidiera las labores para restituir las
condiciones normales de la brida, era deber del administrado realizar
el
adecuado manejo de las aguas que tuvieron contacto
con
el
crudo
derramado durante las actividades de contención y recuperación del crudo,
lo
cual no ocurrió, pues se advirtió
su
inadecuado manejo y
la
adopción de
medidas deficientes que ocasionó impactos negativos
al
ambiente.
(viii) Respecto a las acciones dirigidas a minimizar los riesgos a
la
seguridad del
personal de Petroperú
26
,
la
primera instancia indicó que
se
debe señalar que
el
riesgo de
la
caída del poste no era una situación imprevisible para
el
administrado, pues tenía conocimiento de
(i)
la
necesidad de realizar
excavaciones periódicas
en
el
área para
la
ejecución de los mantenimientos,
(ii)
la
cercanía de dicha área con
un
poste de iluminación, (iii)
la
probabilidad
de inundación de las pozas de tierra debido
al
alto nivel de napa freática de
la
zona y (iv)
la
permeabilidad del suelo.
(ix) Siendo ello así,
el
administrado debió tomar las precauciones necesarias
para minimizar riesgos a
la
seguridad de
su
personal antes de iniciar las
Petroperú indicó que, considerando las características de
la
Estación 1 del ONP, procedió a recuperar el crudo
vertido a cilindros, tanques horizontales (tipo cisterna), y
un
fastank, quedando
en
la
zona agua con trazas de
crudo que impedían las labores para restituir las condiciones normales de
la
brida y terminar los trabajos de
mantenimiento.
Sobre el argumento de Petroperú referido a que para facilitar el trabajo y evitar poner
en
riesgo
la
vida del
personal que se encontraba realizando el mantenimiento
en
la
unión bridada ciega de 24" del diámetro, ante un
eventual desmoronamiento de
la
zona de trabajo, tomó
la
opción de bajar los niveles de agua.
Asimismo, precisó que el agua se encontraba
en
la
zona
de
trabajo y
no
permitía las labores normales, por
lo
que, realizó
el
pase de agua con trazas de hidrocarburos a
la
nueva poza acondicionada para solucionar
el
problema presentado y considerando el riesgo por
la
caída de
un
poste de iluminación. Añadió que actuó
inmediatamente, sin esperar a impermeabilizar con geomembrana
la
poza para empezar las labores de
confinamiento y contención. pues de
lo
contrario, hubiera existido mayor área involucrada; por
lo
que, consideran
que
el
trabajo realizado
se
justificó para que
el
personal pueda trabajar con seguridad (Ley 29783 y
su
Reglamento)
en
detener
la
fuga y posteriormente reparar
la
tubería.
Del mismo modo. presentó fotografías para demostrar que inicialmente
el
tamaño de
la
poza
de
trabajo
era
pequeño, y que
al
presentarse
un
pase violento de agua de
la
poza
contigua
se
originó que las pared~
se
desmoronen de forma acelerada y que
la
zona de trabajos alcance mayores medidas.
Adicionalmente. indicó que
el
supervisor
no
plasmó
en
el
Acta de Supervisión
lo
que Petroperú
le
explicó
en
campo y que incluso durante
la
supervisión les habría manifestado estar
de
acuerdo con las medidas tomadas
por poner
en
riesgo la vida de las personas. por
lo
que
se
habría levantado
un
falso testimonio
al
mag
nificar
lo
suced
id
o y precisó
su
sucesión de hechos
8
acciones de mantenimiento, con
lo
cual la situación descrita
no
lo
exime de
responsabilidad por
no
adoptar medidas preventivas para evitar impactos
ambientales, máxime cuando no se acreditó efectivamente que la
mencionada situación sucedió y motivó
la
descarga de las aguas a suelo
descubierto.
(x) Con ello
en
cuenta,
la
autoridad decisora indicó que
el
administrado conocía
las condiciones
en
las cuales debía realizar
el
mantenimiento, por lo que
debió contar con los equipos necesarios para realizar la impermeabilización
de
la
segunda poza antes del trasvase de agua con trazas de hidrocarburos
o cualquier otro sistema de contención que evitara que
el
contacto de dicha
agua con
el
suelo tanto para
el
caso de
la
fosa 2 como para
el
área de
vegetación herbácea impactada.
(xi) Respecto a
la
vulneración del
princ1p10
del debido procedimiento
administrativo,
en
tanto
no
se
notificaron los resultados de los análisis
efectuados de las muestras tomadas en
la
Supervisión Especial, conforme
a
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 007-2013-OEF A/CD;
la
primera
instancia precisó
que"(
... )
con
los elementos probatorios preliminares no
se
ha sancionado al administrado sino se
le
ha
imputado presuntas
infracciones, ello mediante
la
Resolución Subdirectora!".
(xii)
En
esa línea,
la
DFAI indicó que, con
la
notificación de
la
mencionada
resolución,
el
administrado
ha
tomado conocimiento de los resultados de las
muestras y
la
oportunidad de cuestionar y pronunciarse respecto de cada
elemento probatorio señalado
en
la
misma, así como para presentar los
medios probatorios que considere pertinentes para ejercer
su
defensa, los
que fueron valorados
en
la
resolución apelada, con
lo
cual
se
ha
garantizado
su
derecho de defensa.
(xiv)
Sin perjuicio de ello,
la
primera instancia señaló que
la
presencia de petróleo
crudo y/o agua con trazas
de
hidrocarburos
en
la
poza de tierra y
en
el área
abierta materia de hallazgo es prueba suficiente de
la
generación de
un
impacto de suelo (análisis cualitativo), no siendo necesarios monitoreos para
acreditar dicho impacto, los que
sí
servirían para acreditar
su
magnitud
(análisis cuantitativo).
Por ello,
la
autoridad decisora concluyó que
la
ausencia del envío de los
resultados del análisis de muestras tomadas
al
momento de
la
acción de
supervisión
al
administrado
no
es vinculante para determinar
el
impacto
negativo
al
ambiente producto de
la
falta de ejecución de medidas
preventivas por parte de Petroperú. •
Por otro lado, respecto
al
argumento del administrado referido a que
la
zona
donde
se
produjo
el
derrame debe ser analizados y comparados con
el
Estándar de Calidad Ambiental de uso industrial,
la
primera instancia señaló
que concuerda con
el
administrado
en
que
la
zona es de uso industrial ,
en
tanto
no
puede ser usado para actividades agrícolas
ni
residenciales
9
Asimismo,
la
autoridad decisora precisó que
la
misma normativa nacional
considera que existe suelo que
no
es usado para
la
producción agrícola y
su
función
no
es
la
de sostener cultivos, sino de servir de emplazamiento
de
instalaciones;
no
obstante, contrariamente a
lo
señalado por
el
administrado,
en
tanto que este componente puede tener contacto con las personas o
fauna y puede acumular contaminantes que pueden llegar a contaminar
aguas subterráneas por infiltración,
es
necesario que
se
adopten medidas
para evitar
la
introducción . de sustancias contaminantes
en
dicho
componente ambiental.
(xvi)
Respecto a que
no
existió impacto negativo
al
ambiente y
el
criterio aplicado
por
el
OEFA fue subjetivo y que para acreditar algún impacto eran
necesarios los monitoreos,
la
primera instancia indicó que
la
imputación
versa sobre
la
falta
de
adopción
de
medidas para prevenir los impactos
negativos.
En
esa línea, conforme
con
el
Reglamento de
la
Ley
Nº
27446,
aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, se desprende que
un
impacto negativo
se
encuentra definido como
la
aiteración negativa
de
uno
o más de ios componentes del ambiente provocada por una acción.
(xvii)
Con ello
en
cuenta,
la
autoridad decisora indicó que
la
introducción de una
sustancia contaminante
en
el
componente sueio se considera una alteración
negativa de
la
calidad del suelo debido a que modifica
su
composición de
forma desfavorable para los potenciales receptores biológicos (personas,
fauna, vegetación).
(xviii)
Asimismo,
la
aplicación de los Estándares
de
Calidad Ambiental para suelo
está asociada a determinar
la
significancia y magnitud del impacto
en
el
componente suelo (como
la
existencia
de
impactos significativos) de
acuerdo a
su
categoría de uso (agrícola, industrial o residencial);
no
obstante,
la
imputación
no
se encuentra referida a
la
valoración de magnitud
del impacto, sino a
la
generación del impacto negativo
al
ambiente.
Con ello
en
cuenta,
la
DFA! precisó que, contrariamente a
lo
señalado por
el
administrado, puede existir impacto ambiental negativo sin exceso de
un
estándar de calidad ambiental, por
la
sola alteración de
la
calidad ambiental
de
un
componente,
lo
cual
no
implica
la
generación de
un
daño real.
(xx)
Respecto
al
argumento de Petroperú referido a que
el
suelo intervenido
no
era suelo natural sino material implementado hace treinta (30) años, por
lo
que
no
existió ningún impacto ambiental y
en
caso de derrame los
hidrocarburos impregnados
en
el
suelo
son
fácilmente removidos mediante
actividades
de
limpieza;
la
primera instancia señaló que
el
administrado
no
ha
presentado medios probatorios que acrediten que
el
área donde
se
produjo
el
derrame, donde
se
implementaron las pozas y donde
se
dispuso
el
agua con trazas
de
hidrocarburos,
sea
material
de
relleno.
Sin
perjuicio
de
ello, agregó que, aunque todo
el
terreno fuera material de relleno, existía
un
riesgo de contaminación del agua subterránea,
en
tanto
la
napa freática
se
encontraba a
un
nivel superficial
(1
metro)
10
) 27
(xxi)
Con relación a que
no
existía riesgo de contaminación del agua subterránea,
la
DFAI indicó que
la
migración y
el
destino de los hidrocarburos del petróleo
crudo derramado depende de los procesos de transporte, volatilización,
disolución, reacciones geoquímicas, biodegradación y absorción, por
lo
que
cada caso de derrame
es
particular y
la
cantidad de hidrocarburos
transportada depende
de
diversos factores;
sin
embargo, existe
un
riesgo
de contaminación del agua subterránea y por
lo
tanto
el
administrado debía
contar con adecuados sistemas de contención de las aguas de afloramiento
con trazas de hidrocarburos (geomembranas para
la
poza, tanques de
armado rápido, cubetos) para minimizar dicho riesgo .
(xxii)
Adicionalmente,
la
primera instancia indicó que
la
filtración de agua hacia
la
superficie indica que
el
suelo de la zona era de naturaleza permeable y que
permitía el rápido transporte de sustancias a través
de
sus poros, por lo que
el
administrado debió evitar
el
contacto de los hidrocarburos con
la
matriz
suelo. Dicha permeabilidad del suelo
se
confirmó
en
tanto que
el
administrado indicó que
el
agua de
la
Fosa
Nº
2 regresó a
la
Fosa Nº 1
mediante
el
transporte por vasos comunicantes bajo
la
superficie.
(xxiii)
Con relación a que
la
napa freática superficial impide
el
paso del crudo
alegada por
el
administrado,
la
primera instancia señaló que, durante
su
penetración
en
el
suelo,
el
petróleo crudo puede encontrar
una
capa de agua
subterránea o
el
borde capilar de
la
misma,
si
el
volumen de crudo es
suficiente, forma sobre
la
capa de agua
un
lecho de espesor creciente que
ejerce presión hidrostática sobre
la
napa y produce
un
desplazamiento
lateral del crudo hacia las zonas de menor nivel freático.
En
el
supuesto que
no
existiera
un
riesgo, cabe indicar que
la
autoridad decisora precisó que
el
administrado tenía que contar con sistemas de contención adecuados para
la atención de la emergencia, con
la
finalidad de evitar
la
alteración negativa
del suelo por
la
introducción
de
contaminantes
en
el
mismo.
(xxiv)
Respecto a que tienen que haber las condiciones
en
el
agua para que se
produzcan las emulsificaciones como
la
salinidad o algún contaminante que
lo
permita,
la
primera instancia señaló que existían los elementos
27
para
la
formación de emulsiones y
si
bien
la
agitación
no
concluiría
al
culminar con
las actividades de trasvase y disposición del agua
con
hidrocarburos,
no
se
ha
descartado
la
posibilidad
de
que
el
hidrocarburo pudiera ser transportado
junto con
el
agua
en
forma
de
una emulsión .
(xxv)
Sobre
el
argumento del administrado referido a que
en
caso que los
componentes del petróleo crudo hubieran logrado contaminar
el
agua
subterránea, estas concentraciones
no
podrían llegar a cuerpos
de
agua
superficial
ni
a comunidades cercanas, por
lo
que quedarían confinados
en
Era necesaria la presencia de cuatro factores: agua. una sustancia oleosa.
un
agen
te
em
ulsionante y
ag
itación.
