El Procedimiento Trilateral: ¿Cuasijurisdiccional?
| Autor | Hugo Gómez Apac |
| Cargo | bogado. Profesor de Derecho de la Competencia en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) |
| Páginas | 15-42 |
El Procedimiento Trilateral:
¿Cuasi-jurisdiccional?
Hugo Gómez Apac
15Círculo de Derecho Administrativo
I. Introducción
El 11 de octubre de 2011 se cumplen diez
años de vigencia de la Ley N° 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General (en adelante,
la LPAG), publicada el 11 de abril de 2001, norma
que marca un hito en la modernización del derecho
administrativo peruano. La LPAG recoge todos
aquellos cambios que le dieron un nuevo rostro a
la Administración Pública, ya no vista como una
entelequia lenta, obstruccionista, impredecible y
costosa, sino más bien ágil y dinámica, respetuosa
de los derechos fundamentales y cuya actuación
busca seguridad jurídica, predictibilidad y menores
costos para los ciudadanos.
Durante la década de 1990 de la centuria pasada,
diferentes instituciones del derecho administrativo
nacieron, crecieron o mutaron al ritmo que
marcaba el proceso de reforma del Estado que se
dio en el país. Apostar por las privatizaciones, la
promoción de la inversión privada, la desregulación,
la liberalización de los mercados, la apertura
comercial, la desmonopolización y concesión de los
servicios públicos, entre otras acciones, implicaba
también reducir los costos de transacción generados
El Procedimiento Trilateral: ¿Cuasijurisdiccional?
Hugo Gómez Apac*
SUMILLA
Mediante el Procedimiento Trilateral la autoridad administrativa resuelve un conflicto entre
dos o más administrados como si fuera un juez, por lo que debe actuar con independencia y
neutralidad. Diez años antes de la Ley del Procedimiento Administrativo General se diseñaron
estructuras procedimentales de contenido trilateral y sancionador en el ámbito de la Defensa
de la Competencia y la Protección del Consumidor. En el Procedimiento Trilateral Sancionador
conviven de manera dinámica y simbiótica dos relaciones jurídicas: una bilateral de carácter
sancionador y la otra trilateral; lo que origina la aplicación especial de instituciones jurídicas
propias de ambos procedimientos. La legislación ha reconocido a favor de la autoridad, que
tramita los Procedimientos Trilaterales, facultades similares a las ejercidas por las autoridades
jurisdiccionales, y ha sido el Tribunal Constitucional quien ha reconocido a favor de dichas
autoridades una prerrogativa prácticamente jurisdiccional, que es el control difuso administrativo
(control constitucional desconcentrado de normas con rango de Ley).
* Abogado. Profesor de Derecho de la Competencia en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) y en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Es miembro de la Comisión de Protección al Consumidor del Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI. En esta entidad ha sido Secretario
Técnico de la Comisión de Libre Competencia y de la Sala de Defensa de la Competencia. Ha sido profesor de Derecho
Administrativo I en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
1 Ahora llamado Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).
por la actuación estatal y adoptar posturas nuevas
respecto de la solución de los conflictos que se
darían en el mercado, escenario donde la regla
de juego sería la libre y leal competencia y donde
los árbitros serían entidades administrativas -y
no el Poder Judicial, quien conservaría el rol de
controlador de la actuación administrativa- con
nuevas facultades y mayor autonomía. El proceso
de simplificación administrativa fue clave en
dicho cambio; en los noventa se consolidaron las
reglas vinculadas al procedimiento de aprobación
automática, el silencio administrativo, el Texto
Único de Procedimientos Administrativos (TUPA),
la presunción de veracidad, la fiscalización ex post,
entre otras instituciones medulares del régimen de
simplificación administrativa.
Estos nuevos árbitros -el Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI) y los Organismos
Reguladores de Servicios Públicos, vale decir el
Organismo Supervisor de Inversión Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG)1,
el Organismo Supervisor de la Inversión en
Infraestructura de Transporte de Uso Público
El Procedimiento Trilateral:
¿Cuasi-jurisdiccional?
16 Círculo de Derecho Administrativo
RDA 10 - Derecho de la Competencia
(OSITRAN) y la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento (SUNASS)- iban a resolver
conflictos entre empresas, entre consumidores y
empresas, entre empresas prestadoras de servicios
públicos y entre estas y los usuarios, por lo que
necesitaban un instrumento procedimental que
permitiera solucionar dichos conflictos en la vía
administrativa, y ese instrumento es el Procedimiento
Trilateral, el procedimiento especial regulado en el
Capítulo I del Título IV de la LPAG.
El presente artículo busca explicar la naturaleza y
alcances del Procedimiento Trilateral, demostrar que las
estructuras procedimentales diseñadas en 1991 en los
ámbitos de Defensa de la Competencia y Protección al
Consumidor recogen procedimientos sancionadores
trilaterales (precursores de la estructura procedimental
prevista en la LPAG para el Procedimiento Trilateral),
resaltar el rol del Procedimiento Trilateral como
instrumento que ha permitido “desjudicializar” el
esquema institucional de resolución de los conflictos
entre los actores que participan en el mercado
(incluyendo al Estado), mencionar los rasgos distintivos
del Procedimiento Trilateral sancionador y evidenciar
que en el Procedimiento Trilateral -sancionador o no-
la autoridad administrativa ejerce facultades similares
-y en algunos casos idénticas- a las ejercidas por las
autoridades jurisdiccionales.
II. Denición del Procedimiento Trilateral
La LPAG define al Procedimiento Trilateral como el
procedimiento administrativo contencioso seguido
entre dos o más administrados ante un órgano
administrativo2.
Con el nombre de procedimiento triangular,
Ramón Parada lo define así:
“El procedimiento triangular es aquel en el que,
como en el proceso civil, el órgano administrativo
se sitúa en una posición de independencia e
imparcialidad frente a dos o más administrados
con intereses contrapuestos (‘la Administración
aparece decidiendo en un conflicto entre
particulares, de manera que carece en absoluto
de la condición de parte, pues es totalmente ajena
a la relación jurídica discutida’)”3.
En el Procedimiento Trilateral un órgano de la
Administración Pública -colegiado o unipersonal-
resuelve un conflicto de intereses entre dos o más
administrados. El órgano administrativo actúa
como un juez al resolver la contención, por lo que
debe actuar con independencia e imparcialidad.
Las partes en contención son “administrados”, en
principio privados (personas naturales o jurídicas),
pero también entidades de la Administración
Pública en condición de administrados en la
relación jurídico-procedimental, es decir, en
igualdad procesal que la otra parte.
Lo que define al Procedimiento Trilateral no es que
en él hay tres partes involucradas (la Administración
y dos administrados en contención4), lo que es
un asunto secundario