Los age ntes emulsionantes natura
le
s son arena. arcilla. los asfaltenos de curdo. incrustaciones minerales . entre
otros. Siendo que
el
administrado indicó que el suelo era arcilloso, además exis
tía
agitación por las acciones de
excavaci
ón.
trasvase y disposición
de
l agua
con
tr
aza
s de hidrocarburos.
11
r
28
el
área industrial;
la
autoridad decisora indicó que
el
administrado
no
demostró
su
afirmación con
un
modelo de transporte de contaminantes, más
aún cuando
el
área donde se produjo
el
derrame
se
encuentra cerca
al
Río
Marañón (aproximadamente 150 m.).
(xxvi)
Con relación a que
el
agua a presión
se
utiliza para realizar
el
lavado del
suelo, toda vez que se utiliza para desplazar
el
hidrocarburo hacia
la
superficie, de donde
se
recupera hacia cilindros o fast tanks, con
lo
que
no
podía infiltrarse
en
el
terreno;
la
primera instancia señaló que
el
lavado de
suelos
in
situ o enjuague de suelos tiene como finalidad remover
contaminantes, siendo que para
la
remoción
de
contaminantes oleosos debe
usarse agua con agentes tensioactivos (detergentes) para lograr
la
disolución y recuperación de aceites, por lo que
la
eficiencia
de
este
procedimiento radica
en
el
uso de aditivos químicos que puedan separar los
contaminantes del suelo y llevarlos hacia
una
zona donde pueden extraerse
y
no
en
el
agua por
sí
misma.
(xxvii)
Por otro lado, respecto
al
argumento del administrado referido a que
no
consideró llevar geomembrana
ni
tanques cisternas
en
caso de derrame
durante
el
mantenimiento programado porque
el
terreno es de naturaleza
industrial y que
no
tenía sentido drenar las pozas de emergencia
el
primer
día de acuerdo a las características
de
la
zona y los hechos acontecidos;
la
DFAI reiteró que
en
tanto
el
suelo puede tener contacto con las personas o
fauna y puede acumular contaminantes que pueden llegar a contaminar
aguas subterráneas por infiltración es necesario que respeten ciertos límites
de concentración de parámetros, siendo tres de ellos las fracciones de
hidrocarburos.
En
esa línea, agregó que
el
uso de geomembranas y tanques
cisterna tiene
el
objetivo de evitar una mayor extensión del derrame,
minimizando
la
afectación del suelo, vegetación y
la
potencial afectación
de
cuerpos de agua subterránea.
(xxviii)
Asimismo,
la
autoridad decisora indicó que
el
administrado detectó
el
derrame durante
un
mantenimiento programado, por
lo
que
se
encontraba
en
condiciones de planificar
la
disponibilidad
de
los equipos y materiales
necesarios
en
caso
se
presenten contingencias durante dicha actividad,
máxime considerando las características
del
entorno28 .
(xxix) Sobre
el
argumento del administrado referido a que
no
usó fast tanks
ni
geomembranas,
en
tanto era más práctico disponer
el
agua
con
trazas de
hidrocarburo sobre
el
terreno para continuar
con
los trabajos
de
reparación
de
la
tubería, teniendo
en
cuenta que
se
trataba de
un
terreno industrial,
lo
cual
no
generó impactos significativos
ni
se
afectó
el
suelo
de
forma
irreversible, basándose
en
monitoreos posteriores ;
la
primera instancia
indicó que
la
magnitud del impacto ambiental
no
es materia
de
la
presente
Sobre el argumento de Petroperú refer
id
o a que
el
uso
de
barreras de contención artificiales corno medidas de
prevención es buena para derrames
en
canales de flotación.
cu
rsos o cuerpos d e agua. pero no para tierra. corno
suc
ed
ió en es te caso.
12
imputación, puesto que
la
introducción de contaminantes
en
los
componentes ambientales constituye por
sí
misma una alteración negativa
de
su
calidad. Asimismo,
la
primera instancia indicó que
sí
existió
un
impacto
ambiental, solo que
el
mismo fue mitigado.
(xxx)
Por otro lado, con relación a que Petroperú cuenta con piezómetros que
hubieran detectado alguna contaminación subterránea,
la
autoridad
decisora indicó que
la
presente conducta infractora no está referida a
la
contaminación de aguas subterráneas,
en
tanto que, con -relación
al
potencial impacto al agua subterránea, se remitió a
lo
señalado previamente
referido a que existía
un
riesgo de contaminación del agua subterránea.
(xxxi) Sobre el criterio subjetivo del OEFA para señalar que treinta (30) horas es
el
límite de tiempo para
la
permanencia de pozas de emergencia y que
la
demora de actividades de drenaje y cierre de las fosas de tierra se debió a
condiciones particulares de
la
estación;
la
primera instancia precisó que el
administrado
no
indicó el tipo de condiciones y cómo incidían en
su
conducta, así como que las treinta (30) horas fueron indicadas de manera
referencial considerando que las pozas de emergencia deben ser
evacuadas, limpiadas, y rehabilitadas en el mejor tiempo posible puesto que
constituyen
un
riesgo de contaminación del suelo por ocurrencia de
precipitaciones y de infiltración
al
subsuelo, pero
en
el presente caso el
administrado mantuvo abiertas las pozas de tierra durante cuatro (4) días
(96 horas).
(xxxii)
Respecto a
la
transgresión del
princ1p10
de
ejerc1c10
legítimo de poder
alegado por
el
administrado,
la
autoridad decisora indicó que se tienen
suficientes elementos de juicio que permiten afirmar objetivamente que el
administrado no adoptó medidas oportunas y proporcionales para minimizar
los impactos
en
el suelo.
(xxxiii)
Con relación a que
en
el
Informe Final de Remediación de
la
contingencia
remitió el cronograma de rehabilitación de las áreas ejecutado
al
100% y que
la
normativa
no
indica
un
plazo para
la
contención, siendo que cualquier
valoración divergente es subjetiva;
la
primera instancia indicó que, de la
revisión del reporte final de emergencias y de
lo
constatado durante
la
supervisión, se advirtió que Petroperú implementó y mantuvo abierta
la
poza
materia de análisis sin protección durante cuatro (4) días (96 horas), sin
embargo debió evacuarla
en
el
menor tiempo posible, a fin de evitar una
mayor extensión del área impactada.
(xxxiv) Asimismo ,
la
autoridad decisora indicó que Petroperú
no
presentó
un
Estudio de Evaluación de Riesgo de
la
Salud y
el
Ambiente
en
Sitios
13
r
29
30
Contaminados a fin de acreditar
el
riesgo mínimo de contaminación por
hidrocarburos a los componentes ambientales y receptores biológicos
29
.
(xxxv)
Con relación a que
en
un
evento
se
deben tomar acciones inmediatas y
probablemente se necesiten áreas de sacrificio colindantes,
la
DFAI indicó
que
el
administrado debía adoptar
un
enfoque preventivo durante
la
realización de sus actividades,
lo
cual
en
el
presente caso consistía
en
contar con adecuados sistemas de contención de las aguas de afloramiento
con trazas de hidrocarburos (geomembranas para
la
poza, tanques de
armado rápido, cubetos), pero no contaba con esos equipos para
la
contención del agua con trazas de hidrocarburos.
(xxxvi)
Sobre las acciones ejecutadas por Petroperú,
la
autoridad decisora señaló
que
el
administrado no utilizó los implementos necesarios para atender
la
emergencia ocurrida con la finalidad de evitar
el
contacto directo del agua
con trazas de hidrocarburos con
la
Fosa
2,
así como
la
disposición de agua
con hidrocarburos
en
el
suelo (impactos ambientales negativos).
(xxxvii)Asimismo,
la
DFAI indicó que
la
adopción de medidas de prevención por
su
naturaleza está limitada a
un
momento previo a
la
ocurrencia de los impactos ,
negativos, pues
su
finalidad es que los mismos
no
sucedan, por
lo
que, una
vez configurados los impactos negativos,
ya
no cabe
la
ejecución de
medidas
30
. Con ello
en
cuenta, concluyó que
la
conducta infractora
no
es
susceptible de ser subsanada y las acciones del administrado, a fin de
corregir los efectos de la conducta infractora
no
configuran
el
supuesto
eximente de responsabilidad establecido
en
el
literal
f)
del numeral 1 del
artículo 255º del Texto Único Ordenado de
la
Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
(en adelante, TUO de
la
LPAG).
(xxxviii)
Por otro lado,
la
primera instancia indicó, respecto
al
argumento del
administrado referido a que
la
Resolución Subdirectora!
se
encuentra
suscrita por personas que
no
son especialistas
en
hidrocarburos
ni
comportamiento de derrame, que
el
Sr.
José Antonio Vera Torrejón,
en
representación de
la
SDI, suscribió
la
Resolución Subdirectora! amparado
en
lo
dispuesto
en
el
TUO del RPAS del OEFA, vigente a
la
fecha de emisión
de
la
mencionada resolución,
el
cual señala que
la
SDI es
el
órgano
facultado para imputar cargos, entre otros, durante
la
investigación
en
primera instancia.
Respecto
al
argumento del administrado que señala que
si
se
realiza
un
análisis de riesgo (ERSA)
tal
y como
lo
establecen los ECA Suelo,
no
existen cuerpos de agua cercanos
ni
vegetación natural. puesto que
el
Grass
no
es oriundo de
la
selva.
Respecto
al
argumento del administrado referido
al
cumplimiento
de
todas las labores
del
cronograma
de
rehabilitación, limpieza, desbroce del área. caracterización
del
suelo. actividades de remed iación y existe
una
atenuación natural de
la
vegetación herbácea y
no
hubo alteración
ni
reclamo de parte
de
la
comunidad y
au
toridades por cuanto
el
crudo
fue
in
mediatamente conten i
do
por las acciones del plan de contingenci
as
As
i
como.
la
presentación del Infor
me
de Ejecución del Plan
de
Remedi ac
ión
de
la
contingen
ci
a ambie n
ta
l en
la
Estaci
ón
Nº 1
14
r
1
~
1
(xxxix)
Finalmente,
la
autoridad decisora indicó que, de
la
revIsIon del informe
"Ejecución del Plan de Remediación de
la
Contingencia
en
la
Zona industri
al
de
la
Estación Nº 1
",
de
los hechos recogidos
en
el
acta de supervisión del
30
de noviembre
de
2014 y del informe de ensayo correspondiente
al
muestreo realizado
el
29
de
noviembre de 2014
en
la
Estación ,1, se verificó
que
el
administrado acreditó
la
rehabilitación de las áreas que fueron
afectadas por
la
implementación de las pozas de tierra y
la
inadecuada
disposición de las aguas contaminadas, por lo que
no
correspondía
el
dictado de una medida correctiva .
Respecto a
la
conducta infractora Nº 4
(xi)
La
DFAI indicó que, mediante
el
Acta de Supervisión,
la
DS
solicitó a
Petroperú que presente
el
Informe Final
al
cierre de las actividades de
limpieza y remediación que incluya resultados de análisis comparados con
los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo, siendo que mediante carta
Nº ADM4-500-2014/ADM44-DS-128-201431 , Petroperú comunicó
al
OEFA
que una vez culminado
el
programa de remediación , remitiría
el
informe final
respectivo con
el
análisis
de
suelos.
Pese a ello ,
la
autoridad decisora indicó que
el
Plan de Remediación
presentado por
el
administrado indicaua que las mismas serían culminadas
en
enero del 2015,
con
lo
cual a dicha fecha debió ser remitido
el
Informe
Final
de
limpieza y remediación con los resultados
de
análisis comparados
con los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo,
no
obstante,
el
administrado
no
presentó
la
información requerida por
la
DS.
(xlii) Con relación a que
la
solicitud de ampliación de plazo para
la
presentación
de información
no
fue contestada y operó
el
silencio administrativo positivo
alegado por
el
administrado,
la
primera instancia señaló que, hasta
el
inicio
del presente procedimiento administrativo,
el
administrado había remitido
el
Informe Final de las actividades de limpieza y remediación que incluya
resultados de análisis comparados con los Estándares
de
Calidad Ambiental
para Suelo.
(xlii
i)
Asimismo,
la
autoridad decisora indicó que
la
presente imputación versa
sobre
el
incumplimiento por
no
presentar
el
Informe Final de las actividades
de
limpieza y remediación que incluya resultados
de
análisis comparados
con
los Estándares
de
Calidad Ambiental para Suelo y
no
por
no
presentar
el
Plan de remediación y Cronograma de Limp ieza o
su
avance señalados
por
el
administrado.
(xliv) Con relación a
la
visita
de
supervisión efectuada por
la
DS
del
29
al
30
de
noviembre
de
2014 y
la
re
s
pe
ctiva toma de muestras, verificando que se
Dicho documento fue remitido dentro del plazo ampliatorio so
li
citado
po
r le administrado medi
an
te
Carta
N°
ADM4-D
S-1
08-2014 del 7 de ju
li
o del 2014.
15
J
cumplió con
el
Plan de Remediación de contingencia;
la
DFAI señaló que
dicha supervisión
no
eximía
al
administrado de
su
obligación de remitir
la
información requerida, pues
su
obligación seguía vigente y
la
información
debía ser remitida
al
cierre de sus actividades de remediación.
f.
(xlv) Con relación a
la
aplicación del principio de informalismo,
la
DFAI indicó que
32
este
se
concede a favor del administrado a fin de que
se
superen los
inconvenientes de índole formal,
el
dictado de una decisión legítima sobre
el
fondo del asunto, que plantea o peticiona ante
la
administración pública.
(xlvi) Asimismo,
la
primera instancia precisó que
la
información requerida tenía
el
objetivo de acreditar que
el
administrado revirtió los efectos negativos que
el
derrame de petróleo crudo y
la
inadecuada disposición de aguas
conteniendo trazas de hidrocarburos generaron
en
el
ambiente, por lo que
la
visita de supervisión realizada
al
cierre de noviembre de 2014,
no
permite
conocer
si
el
administrado cumplió
con
su
cronograma, realizó
un
muestreo,
colocó nuevo sustrato
en
la
zona y revegetó. Asimismo, los manifiestos de
manejo de residuos sólidos y
la
Declaración Anual de Residuos tampoco
permiten obtener dicha información.
(xlvii) Sobre
la
Carta ADM4-500-2014,
la
autoridad decisora reiteró que
el
mismo
escrito administrado comunicó
al
OEF.A
que culminado
el
programa de
remediación,
remitir1a
el
informe final respectivo con
el
análisis de suelos.
(xlviii)Con relación
al
Informe de Ejecución del Plan de Limpieza y Remediación,
la
primera instancia precisó que este documento fue presentado después de
iniciado
el
presente procedimiento administrativo sancionador.
(xlix) Respecto
al
argumento del administrado referido a que no
se
trata de
un
hecho subsumible
en
el
artículo 17° de
la
Ley
N°
29325,
la
DFAI
indicó que
conforme con
el
literal
a)
del mencionado artículo constituyen infracciones
administrativas bajo
el
ámbito de competencias del OEFA,
el
incumplimiento
de las obligaciones contenidas
en
la
normativa ambiental. Con ello
en
cuenta, agregó que nos encontramos ante
el
incumplimiento de
la
(1)
Resolución de Consejo Directivo
Nº
007-2013-OEFA/CD.
Asimismo,
la
autoridad decisora indicó que
la
presente imputación
no
versa
sobre
la
no realización de actividades de remediación y rehabilitación,
ejecución de monitoreo o elaboración del informe final de cierre, sino
en
el
incumplimiento de
la
obligación de remitir
la
información solicitada por
el
OEFA3
2.
(li) Cabe señalar que
la
primera instancia señaló que
el
administrado
no
acreditó
la
presentación del Informe Final de limpieza y remediación con
los
Respecto a que Petroperú reconoció que las actividades de limpieza y remediación no las plasmaron en
un
informe final de cierre. pero realizaron dichas actividades plasmándolas
en
un
informe donde indicaron las
actividades efectuadas y señaló que en julio del 2014
ya
habían realizado los monitoreos poste
ri
or
es a las
actividades de li mpieza y remediac ión.
16
)
r
resultados de análisis comparados con los Estándares de Calidad Ambiental
para Suelo antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador,
siendo que no se encuentra en los supuestos de
la
subsanación de la
conducta infractora
en
los términos del
TUO
de la LPAG.
(lii) Finalmente, en tanto que,
en
su escrito de descargos, el administrado
presentó copia del Informe de Ejecución del Plan de Remediación, a fin de
dar cumplimiento a la solicitud del Informe Final de Cierre de Actividades de
Remediación, Petroperú corrigió la conducta infractora no existiendo la
necesidad de ordenar una medida correctiva.
. 1 O.
El
20 de febrero de 2018, Petroperú interpuso recurso de apelación33 contra la
33
Resolución Directora! Nº 0157-2018-OEFA/DFAI, argumentando
lo
siguiente:
a)
c)
d)
Vulneración del principio del debido procedimiento
El
administrado alegó que cuando se realizó la Supervisión Especial 2014,
se encontraba vigente
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 007-2013-
OEFA/CD, la cual establece
en
su artículo 8-A sobre la notificación de los
análisis efectuados, siendo que pretender una aplicación distinta a este
artículo por una discrecionalidad de los funcionarios del OEFA sería
desconocer la normativa de cumplimiento obligatorio como son las normas
de orden público, las cuales se
deben
de cumplir sin mediar expresión de
voluntad del ente fiscalizador.
Asimismo, el apelante señaló que en muchos numerales del Informe Final
de Instrucción se hace referencia a la audiencia de informe oral efectuada el
16 de octubre de 2017, cuando de acuerdo con el OEFA
la
grabación de
dicha audiencia presentó problemas técnicos, por lo que, para salvaguardar
el
derecho de defensa, se procedió a programar una nueva audiencia para
el 4 de diciembre de 2017. Siendo así, la autoridad instructora remitió a la
autoridad decisora
el
Informe Final de Instrucción sin haber realizado todas
las actuaciones de pruebas suficientes para verificar plenamente los hechos
que sirven de motivo a
su
decisión, conforme con
el
artículo 4 º del TUO del
RPAS,
en
concordancia con
el
numeral 5 del artículo 253º del TUO de la
LPAG.
Sobre la conducta infractora Nº 1
El
recurrente indicó que
el
OEFA no está evaluando de forma integral la
posible afectación
al
suelo imputada, partiendo de una hipótesis de la cual
no cuenta con sustento y/o evidencias técnicas contundentes, vulnerando el
principio de verdad material.
Asimismo, de acuerdo con
la
definición de sustancia contaminante indicada
en
el
Decreto Supremo Nº 002-2013-MINAM ,
el
administrado señaló que
el
Presentado med iante escrito
co
n Registro N
E01
-016499
el
20 de febrero de 2018 (fo
li
os
20
7 a 222)
17
34
OEFA debería considerar la determinación
de
las sustancias
de
interés, las
fuentes y las rutas de migración y los bienes a proteger, a
fin
de poder
estimar escenarios en los cuales podrían generarse efectos nocivos para
la
salud de las personas o
el
ambiente, más aun cuando ocurrió
en
instalaciones industriales, sin presencia de población cercana
al
evento.
e)
En
esa línea, Petroperú indicó que
el
vertimiento de agua sobre
el
suelo
utilizado contenía únicamente trazas
de
hidrocarburos, los cuales tiene
concentraciones bajas que
no
representa
un
riesgo ambiental, salvo que
análisis muestren resultados diferentes. Asimismo, agregó que
el
suelo tiene
capacidad de autodepuración,
la
cual
en
función de
la
cantidad de sustancia
de interés puede demorar mayor o menor tiempo
en
su
recuperación, por
ello
se
aprobó el ECA para Suelo, a
fin
de brindar
un
marco
de
referencia
con las concentraciones por encima
de
las cuales debe realizarse una
investigación más detallada, a fin de determinar una posible afectación.
f)
Por otro lado,
el
administrado señaló que puede haber
un
impacto ambiental
negativo sin exceder
un
estándar
de
calidad ambiental, pero
el
OEFA
no
precisa que para llegar a esas conclusiones se utilizan metodologías
validadas, con sustento técnico y científico, como
la
Evaluación de Riesgos
Ambientales, por
lo
que
no
es posible declara~
la
ocurrencia de impactos
negativos y riesgos a la población y
al
ambiente,
sin
contar con las
evidencias analíticas correspondientes.
g)
El
recurrente señaló que el análisis cualitativo de las zonas afectadas puede
tener validez
si
es realizado por profesionales expertos
en
determinación
de
características de suelos y evaluación de riesgos, por
lo
que
el
OEFA debe
precisar que cuenta con los mismos.
h)
Por otro lado, Petroperú señaló que
el
OEFA
no
solicitó
en
momento alguno
medios probatorios que acrediten
la
naturaleza y/o características del
material
de
préstamo
en
la Estación 1, respecto
al
suelo intervenido
en
el
derrame.
i)
El
apelante indicó que
la
movilidad de
los
hidrocarburos
en
el
suelo depende
de
su
composición y del tiempo de exposición , siendo que
en
el
presente
caso fueron sólo días
y,
conforme a
la
Guía
de
Evaluación de Riesgos
Ambientales del Minam,
la
tasa de movilidad de hidrocarburos de cadena
larga
es
baja, además que
no
presenta peligrosidad para
el
agua, como
sí
lo
son los elementos
de
fracción ligera. Para ello,
el
administrado presentó
las propiedades físico-químicas
de
algunos hidrocarburos de petróleo.
j)
Del
mismo modo,
el
recurrente indicó que
no
es preciso señalar que
en
el
escenario materia de imputación
se
formen emulsificaciones34 ,
ya
que
el
agua
con
trazas de hidrocarburos se dispersó
en
el
suelo (material
de
Preci
só
también que las emulsificaciones se dividen en dos tipos agua con hidroca
rb
uros
(W/0)
e l1idrocarbu ros
en agua (O/IN).
18
k)
préstamo), con
lo
cual el hidrocarburo no estuvo disperso en
el
agua sino en
la
capa superficial del material de préstamo.
El
administrado señaló, con relación a las características del hidrocarburo,
lo
siguiente:
( ... ) considerando que:
i)
las fracciones pesadas tienen menor
movilidad
en
suelo y que
ii)
las fracciones ligeras pueden representar
entre
un
10%
a 20% de los TPH; existe
una
baja probabilidad de
movilización y subsecuente afectación de las aguas subterráneas por
el
evento imputado.
En
tal sentido, solo
un
análisis ejecutado
empleando ensayos y protocolos acreditados podría determinar
objetivamente
la
posible afectación
de
aguas subterráneas ,
no
siendo
suficiente evidencia una evaluación cualitativa realizada por personal
de
OEFA.
1
1.
COMPETENCIA
11
. Mediante
la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba
la
Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente (en adelante, Decreto Legislativo
Nº
1013)35,
se crea el OEFA.
12
. Según
lo
establecido
en
los artículos 6º y
11
ºdela
Ley Nº 29325, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por
la
Ley
Nº 3001136 (en adelante, Ley de SINEFA), el OEFA es
un
organismo público
técnico especializado, con personería jurídica de derecho público interno, adscrito
35
36
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba
la
Ley de Creación, Organización y
Funciones
del
Ministerio
del Ambiente, publicado
en
el diario oficial El Peruano el
14
de mayo de 2008.
Segunda Disposición Complementaria Final.- Creación de Organismos Públicos Adscritos al Ministerio
del Ambiente
1.
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Créase
el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA como organismo público técnico
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose
en
pliego presupuesta!,
adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
la
fiscalización,
la
supervisión,
el
control y
la
sanción
en
materia ambiental que corresponde.
LEY Nº 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada
en
el diario
oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
Articulo 6°.- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es
un
organismo público técnico especializado,
con personerí a jurídica de derecho público interno, que constituye
un
pliego presupuesta!.
Se
encuentra adscrito
al
MINAM, y
se
encarga de la fiscalización . supervisión, evaluació n. control y sanción
en
materia a
mb
iental. así
como de
la
ap
licación de los incentivos. y ejerce
la
s funciones pre
vi
s
ta
s en el Decreto Legislativo Nº 1013 y
la
presente
Ley.
El OEFA es el ente rector del Siste
ma
de Ev aluación y Fiscaliz ación Ambiental.
Artículo
11
°.
-Funciones generales
Son funcion es generales del OEFA: ( ... )
c)
Función fiscalizadora y
sa
ncionadora · comprende
la
facultad de investigar la
co
misi
ón
de posibles
in
fracciones administrativas sancionab les y
la
de imponer sanc iones por e l incump limiento de
ob
li
gaciones y compromisos deri
va
d
os
de los
in
strument
os
de gestión ambie ntal, de las normas
ambi
en
tales. compro
mi
sos ambien
ta
l
es
de
co
ntratos de concesi
ón
y
de
l
os
mandatos o disposiciones
emitidos por
el
OEF
A.
en concordanci a con
lo
establecido
en
el
articulo
17
.
Ad
icionalmente. compren de
la facu ltad de dictar med idas cautela
res
y correctivas.
19
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
la
fiscalización, supeNisión, control y
sanción
en
materia ambiental.
13
. Asimismo,
en
la
Primera Disposición Complementaria Final de
la
Ley
Nº
29325
se
dispone que mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones
de
evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por
el
OEFA
37
.
14
. Mediante Decreto Supremo Nº 001-2010-MINAM38
se
aprobó
el
inicio del proceso
de transferencia de funciones de supeNisión, fiscalización y sanción
en
materia
ambiental del Osinergmin
39
al
OEFA, y mediante Resolución de Consejo Directivo
Nº 001-2011-OEFA/CD4º
se
estableció que
el
OEFA asumiría las funciones de
supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en
materia de hidrocarburos
en
general y electricidad desde
el
4 de marzo
de
2011.
15
. Por otro lado,
e!
artículo 1
Oº
de
la
Ley Nº 29325
41
y los artículos 19º y 20º del
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA aprobado por Decreto
Supremo
Nº
013-2017-MINAM
42
disponen que
el
Tribunal de Fiscalización
37
38
39
40
41
42
LEY Nº 29325.
Disposiciones Complementarias Finales
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados,
s,-
establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por el OEFA, así como el cronograma para
la
transferencia
del
respectivo acervo documentario, personal, bienes
y recursos, de cada una de las entidades.
DECRETO SUPREMO Nº 001-2010-MINAM, que aprueba el inicio del proceso de transferencia
de
funciones de supervisión, fiscalización y sanción en materia ambiental del OSINERGMIN
al
OEFA,
publicado en el diario oficial
"El
Peruano"
el
21
de enero de
201
O.
Artículo 1°.- Inicio del proceso de transferencia de las funciones
de
supervisión, fiscalización y sanción
en materia ambiental del OSINERGMIN
al
OEFA
Apruébese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
'
materia ambiental del Organismo Supervisor de
la
Inversión
en
Energía y Minería -OSINERGMIN,
al
Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA.
LEY Nº 28964 -
Ley
que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras
al Osinerg, publicada en
el
diario oficial El Peruano el
24
de enero
de
2007.
Artículo 18°.- Referencia
al
OSINERG
A partir de
la
entrada
en
vigencia de
la
presente Ley, toda mención que se haga
al
OSINERG
en
el
texto de leyes
o normas de rango inferior debe entenderse que está referida
al
OSINERGMIN.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO Nº 001-2011-OEFA/CD, aprueban aspectos objeto
de
la
transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en
materia de
hidrocarburos
en general y electricidad,
entre
OSINERGMIN y el OEFA, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano el 3 de marzo de 2011.
Artículo 2°.- Determinar que
la
fecha
en
la
que el OEFA asumirá las funciones de supervisión, fiscalización y
sanción ambiental en materia de hidrocarburos
en
general y electricidad, transferidas del OSINERGMIN, será
el
4 de marzo de 2011.
LEY
Nº
29325.
Artículo 10º.- Tribunal
de
Fiscalización Ambiental
10.1
El
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con
un
Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa.
Lo
resuelto por
el
TFA
es
de
obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia
se señale
en
la
misma resolución,
en
cuyo caso debe ser publicada de acuerdo a
ley.
DECRETO SUPREMO
Nº
013-2017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del
20
r-
J
Ambiental (en adelante, TFA) es
el
órgano encargado de ejercer funciones
como
segunda y última instancia administrativa del
OEFA
en materia de sus
competencias.
111.
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE
16. Previamente al planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta sala
considera importante resaltar que
el
ambiente es el ámbito donde se desarrolla la
vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
culturales existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan la vida humana y
la
de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos)43•
17. En esa misma línea, el numeral 2.3 del artículo 2º de la Ley Nº 28611 44 , prescribe
que el ambiente comprende aquellos elementos físicos, químicos y biológicos
de
origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el
medio en
el
que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran
la
salud
individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales,
la diversidad biológica y
el
patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
18. En esa situación, cuando las sociedades pierden su armonía con
el
entorno y
perciben
su
degradación, surge
el
ambiente como un bien jurídico protegido. En
ese contex:o, cada Estado define cuánta protección otorga al ambiente y a los
recursos naturales, pues
el
resultado de proteger tales bienes incide en el nivel de
calidad de vida de las personas.
43
44
OEFA, publicado
en
el diario oficial
El
Peruano
el
21
de diciembre de 2017.
Artículo 19º.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
19.1
El
Trbiunal de Fiscalización Ambiental es el órgano resolutivo que ejerce funciones como segunda y última
instancia administrativa del OEFA, cuenta con autonrnía
en
el
ejercicio de sus funciones
en
la emisión de
sus resoluciones y pronunciamiento; y está integrado por Salas Especializadas
en
los asuntos de
competencia del OEFA. Las resoluciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento y constituyen
precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia
se
señale
en
la
misma
resolución,
en
cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a Ley .
19.2
La
conformación y funcionamiento de
la
Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental es regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA.
Artículo 20º.- Funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental
El
Tribunal de Fiscalización Ambiental tiene
la
s siguientes funciones :
a)
Conocer y resolver
en
segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos contra
los actos administrativos impugnables emitidos por
lo
s órganos de linea del OEFA.
b)
Proponer a
la
Presidencia del Consejo Directivo mejoras a
la
normativa ambiental, dentro del ámbito de
su
competencia.
c) Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de
competenc
ia
del OEFA. cuando corresponda.
d)
Ejercer
las
demás funciones que establece
la
normati
va
vigente sobre
la
materia.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 0048-2004-Al!TC . Fundamento jurídico
27
.
LEY Nº 28611.
Articulo
2°.- Del
ámbito(.
.)
2.3 Entiéndase, para los efectos
de
la
presen
te
Ley.
que toda mención hec
ha
al
"ambien
te
""
o a
"s
us
componente
s"
comprende a los elementos físicos , quím icos y biológico s de origen nat
ura
l o antropogénico
que, e n forma individual o asoc
iad
a. confo rman
el
medio
en
el que
se
desa
rr
o
lla
la
vida. sie ndo los factores
que aseguran
la
sa
lud
individual y colecti
va
de las personas y la cons ervación de los recursos naturales.
la
diversidad biológica y
el
patrimonio cultural asociado a e llos. entre otros.
21
r
19.
En
el
sistema jurídico nacional,
el
primer nivel de protección
al
ambiente es formal
y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan bienes
ambientales,
lo
cual ha dado origen
al
reconocimiento de una "Constitución
Ecológica" dentro de
la
Constitución Política del Perú, que fija las relaciones entre
el individuo,
la
sociedad y
el
ambiente45.
20.
El
segundo nivel de protección
al
ambiente es material y viene dado por
su
consideración como: (i) principio jurídico que irradia todo
el
ordenamiento jurídico;
(ii) derecho fundamental
46
, cuyo contenido esencial
lo
integra
el
derecho a gozar
de
un
ambiente equilibrado y adecuado para
el
desarrollo de
la
vida, y
el
derecho
que dicho ambiente
se
preserve
47
;
y,
(iii) conjunto de obligaciones impuestas a
autoridades y particulares
en
su
calidad de contribuyentes sociales48.
21. Cabe destacar que,
en
su
dimensión como conjunto de obligaciones,
la
preservación de
un
ambiente sano y equilibrado impone a los particulares
la
obligación de adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan causar
al
ambiente. Tales
medidas
se
encuentran contempladas
en
el
marco jurídico que regula
la
protección del ambiente y
en
los respectivos instrumentos de gestión ambiental.
Sobre
la
base de este sustento constitucional,
el
Estado hace efectiva
la
protección
al
ambiente, frente
al
incumplimiento de
la
normativa ambiental, a
través del ejercicio de
la
potestad sancionadora
en
el
marco de
un
debido
procedimiento administrativo, así como mediante
la
aplicación de tres grandes
grupos de medidas:
(i)
medidas de reparación frente a daños
ya
producidos;
(ii) medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que se produzcan;
y,
(iii) medidas de precaución frente a amenazas de daños desconocidos e
inciertos49.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el expediente Nº 03610-2008-PA/TC. Fundamento jurídico
33.
46
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ.
47
48
49
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:( ... )
22. A
la
paz, a
la
tranquilidad,
al
disfrute del tiempo libre y
al
descanso, así como a gozar de
un
ambiente
equilibrado y adecuado
al
desarrollo de
su
vida.
Al respecto, el Tribunal Constitucional,
en
la
sentencia recaída
en
el
expediente Nº 03343-2007-PA/TC,
fundamento jurídico
4,
ha
señalado
lo
siguiente:
En
su
primera manifestación, comporta
la
facultad de las personas de disfrutar de
un
medio
ambiente
en
el
que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y
sustantiva.
La
intervención del ser humano
no
debe suponer,
en
consecuencia, una alteración
sustantiva
de
la
indicada interrelación.( ... ) Sobre
el
segundo acápite ( ... ) entraña obligaciones
ineludibles para los poderes públicos de mantener los bienes ambientales
en
las condiciones
adecuadas para
su
disfrute. Evidentemente,
tal
obligación alcanza también a los particulares.
Sobre
la
triple dimensión
de
la
protección
al
ambiente
se
puede revisar
la
Sentencia T-760/07 de
la
Corte
Constitucional de Colombia . asi como
la
sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 03610-
2008-PA/TC.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el expediente
Nº
03048-2007-PA/TC. Fundamento
jc1ridico
9.
22
)
23. Bajo dicho marco normativo que tutela el ambiente adecuado y su preservación,
este Tribunal interpretará las disposiciones generales y específicas en materia
ambiental, así como las obligaciones de los particulares vinculadas a
la
tramitación
del procedimiento administrativo sancionador.
IV. DELIMITACIÓN DEL PRONUNCIAMIENTO
24. De
la
revisión
de
los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se advierte
que Petroperú, apeló únicamente
el
extremo referido a la conducta infractora Nº 1
descritas en el Cuadro Nº 1 de
la
presente resolución .
25. En tal sentido, dado que
el
administrado no formuló argumento alguno respecto a
,--
la conducta infractora Nº 4 descrita en
el
Cuadro Nº 1 de
la
presente resolución ,
esta ha quedado firme, en aplicación de lo dispuesto en
el
artículo 220º del
TUO
de
la
LPAG 50.
V. CUESTIÓN CONTROVERTIDA
26. La cuestión controvertida a resolver en el presente caso es determinar si
correspondía declarar
la
responsabilidad administrativa de Petroperú por no
ejecutar las medidas preventivas para evitar los impactos negativos al ambiente,
derivados del derrame de petróleo crudo ocurrido en la Estación Nº 1 - Saramuro
el
ONP (coordenadas UTM WGS84 N: 9478378 /
E:
0508454), respecto
de
la
Fosa Nº 2 y el área con vegetación herbácea.
ANÁLISIS
DE
LA
CUESTI
ÓN
CONTROVERTIDA
V
l.1
Si
correspondía declarar
la
responsabilidad administrativa de Petroperú por
no
ejecutar las medidas preventivas para evitar los impactos negativos
al
ambiente, derivados del derrame de petróleo crudo ocurrido
en
la
Estación
Nº 1 -Saramuro del ONP (coordenadas UTM WGS84
N:
9478378 /
E:
0508454), respecto de
la
Fosa
Nº
2 y
el
área con vegetación herbácea
27. A fin de determinar
si
existió responsabilidad administrativa por parte del
administrado por
el
hecho imputado, esta sala procederá a analizar el alcance
de
la
obligación ambiental contenida en el artículo 3º del RPAAH, concordado con lo
dispuesto en
el
artículo 74º y el numeral 75.1 del artículo 75 º de
la
LGA.
50
Respecto
al
alcance de
la
obligación contenida en
el
artículo 3º del RPAAH ,
concordante con lo previsto en
el
artículo 74º y
el
artículo 75º de
la
LGA
TEXTO ÚNICO ORDENADO APROBADO POR DECRETO SUP
RE
MO Nº 006-2017 -JUS. public ado el 20 de
marzo de 2017 , que incluye las modificaciones introducidas por
el
Decreto Legislativo Nº 1272, publicado
el
21
de di
ci
embre de 2016 . as í como también
la
s modificaciones reali
za
das por el Decre
to
Legislativo Nº 1029.
publi
ca
do el
24
de junio de 200
8,
e
nt
re otr
as
.
TUO DE
LA
LEY
DEL
PROCEDIMIENTO
AD
M
INISTRATIVO
GENERAL.
Arti
culo 220.-
Acto
firm
e
U
na
vez vencidos los pl
az
os p
ara
i
nt
erponer l
os
recursos
adm
in
is
t
rat
ivos s e perderá el de
re
cho a arti
cu
lar
lo
s
qu
ed
an
do
firme
el
acto .
23
6
28.
Sobre este punto, debe precisarse que
el
Derecho Ambiental
ha
establecido
principios generales y normas básicas, orientados a garantizar
la
protección del
derecho fundamental a
un
ambiente equilibrado y adecuado
al
desarrollo de
la
vida
51
. Entre los principios generales más importantes para
la
protección del medio
ambiente
se
encuentra
el
de prevención, recogido
en
el
artículo
VI
del Título
Preliminar de
la
LGA,
en
los términos siguientes:
Artículo VI.- Del principio de prevención
La
gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar
la degradación ambiental. Cuando
no
sea posible eliminar las causas que la
generan, se adoptan las medidas
de
mitigación, recuperación, restauración
o eventual compensación, que correspondan.
29.
Conforme
al
citado principio,
se
advierte que
la
gestión ambiental
en
materia de
calidad ambiental
se
encuentra orientada, por
un
lado, a ejecutar medidas para
prevenir, vigilar y evitar
la
ocurrencia de
un
impacto ambiental negativo (también
conocido como degradación ambiental)52
y,
por otro lado, a efectuar las medidas
para mitigar, recuperar, restaurar y eventualmente compensar, según
corresponda,
en
el
supuesto de que
el
referido impacto
ya
haya sido generado.
30.
Lo
indicado guarda coherencia con
lo
señalado
en
el
artículo 74º y
el
numeral
75
.1
del artículo 75º de
la
LGA, que establecen
lo
siguiente:
51
52
Artículo 74.-
De
la
responsabilidad general
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 1206-2005-PA!TC. Fundamento jurídico
5.
Debe tomarse
en
cuenta lo señalado por el Tribunal Constitucional,
en
lo
concerniente a los deberes del Estado
en su faz prestacional relacionados con
la
protección del medio ambiente. Así, dicho órgano colegiado
ha
señalado:
( ... ) En cuanto a
la
faz prestacional [el Estado]. tiene obligaciones destinadas a conservar
el
ambiente de manera equilibrada y adecuada, las mismas que se traducen, a
su
vez,
en
un haz
de posibilidades, entre las cuales puede mencionarse
la
de expedir disposiciones legislativas
destinadas a que desde diversos sectores
se
promueva
la
conservación del ambiente.
Queda claro que
el
papel del Estado no sólo supone tareas de conservación, sino también de
prevención.
En
efecto, por
la
propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación
que
el
Estado está llamado a desarrollar, especial relevancia tiene
la
tarea de prevención
y,
desde luego,
la
realización de acciones destinadas a ese
fin(
...
).
Sentencia del 6
de
noviembre de 2001, recaída en
el
Expediente
Nº
0018-2001-Al!TC. Fundamento jurídico
9.
Se entiende por degradación ambiental
al
impacto ambiental negativo, esto es "cualquier alteración de las
propiedades físicas, químicas biológicas del medio ambiente, causada por cualquier forma
de
materia o energía
resultante de las actividades humanas, que directa o indirectamente afecten:
a)
la
salud,
la
seguridad
el
bienestar
de
la
población
b)
las actividades sociales y económicas,
c)
las condiciones estéticas y sanitarias
del
medio
ambiente,
d)
la
calidad de
los
recursos ambientales".
Resolución del Consejo Nacional de Medio Ambiente (Conama)
N°
1/86, aprobada
en
Río
de
Janeiro (Brasil)
el
23
de enero
de
1986. Cabe indicar que
el
Conama
es
el
órgano superior
del
Sistema Nacional
de
Medio Ambiente
de Brasil , conforme a
lo
dispuesto
en
el
Decreto Nº 88.351
del
1 de junio de 1983.
De
manera adicional, debe señalarse que. de acuer
do
co
n
el
articulo 4' del Reglamento para
la
P
ro
tección
Ambiental
en
las Actividades de Hidrocarburos aprobado por del Decreto Supremo
N'
015-2006-
EM.
constituye
un
impacto ambiental
el
efecto causado por las acciones del hombre o
de
la naturaleza
en
el
ambiente natu ral v
social. los cuales pueden ser positivos o neaativos .
24
Todo titular de operaciones
es
responsable por las emisiones, efluentes,
descargas y demás impactos negativos que
se
generen sobre
el
ambiente,
la
salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades. Esta
responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se
generen
po
r acción u omisión .
Artículo 75.-
Del
manejo integral y prevención en
la
fuente
75.1
El
titular
de
operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de
prevención del riesgo y daño ambiental en
la
fuente generadora de los
mismos, así como
las
demás medidas de conservación y protección
ambient
al
que corresponda
en
cada una de
las
etapas de sus
operaciones, bajo
el
concepto de ciclo de vida de los bienes que produzca o
los servicios que provea, de conformidad
con
los principios establecidos en
el
Título Preliminar
de
la
presente Ley y las demás normas legales vigentes.
(Énfasis agregado)
31
.
De
las normas antes mencionadas, se desprende que
la
responsabilidad de los
titulares de operaciones comprende
no
solo los daños ambientales generados por
su
actuar o
su
falta de actuación como resultado del ejercicio de sus actividades,
sino que dicho régimen procura, además,
la
ejecución de medidas de prevención
(efectuadas de manera permanente y antes de que
se
produzca algún tipo de
impacto), así como también mediante medidas de mitigación (ejecutadas ante
riesgos conocidos o daños producidos).
32
.
En
concordancia con lo antes expuesto , debe indicarse que
en
el
artículo 3º del
RPAAH
53
,
se
establece
el
régimen general de la responsabilidad ambiental de los
titulares de las actividades de hidrocarburos,
en
los términos siguientes:
33
.
53
Artículo 3º.- Los Titulares a que hace mención
el
Artículo 2 son responsables
por las emisiones atmosféricas , las descargas
de
efluentes líquidos, las
disposiciones
de
residuos sólidos y las emis iones
de
ruido, desde las
instalaciones o unidades que construyan u operen directamente o a través de
terceros,
en
particular
de
aquellas que excedan los Límites Máximos
Pe
rmisibles (LMP) vigentes , y cualquier otra regulación adicional dispuesta
por
la
autoridad competente sobre dichas emisiones , descargas o
disposiciones.
Son
asimismo responsables por los Impactos Ambientales que
se
produzcan
como resultado
de
las
emisiones atmosféricas, descargas
de
efluentes
líquidos, disposiciones de residuos sólidos y
em
isiones
de
ruidos no
regulados y/o
de
los
procesos efectuados
en
sus instalaciones por sus
actividades. Asimismo,
son
responsables por los Impactos Ambientales
provocados por
el
desarrollo
de
sus Actividades de Hidrocarburos y por los
gastos que demande
el
Plan
de
Abandono.
Esta sala advierte que
el
régimen general de
la
responsabilidad ambiental
regulado
en
el
artículo 3º
del
RPAAH, contempla tanto los impactos ambientales
Norma vige n
te
al moment o de
la
Supervisión . Ac
tu
a
lm
ente. deroga
da po
r el Dec reto Supremo N° 03 9-2014-EM
que aprueba
el
actual R
eg
lamento para
la
Protección Ambiental
en
l
as
Actividades de Hidrocarburos. publicado
en
el
diario oficia l El Peruan o el
12
de
noviembre de 2014.
25
negativos que podrían generarse; así como, aquellos efectivamente producidos
como consecuencia de las operaciones de hidrocarburos.
34. De acuerdo con ello, a efectos de verificar
el
cumplimiento de
la
mencionada
disposición, esta sala procederá, a continuación, a analizar si, al momento de la
Supervisión Especial 2014, Petroperú efectuó las medidas de prevención, con
el
fin de evitar el impacto ambiental negativo del derrame.
35. Ahora bien, cabe indicar
lo
señalado por la
OS
en
el
Informe de Supervisión
respecto del hallazgo relacionado al derrame,
en
donde se señaló, entre otros,
que se generaron impactos negativos
en
las siguientes áreas: (i) 203.27 m2 de
suelo, debido a la segunda fosa uíilizada como medida de descongestión para
el
agua de filtración del sitio del siniestro,
la
cual se encontraba con trazas de
hidrocarburos, y (ii) 1,809 .6 m2 de vegetación herbácea, debido
al
vertimiento de
agua conteniendo trazas de hidrocarburos.
36. Asimismo, el hecho detectado se sustentó
en
el
registro fotográfico contenido
en
el Informe de Supervisión , que se muestra a continuación:
Foto
N•
1.
Lugar del incidente ocurndo el 26.06.14, puede observare a los
operarios que realizaban ajuste y desajuste de pernos para el drenaje de
petróleo crudo de
la
brida
ciega. preparando el bombeo de petróleo crudo
hacia
un
tanque.
Ubicado
en coordenadas UTM 508629E
-9478457N
Foto
N'
10.
Vista
de
un
segundo
ánqu10
de
1a
fosa
axcovJda
con rr-o:1vo do
uri
me.den
te
ou
..
m
do
en
deternbrc·
ac
2J
11
Las
.::iguas
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'Y!
ui
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en
la
f
()
s,c1
s 1jel
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se
ln
ml:ea
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;U(Fl' p11e
de
obs
ervarse
:
as
1na11g
l,
er;is
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de
-:;,i·1
lJ
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.i
•!'
,lgw~
~
,:,:i"
\r
azas
d
;,,
tl
oó'OG;l!t
Urt)
Foto N•
9.
Fosa excavada con motivo de un inciaente ocumdo
en
dicíembre de 2011. Al fondo puede observarse la
re
troexcavadorn con
la
que
se abrió
la
fosa y los operarios para atender el uicidente ocurrido el
30 06 2014 Asimismo, se distíngue
la
manguera que dosfoga
o:
agua
provoni
ento
do
la fosa del incidente
Foto
N"
11
. Vista d2l área
de
1,809.6 m'
ad
yace-n
t~ ai klgar de: nc1dente
cuti1erta
con vegetación
rie
ro
acea. impactada con trazas de
h1d
rccarb1.;ro
q1.,e
se
haoia n
or1
beado ó
es
dc la fcsa ab:en.:i p;irJ '
Jc1li:::ac¿.s
d.::
mante
ri
1rr
,.
en
to
26
Foto N• 12. El
ag
ua filtrada en
la
fosa
con
trazas de hidrocarburo
fuero
n
bombeadas a
un
&rea
abierta cubierta con vegetación herbácea. impactada
en 1809 6 m' dentro de la zona industriat En
la
vis
ta
puede ob
se
rvarse el
agu
a con iri discencias y tr azas de hidrocarbu
ro
Foto N•
14
. Vista gener
al
del lugar del érea impacta da
co
n agua
con
teníen
do trazas de hidro
ca
rb
ur
o d
en
tro de
la
zona industrial de la
E
stació
n 1 a
1a
derecha
puede
obse
rva
r
se
la
mo
vilidad que se usa
ba
pa
ra
el transparte de carga.
37.
En
ese sentido,
la
DFAI
determinó que Petroperú
no
ejecutó las medidas
preventivas para evitar los impactos negativos
al
ambiente, derivados del derrame
de petróleo crudo ocurrido
en
la
Estación
N°
1 - Saramuro del ONP (coordenadas
UTM
WGS84
N:
9478378 / E: 0508454), respecto de
la
Fosa Nº 2 y
el
área con
vegetación herbácea .
38
.
Vulneración del principio del debido procedimiento
En
su
recurso de apelación ,
el
administrado alegó que cuando
se
realizó
la
Supervisión Especial 2014,
se
encontraba vigente
la
Resolución de Consejü
Directivo Nº 007-2013-OEFA/CD,
la
cual establece
en
su
artículo 8-A sobre
la
notificación de los análisis efectuados, siendo que pretender una aplicación
distinta a este artículo por una discrecionalidad de los funcionarios del OEFA sería
desconocer
la
normativa
de
cumplimiento obligatorio como son las normas de
orden público, las cuales
se
deben de cumplir sin mediar expresión de voluntad
del ente fiscalizador.
Sobre
el
particular, cabe señalar que
el
princ1p10
del debido procedimiento,
previsto
en
el
numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de
la
LPAG54 ;
se
establece que los administrados gozan de todos los derechos y
garantías inherentes
al
debido procedimiento administrativo, entre ellos
al
derecho
a obtener una decisión motivada y fundada
en
derecho.
TUO
de
la
Ley del Procedimiento Administrativo General .
1.
El
pro
ce
dimiento admini strativo se suste
nt
a
fu
ndame
nt
almente en
lo
s
sig
ui
entes prin
ci
pios, s
in
perjuicio de
la vige ncia de otros princi pi
os
gen
era
les del Derecho Administrativo(.
..
}
1.2. Principio del debido procedimiento. - L
os
administrados gozan de l
os
de
re
chos y ga rantías
i
mp
lí
ci
to
s al debid o procedimien
to
adm
in
istra
ti
vo. Ta les der
ec
h
os
y garan
tí
as
co
mprenden , de modo
en
unciativo mas
no
li
mitati
vo.
l
os
derech
os
a ser notifi cados; a acceder a l expedie
nt
e;
a refutar los
cargos imput
ad
os
; a exponer
arg
um
e
nt
os y a presentar a legat
os
co
mplementari
os
; a ofrecer y a
pr
od
ucir pruebas; a
so
li
citar el u
so
de la
pa
labra. cuando
co
rr
esponda ; a
ob
ten
er
una decisión
motivada.
fun
dada
en
de
recho.
em
itida
po
r auto ridad competente. y
en
un
pl
az
o razonable;
y,
a
impugnar l
as
d
eci
siones
qu
e l
os
afecten.
La
institución del debido proced imiento
ad
ministr ativo
se
rige por los principios del Derecho
Adminis t
rat
ivo. La regulación propia del
De
recho Procesa l
es
ap
li
cable solo
en
cuanto
sea
compatible
con
el régime n
ad
m
in
istrativo.
27
40.
En
ese contexto,
el
principio del debido procedimiento es recogido como uno de
los elementos especiales que rigen
el
ejercicio
de
la
potestad sancionadora
administrativa
55
,
al
atribuir a
la
autoridad administrativa
la
obligación de sujetarse
al
procedimiento establecido, y a respetar las garantías consustanciales a todo
procedimiento administrativo.
41
. Ahora bien, corresponde precisar que, contrariamente a
lo
señalado por
el
administrado, durante
la
Supervisión Especial 2014,
la
DS
no
realizó muestras de
los suelos afectados, pues, conforme
se
advierte del Informe de Supervisión, los
días
27
y
28
de junio de 2014, el OEFA, como parte del Grupo
de
Trabajo de
Ambiente, realizó
el
monitoreo ambiental participativo de calidad
de
suelos
en
el
área del incidente de
la
Estación 1
56
, siendo que los resultados de dichos
monitoreos fueron recogidos
en
el
Informe
Nº
735-2014-OEFA/DE-SDCA y
posteriormente remitidos a
la
DS, en
tanto uno de los puntos monitoreos
correspondía con
el
lugar del incidente.
42.
Sobre
el
particular, cabe señalar que conforme
con
el
artículo 13º del Reglamento
de Supervisión Directa del OEFA, aprobado mediante Resolución de Consejo
Directivo Nº 007-2013-OEFA/CD
57
,
la
autoridad
de
evaluación ambiental pondrá
en conocimiento de
la
DS
los informes técnicos que den cuenta de los resultados
obtenidos
en
las acciones de vigilancia y monitoreo ambiental, siendo ello así,
mediante
el
Memorandum
Nº
2077-2014/OEFA-DE,
la
Dirección
de
Evaluación
puso
en
conocimiento de
la
DS
el
Informe
Nº
735-2014-OEFA/DE-SDCA.
43. Asimismo,
en
el
artículo 175º del TUO de
la
se
indica que los hechos que
fueren conducentes para decidir
un
procedimiento podrán ser objeto de todos los
medios de prueba necesarios, siendo que
en
el
procedimiento administrativo
56
57
TUO
DE
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 246.- Príncípios de
la
potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:
2.
Debído procedímíento. -
No
se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado
el
procedimiento
respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen
él
ejercicio
de
la
potestad sancionadora deben establecer
la
debida separación entre
la
fase instructora y
la
sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Conforme
se
advierte del Informe Nº 735-2014-OEFA/DE-SDCA del
29
de agosto de 2014 (páginas 86 a
151
del
documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
9).
Cabe precisar que dicho Informe fue remitido por
la
Dirección de Evaluación a
la
Dirección de Supervisión, mediante
el
Memorandum Nº 2077-2014/OEFA-DE
(página 85 del documento contenido
en
el disco compacto que obra a folio 85).
RESOLUCION
DE
CONSEJO DIRECTIVO N° 007-2013-OEFA/CD.
Artículo 13.-
Del
apoyo de
la
Autoridad de Evaluación Ambiental
del
OEFA
en
el
ejercicio de
la
función
supervisora
13.1
La
Autoridad
de
Supervisión Directa coordinará con
la
Autoridad de Evaluación Ambiental del OEFA para
que se realicen acciones de vigilancia y monitoreo ambiental. a efectos de identificar
el
estado de
la
calidad
del ambiente y
el
estado de los recursos naturales del entorno próximo a las instalaciones del administrado
cuya actividad se encuentra sujeta a supervisión directa. Asimismo.
la
Autoridad de Evaluación Ambiental
facilitará a
la
Autoridad de Supervisión Directa
la
información relacionada
al
ejercicio de
sus
funciones que
sea
relevante para las funciones de supervisión directa.
13
.2
La
Autoridad de Evaluación Ambiental pondrá
en
conocimiento
de
la
Autoridad de Supervisión Directa los
informes técnicos que den cuenta de los resultados obtenidos.
28
procede, entre otros, solicitar informes de cualquier tipo58, como
el
que se advierte
en
los párrafos precedentes.
44. Cabe indicar que, conforme con
el
principio de verdad material59,
la
autoridad
administrativa competente deberá verificar plenamente
los
hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para
lo
cual se deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por
la
ley, aun cuando
no
hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
45.
En
ese sentido,
en
base a las facultades de
la
primera instancia y
al
principio de
verdad material,
se
tomaron los resultados del punto
de
monitoreo S-07 del
Informe
Nº
735-2014-OEFA/DE-SDCA, a fin de estimar
la
magnitud del derrame
ocurrido
el
26 de junio de 2014,
con
lo
cual
no
se
vulneró
el
debido procedimiento
en
el
presente extremo.
46. Por otro lado,
el
apelante señaló que
en
muchos numerales del Informe Final de
Instrucción
se
hace referencia a
la
audiencia de informe oral efectuada
el
16 de
octubre de 2017, cuando de acuerdo con
el
OEFA
la
grabación de dicha audiencia
presentó problemas técnicos, por
lo
que, para salvaguardar
el
derecho de
defensa,
se
procedió a programar una nueva audiencia para
el
4 de diciembre de
2017. Siendo así,
la
autoridad instructora remitió a
la
autoridad decisora el Informe
Final de Instrucción
sin
haber realizado todas las actuaciones de pruebas
suficientes
¡:;ara
verificar plenamente los hechos que sirven
de
motivo a
SL
decisión, conforme con
el
artículo 4º del TUO del RPAS del OEFA,
en
concordancia con
el
numeral 5 del artículo 253º
del
TUO
de
la LPAG .
47.
58
59
Al
respecto, es oportuno señalar que, de
la
revisión del Memorándum
Nº
279-
TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 175.- Medios de prueba
Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir
un
procedimiento podrán ser objeto de todos los
medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa.
En
particular, en
el
procedimiento administrativo procede:
1. Recabar antecedentes y documentos.
2.
Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo .
3.
Conceder audiencia a los administrados, interrog ar testigos y peritos , o
re
cabar de
lo
s mismos declaraciones
por escrito.
4.
Consultar documentos y actas.
5.
Practicar
in
specciones oculares.
TUO DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Articulo IV. Principios del procedimiento administrativo
1.
El
procedimiento administrativo
se
sustenta fundamentalmente
en
los siguientes principios. sin
pe
rjuicio de
la vigencia de otros principios generales
del
Derecho Administrativo: ( ... )
1.11 . Principio de verdad material.-
En
el
procedimiento.
la
autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente l
os
hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas
las medidas probatoria s necesarias autorizadas por
la
ley. aun cuando
no
hayan sido propuestas por los
administrados o hay
an
acordado eximirse de ellas .
En
el caso de procedi mi
en
t
os
trilateral
es
la
autoridad admini strativa estará facultada a
ve
rifica r por todos
los medios disponibl
es
la
ve
rdad de los hechos que le son propuestos por
las
partes. s
in
que ello
sig
nifique una susti
tu
ción del deber probatorio que
co
rrespon de a est
as.
Sin embargo . l a autorida d
administ rativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando
su
pronunciamien
to
pudiera involucrar
también
al
inter
és
público .
29
48
.
49.
60
61
2017-OEFA/DFSAI/SDI del 8 de noviembre
de
2017
60
y de
la
Carta
Nº
1030-2017-
OEFA/DFSAI notificada
al
administrado
61
,
se
indica que
la
grabación
de
la
audiencia
de
informe oral llevada a cabo
el
16
de octubre
de
2017 presentaba
cortes.
Ahora bien, de
la
revisión de
la
referida audiencia del informe oral62 ,
se
advierte
que presenta partes
de
la
grabación donde pueden desprenderse ciertos
argumentos de
la
misma, siendo estos
los
citados
en
el
Informe Final de
lnstrucción
63
, a fin
de
que la Administración pueda contestarlos, con
lo
cual
salvaguardaba
el
derecho de defensa del administrado.
Adicionalmente, corresponde señalar que,
si
bien
en
el
Informe Final de
Instrucción
se
determinan, entre otros, las conductas que
se
consideren probadas
constitutivas de infracción o
la
declaración
de
no
existencia de infracción, según
corresponda6
4,
debe señalarse que una vez recibido,
el
órgano competente para
Documento interno remitido por
la
SDI
al
jefe de
la
Oficina de Comunicaciones y Atención
al
Ciudadano (folio
92).
Carta mediante
la
cual
la
Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (en ese momento,
la
DFSAI) notificó, por motivos de problemas técnicos con tarjeta de memoria de
la
cámara (cortes
en
la
grabación)
y con
la
finalidad de salvaguardar el derecho de defensa del administrado,
la
programación de una audiencia de
informe oral a desarrollarse
ei
lunes 4 de diciembre de 2017.
Folio
85.
El informe oral llevado a cabo el 16 de octubre de 2017
es
mencionado
en
el
considerando 7 (antecedentes),
considerando
50,
71, 96 (análisis de los descargos del hecho imputado Nº 1 referido a que Petroperú no habría
ejecutado las medidas preventivas para evitar los impactos negativos
al
ambiente, derivados del derrame de
petróleo crudo ocurrido
en
la
Estación Nº 1 - Saramuro del ONP (coordenadas UTM WGS84
N:
9478378 /
E:
0508454) y
en
el considerando 142 (análisis de los descargos del hecho imputado Nº 4 referido a que Petroperú
no habría presentado
el
Informe Final
al
cierre de las actividades de limpieza y remediación que inclyua
resultados de análisis comparados con los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo, de acuerdo a
lo
solicitado por
el
OEFA).
TUO
DE
LA
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 253.- Procedimiento sancionador
Las entidades
en
el
ejercicio de
su
potestad sancionadora
se
ciñen a las siguientes disposiciones:
1.
El
procedimiento sancionador
se
inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2.
Con anterioridad a
la
iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de
investigación, averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar
si
concurren
circunstancias que justifiquen
su
iniciación.
3.
Decidida
la
iniciación del procedimiento sancionador,
la
autoridad instructora del procedimiento formula
la
respectiva notificación de cargo
al
posible sancionado,
la
que debe contener los datos a que se refiere el numeral
3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito
en
un
plazo que no podrá ser inferior a
cinco días hábiles contados a partir de
la
fecha de notificación.
4.
Vencido dicho plazo y con
el
respectivo descargo o sin
él,
la
autoridad que instruye
el
procedimiento realizará
de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen
de
los hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar,
en
su caso,
la
existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser
el
caso,
la
recolección de pruebas,
la
autoridad instructora del procedimiento concluye
determinando
la
existencia
de
una infracción
y,
por ende,
la
imposición de una sanción: o
la
no
existencia de
infracción.
La
autoridad instructora formula un informe final
de
instrucción
en
el
que se determina,
de
manera
motivada, las conductas que
se
consideren probadas constitutivas
de
infracción,
la
norma que prevé
la
imposición
de sanción:
y,
la
sanción propuesta o
la
declaración de
no
existencia de infracción, según corresponda.
Recibido
el
informe final.
el
órgano competente para decid ir
la
aplicación de
la
sanción puede disponer
la
realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver
el
procedimiento.
El
informe final de instrucción debe ser not ificado
al
administrado para que formule sus descargos
en
un
plazo
no
menor de cinco
(5)
dias hábiles.
6.
La
resolución que apliq ue
la
san
ci
ón
o
la
decisión
de
archivar e l procedimiento será notifica
da
tanto
al
30
decidir
la
aplicación
de
la
sanción puede disponer
la
realización
de
actuaciones
complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver
el
procedimiento.
50.
En
atención a ello, mediante
la
carta Nº 1030-2017-OEFNDFSAI notificada al
administrado el
23
de noviembre de 2017, la DFSAI programó
la
audiencia de
informe oral para
el
lunes 4 de diciembre de 2017, a fin
de
que
el
administrado
pueda alegar los argumentos que fueron previamente expuestos y que puedan
volver a ser analizados por
la
au
toridad decisora, encargada de emitir
la
resolución
de determinación de responsabilidad, con
lo
cual
no
se
vulneró
el
derecho de
defensa del administrado y
se
han
tenido
en
consideración los medios de prueba
presentados por
el
administrado.
Sobre
la
conducta infractora
51
.
El
recurrente indicó que
el
OEFA
no
está evaluando de forme integral
la
posible
afectación
al
suelo imputada, partiendo de una hipótesis
de
la
cual
no
cuenta con
sustento y/o evidencias técnicas contundentes, vulnerando
el
principio de verdad
material.
,,,,---
52
. Debe reiterarse que, conforme
con
el
principio
de
verdad material,
la
autoridad
administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para
lo
cual deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por
la
ley, aun cuando
no
hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas .
53.
Siendo ello así, de
la
revisión y análisis integral
de
los hechos detectados
en
la
Supervisión Especial 2014, conforme a
lo
señalado
en
los considerandos
35
y
36
de
la
presente resolución , esta sala advierte
la
generación de impactos
ambientales negativos
en
el
componente suelo de
la
Estación 1 - Saramuro del
ONP por
la
falta de ejecución
de
medidas preventivas
po
r parte de Petroperú
durante
la
ejecución
de
acciones
de
mantenimiento.
Sobre este punto , es menester indicar que
la
conducta infractora materia de
análisis
se
encuentra referida a
la
adopción de medidas
de
prevención que deben
ser cumplidas por los t itulares
al
desarrollar actividades
de
hidrocarburos, siendo
que,
de
acuerdo con
la
norma tipificadora, dicho régimen atribuye responsabilidad
administrativa por
la
generación
de
algún impacto ambiental negativo
(el
cual
podría configurar
un
daño ambiental potencial o real) , los cuales están referidos a
cualquier modificaci
ón
adversa
de
los componentes del ambiente o de
la
calidad
ambiental.
55
. Sobre
el
particular, debe precisar
se
que
la
presencia de hidrocarburos
en
el
suel
o,
a causa
de
un
derrame, por ejem pl
o,
es susceptible de generar afectac
ión
a dicho
componente, así como a
la
flora y fauna que
lo
habita. De e
sa
manera
lo
describen
Miranda y Restrepo (200
5)
:
administrado corno
al
órgano u ent idad que form
ul
ó la so
li
citud o a
qu
ién denu nció
la
in
fracción. de ser
el
ca
so
31
56.
57.
58.
65
66
67
Cuando
el
crudo llega
al
suelo, impide inicialmente
el
intercambio gaseoso
entre la atmosfera y este. Simultáneamente,
se
inicia una serie de fenómenos
fisicoquímicos como evaporación y penetración que pueden ser más o menos
lentos dependiendo del tipo
de
hidrocarburo, cantidad vertida, temperatura,
humedad y textura del suelo. Entre más liviano sea
el
hidrocarburo, mayor
es
la
evaporación y tiende a fluir más rápidamente por
el
camino más permeable
(Miranda & Restrepo, 2002). Como el desplazamiento de
la
fauna del suelo
es
muy lento, solo aquellos invertebrados que habitan
en
la
superficie
asociados a las plantas como arañas, ciempiés, tijeretas o vertebrados como
mamíferos, reptiles, (carnívoros
de
la
cadena alimenticia), pueden huir más
fácilmente
en
el
caso de un derrame de crudo.
En
cambio, aquellos que viven
bajo
la
superficie del suelo (principalmente invertebrados de
la
micro y
mesobiota), los cuales son los que más participan
en
el
proceso
de
formación
del suelo, mueren irremediablemente65.
En esa misma línea, las alteraciones físicas y químicas que provoca
el
hidrocarburo
en
el suelo pueden presentarse de
la
siguiente manera
66
:
( ... )formación de una capa impermeable que reduce
el
intercambio
de
gases
y la penetración de agua;
de
las propiedades químicas, como serían los
cambios
en
las reacciones
de
óxido reducción; o de las propiedades
biológicas, como podría ser
la
inhibición de la actividad
de
la
microflora
(bacterias, hongos, protozoos, etc.) o daños
en
las plantas y los animales
que viven dentro o sobre
el
suelo
e,
inclusive en sus consumidores o
depredadores. (Énfasis agregado)
Por
su
parte, con relación a los impactos del derrame de crudo en los cuerpos de
aguas dulce, Miranda y Restrepo señalan
lo
siguiente:
El
impacto más evidente
de
una mancha
de
crudo
en
agua dulce
es
la
reducción de la penetración
de
la
luz.
( ... )
Lo
que
sí
es
claro
es
que
la
producción
de
oxígeno por parte
de
los organismos fotosintéticos
se
reduce
al
mínimo o prácticamente se paraliza
en
eventos
de
derrames, básicamente
debido
al
efecto tóxico que se ejerce sobre los miembros del eslabón primario
de
la cadena alimenticia de los cuerpos
de
agua, amén de
la
reducción
de
la
penetración de
la
luz necesaria para
la
fotosíntesis.67
Por tanto, partiendo de
la
posible afectación que
un
eventual derrame de
hidrocarburo puede generar en el suelo,
en
los cuerpos de agua y
en
los
ecosistemas que lo habitan, es posible concluir que
el
mismo puede representar
un riesgo o peligro potencial para
el
ambiente.
Miranda,
D.
y Restrepo,
R.
"Los derrames de petróleo
en
ecosistemas tropicales -Impactos. consecuencias y
prevención.
La
experiencia de Colombia". En lnternational Oil Spill Conference Proceedings.
p.
574. Disponible
en
http://ioscproceedinqs.org/doi/pdf/1
O.
7901
/2169-3358-2005-1-57
1.
María del Carmen Cuevas. Guillermo Espinosa. César llizaliturri y Ania Mendoza (editores). Métodos
Ecotox,cológicos para
la
Evaluación de Suelos Contaminados con Hidrocarburos . Secretaria de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (SEMARNAT). Instituto Nacional
de
Ecología (INE). Universidad Veracruzana . Fondos
Mixtos (CONACYT) . México. 2012. p 11
Óp c,t . p .
573.
32
)
59
. Asimismo, es importante mencionar que
la
determinación de responsabilidad
como consecuencia
de
la
existencia de infracciones administrativas es de
naturaleza objetiva, bastando
la
verificaci
ón
de
la
conducta infractora para que
el
administrado asuma responsabilidad por
la
misma, salvo que
se
acredite
indubitablemente
la
ruptura del nexo causal ,
ya
sea por caso fortuito, fuerza mayor
o hecho determinante
de
tercero68 . Siendo que,
en
el
presente caso,
no
se h
acreditado
la
ruptura del nexo causal,
el
administrado, conforme
con
lo
señalado
en
los considerandos
35
y
36
de
la
presente resolución, es responsable de
la
conducta infractora.
60.
Sin
perjuicio de ello , debe tenerse
en
cuenta que, de acuerdo con
el
Informe de
Supervisión,
el
resultado de uno
de
los puntos
de
monitoreos evaluados, el cual
fue recogido
en
el
sitio donde ocurrió
el
derrame de petróleo de crudo del área
industrial de
la
Estación 1 - Saramuro
69
durante los días 27 y 28 de junio de 20147º
superaba los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo de suelo industrial
respecto a los
pa
rámetros
F1
,
F2
y
F3,
aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 002-2013-MINAM.
61
. Por otro lado, de acuerdo con
la
definición de sustancia contaminante indicada
en
el
Decreto Supremo Nº 002-2013-MINAM , el administrado señaló que
el
OEFA
debería considerar
la
determinación de las sustancias de interés, las fuentes y las
rutas de migración y los bienes a proteger, a fin
de
poder estimar escenarios
en
los cuales podrían generarse efectos nocivos para
la
salud de las personas o
el
ambiente, más aun cuando ocurrió
en
instalaciones industriales,
sin
presencia de
población cercana
al
evento.
68
69
En
esa línea, Petroperú indicó que el vertimiento de agua sobre
el
suelo utilizado
contenía únicamente trazas de hidrocarburos, los cuales tiene concentraciones
bajas que no representa
un
riesgo ambiental, salvo que análisis muestren
resultados diferentes. Asimismo,
el
suelo tiene capacidad de autodepuración,
la
cual
en
función de
la
cantidad
de
sustancia de interés puede demorar mayor o
menor tiempo
en
su
recuperación, por ello
se
aprobó
el
ECA para Suelo, a fin de
LEY N° 29325.
Artículo 18º.- Responsabilidad objetiva
Lo
s
ad
minist
ra
dos son responsab les
obj
e
tiv
amente por el
in
cum
pl
imiento de oblig aci
on
es derivadas de los
instrumentos de gestión a
mb
iental. así com o de
la
s norm
as
ambienta les y de l
os
mandatos o di sposiciones
emitidas por
el
OEFA.
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO Nº 045-2015-OEFA/CD.
Artículo 4º.-Responsabilidad administrativa del infractor
( ... )
4.2
El
t
ipo
de res pon
sa
bilidad administrat iva
ap
li
ca
bl
e al procedimiento
ad
mi
ni
strativo sancionador regu lado
en
el
pr
esente
Reg
lamento
es
ob
jetiva, de conf
or
mi
dad c
on
lo est
ab
lecido e n
el
A
rt
ic
ul
o
18
º de l a Ley Nº 29325 -
Ley de l Sistema Nacional de E
va
lu
ación y
Fi
sca
li
zación Ambi
en
ta
l.
4
.3
En
ap
li
cación de la respo nsabilid ad
ob
jetiva, una vez verificado
el
hecho cons
ti
tutiv o
de
la
infracción
administrativa,
el
administrado investigado podrá eximirse de responsabil
id
ad
sólo
si
logra acreditar de manera
fehaciente la rup tura del nexo causa
l.
ya
sea por caso fortuito. fuerza mayor o hecho determinan te de tercero.
Código
de
muestra de suelo S-7 real izado
en
l
as
coordenadas UTM WGS84 94784 5
4N
y 0508625E .
Informe N ' 735-2 014-OEFA/DE-SDCA del
29
de
agos
to
de 2014 .
33
63.
64
.
65.
66
brindar un marco de referencia con las concentraciones por encima de las cuales
debe realizarse una investigación
más
detallada, a fin de determinar una posible
afectación.
Sobre el particular, corresponde indicar que conforme con el anexo
II
del Decreto
Supremo Nº 002-2013-MINAM, se define
al
contaminante como: "Cualquier
sustancia química que no pertenece a la naturaleza del suelo o cuya concentración
excede la del nivel de fondo susceptible de causar efectos nocivos para
la
salud
de
las personas o
el
ambiente".
Siendo ello así, debe advertirse que el hidrocarburo no pertenece a la naturaleza
del suelo superficial, por lo que la presencia de esta sustancia química en
el
suelo
afectaría la composición del mismo.
Asimismo, contrariamente a lo señalado por
el
administrado, debe reiterarse que
la conducta infractora materia
de
análisis se encuentra referida a
la
ejecución de
medidas preventivas, las cuales no se realizaron, así como lo indicado en los
considerandos 54 a 59 de la presente resolución, los cuales se encuentran
referidos a que
la
sola presencia de hidrocarburos en el suelo
es
susceptible de
generar afectación a dicho componente.
Cabe tener en cuenta que, conforme con
lo
indicado en el considerando 60 de la
presente resolución , se adviurte que el resultado del análisis
de
monitoreos del
punto donde se produjo
el
derrame superaba los Estándares de Calidad Ambiental
para Suelo de suelo industrial respecto a los parámetros F1, F2 y F3, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 002-2013-MINAM, por lo que los argumentos del
administrado carecen de sustento.
Por
otro lado, el administrado señaló que puede haber un impacto ambiental
negativo sin exceder un estándar de calidad ambiental, pero el OEFA no precisa
que para llegar a esas conclusiones se utilizan metodologías validadas, con '
sustento técnico y científico, como
la
Evaluación de Riesgos Ambientales, por lo
que no es posible declarar la ocurrencia de impactos negativos y riesgos a la
población y
al
ambiente, sin contar con las evidencias analíticas correspondientes.
Debe reiterarse que
la
conducta infractora materia de análisis se encuentra
referida a
la
ejecución de medidas preventivas, las cuales no han sido realizadas
por
el
administrado, por lo que el incumplimiento en la ejecución de las mismas
determina la responsabilidad administrativa de Petroperú.
Sin perjuicio de ello, contrariamente a
lo
señalado por
el
administrado,
corresponde reiterar
lo
señalado en los considerandos 54 a 59 de
la
presente
resolución,
en
los cuales se indica que
la
sola presencia de hidrocarburos en
el
suelo es susceptible de generar afectación a dicho componente.
Asimismo, conforme con
lo
indicado
en
el
considerando 60 de
la
presente
resolución, se advierte que
el
resultado del análisis de monitoreos del punto donde
se produjo
el
derrame superaba los Estándares de Calidad Ambiental para Suelo
34
de suelo industrial respecto a los parámetros
F1,
F2
y
F3
, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 002-2013-MINAM , por
lo
que los argumentos del
administrado carecen de sustento.
71
.
De
otro lado, el recurrente señaló que el análisis cualitativo de las zonas afectadas
puede tener validez
si
es realizado por profesionales expertos
en
determinación
de características de suelos y evaluación de riesgos, por
lo
que
el
OEFA debe
precisar que cuenta con los mismos.
72. Sobre el particular, corresponde señalar que , conforme con
la
Resolución de
Consejo Directivo Nº 007-2013-OEFA/CD, el supervisor es aquella "persona
natural o jurídica que en representación del OEFA ejerce
la
función de supervisión
directa, de conformidad con
lo
establecido en
la
normativa vigente".
73.
En
ese sentido, el personal que participó durante
la
Supervisión Especial 2014 por
parte del OEFA, que suscribió tanto
el
Acta de Supervisión como el Informe de
Supervisión es personal que ejerce
la
función de supervisión directa con
la
respectiva autorización de
la
entidad, encontrándose calificada para completar el
74.
76.
71
contenido del acta de supervisión, así como los hallazgos que puedan ser
-..
determinados del análisis posterior de los hallazgos realizados. Con ello en
cuenta, corresponde desestimar
lo
señalado por el administrado.
Asimismo, Petroperú señaló que
el
OEFA no solicitó
en
momento alguno medios
probatorios que acrediten
la
naturaleza y/o características del material de
préstamo
en
la
Estación 1 , respecto al suelo intervenido
en
el derrame.
Al respecto, cabe precisar que,
si
bien corresponde a
la
administración
la
carga
de la prueba, a efectos de atribuirle a los administrados las infracciones que sirven
de base para sancionarlos, ante
la
prueba de
la
comisión de
la
infracción,
corresponde
al
administrado probar los hechos excluyentes de
su
responsabilidad,
tal como observa Nieto García,
el
cual señala
lo
siguiente, al hacer referencia a
una jurisprudencia del Tribunal Supremo:
( ... ) Y, además, carga
con
la
prueba de
la
falta de culpa
al
imputado
ya
que
cuando distingue entre los hechos constitutivos
de
la
infracción y hechos
eximentes o extintivos,
lo
hace para gravar con
la
prueba de los primeros a
la
Administración, y
con
la
de
los segundos
al
presunto responsable : « por
lo
que se refiere a
la
carga probatoria en cualquier acción punitiva,
es
al
órgano
sancionador a quien corresponde probar
los
hechos que hayan de servir de
soporte a
la
posible infracción , mientras que
al
imputado únicamente
le
incumbe probar
los
hechos que puedan resultar excluyentes de
su
responsabilidad.
71
En
esa misma línea, Barrero
Rod
r
íg
uez señala
lo
siguiente:
NIETO GARCÍA. Alejandro. Derecho
Adm1n•s
t
rat1vo
Sancionador
5°
Edición totalmente reformada .
ív
ladrid
Tecnos.
201
·1. P 344.
35
( .
..
)
En
conclusión, quien
se
oponga a
la
realidad
de
los
hechos que
han
de
servir
de
sustento a las decisiones
de
la
Administración
ha
de
correr
con
la
prueba
de
esta circunstancia. (
..
. )
En
resumen, 'el ente que impone
la
sanción tiene
la
carga
de
ofrecer
al
Juez
(previamente habrá debido
de
hacerlo
en
el
procedimiento administrativo)
las
pruebas
de
cargo que justifican
el
acto sancionador; pero
no
le
incumbe a
la
Administración, sino
al
sancionado, acreditar
la
veracidad
de
los
hechos
ofrecidos
como
descargo' (
...
). 72
77. Siendo ello así, en el presente caso, se advierte que, conforme con la doctrina
previamente citada, corresponde al administrado
la
carga probatoria para acreditar
que
no es responsable de la conducta infractora,
lo
cual no ha sido acreditado en
el presente procedimiento.
78.
79.
80.
81.
72
73
El apelante indicó que
la
movilidad de los hidrocarburos en el suelo depende de
su composición y del tiempo
de
exposición, siendo que en el presente caso fueron
sólo días
y,
conforme a
la
Guía de Evaluación de Riesgos Ambientales del Minam,
la tasa de movilidad de hidrocarburos de cadena larga es baja, además que no
presenta peligrosidad para el agua, como sí lo son los elementos de fracción
ligera. Para ello, el administrado presentó las propiedades físico-químicas de
algunos hidrocarburos de petróleo.
Añadió, con relación a las características del hidrocarburo, lo siguiente:
( ... ) considerando
que:
i)
las fracciones pesadas tienen menor movilidad
en
suelo y
que
ii)
las fracciones ligeras
pueden
representar entre
un
10%
a
20%
de
los
TPH;
existe
una
baja
probabilidad
de
movilización y subsecuente
afectación
de
las
aguas subterráneas por
el
evento imputado.
En
tal
sentido,
solo
un
análisis ejecutado empleando ensayos y protocolos acreditados
podría determinar objetivamente
la
posible afectación
de
aguas subterráneas,
no
siendo suficiente evidencia
una
evaluación cualitativa realizada por
personal
de
OEFA.
Finalmente, el recurrente indicó
que
no es preciso señalar que en el escenario
materia de imputación se formen emulsificaciones73, ya que el agua con trazas de
hidrocarburos se dispersó en el suelo (material de préstamo), con lo cual el
hidrocarburo no estuvo disperso en el agua sino
en
la
capa superficial del material
de
préstamo.
Al respecto, debe reiterarse
que
la conducta infractora materia de análisis se
encuentra referida a
la
ejecución de medidas preventivas, las cuales no ha
realizado el administrado, así
como
lo
indicado en los considerandos
54
a 59 de
la presente resolución, los cuales se encuentran referidos a que
la
sola presencia
BARRERO RODRIGUEZ. Concepción . La prueba
en
el
proced1m1ento
administrativo. Editorial Arazandi
SA
Navarra. 2006 .
Pp.
209,
21
O y
211
Precisó también que las emulsificaciones
se
dividen
en
dos tipos: agua con hidrocarburos
(W/0)
e hidrocarburos
en agua
(O/V\/).
36
)
de hidrocarburos en el suelo es susceptible de generar afectación a dicho
componente.
82.
En
efecto, corresponde tener
en
consideración que la falta de ejecuc1on de
acciones preventivas por parte del administrado generó el vertimiento de agua con
trazas de hidrocarburos sin tratamiento previo sobre
el
suelo y
la
vegetación,
siendo que ello constituye
un
impacto potencial negativo al suelo y a
la
vegetación,
debido a que los derivados del petróleo constituyen los principales contaminantes
orgánicos del suelo74.
83. Sin perjuicio de ello, cabe señalar que el agua con trazas de hidrocarburos sin
tratamiento previo detectado en
la
supervisión no puede ser comparado con los
productos refinados señalados por
el
administrado, los cuales han sido
presentados en la tabla de
su
recurso de apelación75 , pues sus propiedades no
74
75
OROZCO, Carmen. PÉREZ, Antonio. GONZÁLEZ, Nieves. RODRÍGUEZ, Francisco. ALFAYATE , José .
"CONTAMINACIÓN AMBIENTAL -
Una
visión desde
la
Química". Editorial Paraninfo. Año 2011. España. ISBN
978-84-9732-178-5.
p.
643.
Capítulo 24
Contaminación del suelo
( ... )
24.4. PRINCIPALES CONTAMINANTES DEL SUELO
( ... )
Contaminantes orgánicos
La
contaminación del suelo por contaminantes orgánicos tiene como principal característica su
gran complejidad , debi
do
a
la
gran diversidad de compuestos orgánicos existentes y a su gran
reactividad.
Al
hablar
de
contaminación por este tipo de compuestos
se
refiere
fundamentalmente a
la
producida por derivados del petróleo.
La
movilidad
de
este grupo de
contaminantes depende del tipo
de
suelo (contenido
en
materia orgánica, capacidad de
intercambio orgánica, capacidad
de
intercambio iónico, etc.) y de
la
composición química y
propiedades de los compuestos (solubilidad
en
medio acuoso, presión de vapor , etc.
).
El
desplazamiento
de
los contaminantes orgánicos
se
puede producir por tres mecanismos:
difusión, dispersión mecánica y convección. (subrayado agregado)
A continuación , se presenta
la
tabla adjunta
en
el
recurso de apelación presentado por
el
administrado:
3.2. Productos de Hidrocarburos de Petróleo
(HTP)
Tablan.°
Vl
-10. Propiedades físico-químicas
de
9hidrocarburos de petróleo
Solubilid
ad
en agua (mg/L) Aprox. 100 5 - 20
Muy
baja
Muy
baja
Punto
de
ebullición o
36
-175 175 -360
160-
390 300 -525
Rango
de ebullición (ºC)
Densidad a 20
2c
(g/cm3) Aprox. 0,7 Aprox. 0,8 Aprox. 0,9 Aprox. 0,9
Viscosidad cinemática (mPa*
s)
Aprox. 0,6 Aprox. 3 Apro
x.
4
~
Clase
de
peligrosidad para
el
agua
3 2 2
\.....:;-_...,/
37
pueden ser comparadas con los hidrocarburos que son transportados por
el
oleoducto, toda vez que estos últimos
no
han
sido refinados .
De
conformidad con
lo
dispuesto
en
el Texto Único Ordenado de
la
Ley
Nº
27444,
Ley
del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS;
la
Ley
Nº
29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental;
el
Decreto Legislativo Nº 1013, que aprueba
la
Ley
de
Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente;
el
Decreto Supremo Nº 013-
2017-MIN,A.M,
que aprueba
el
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA; y
!a
Resolución
Nº
032-2013-OEFA/CD, que aprueba
el
Reglamento Interno
del
Tribunal de
Fiscalización Ambiental
de!
OEFA.
SE RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR
la
Resolución Directora!
Nº
0157-2018-OEFA/DFAI del 26 de
enero de 2018, a través de
la
cual
se
determinó
la
existencia de responsabilidad
administrativa de Petróleos del Perú -Petroperú S.A. por
la
comisión
de
la
conducta
infractora detallada
en
el
numeral 1 del Cuadro Nº 1
de
la
presente resolución, por los
fundamentos expuestos
en
la
parte considerativa de
la
presente resolución, quedando
agotada
la
vía administrativa .
SEGUNDO.- Notificar la presente resolución a Petróleos del Perú -Petroperú S.A. y
rE;mitir
el
expediente a
la
Dirección de Fiscalización y Aplicación de ln~entivos, para los
fines pertinentes.
Regístrese y comuníquese.
Presidente
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera·
Tribunal de Fiscalización Ambiental
EMILIO
)0
~ R SÁNCHEZ
~ - Vocal
Sala
specializada
en M inería, Energía,
Pesquería e
Industria
M
anufacturera
Tribunal
de Fiscalización A
mbiental
38
r
\
Sala Especi izada
en
Minería, Energía,
Pesquería Industria Manufacturera
Tribunal e Fiscalización Ambiental
_)
Cabe señalar q ue
la
presente página forma parte integral de la Reso lución Nº 165-201 8-O E
FA
/TFA-
SMEPIM,
la
cual
ti
en
e
39
páginas.
39
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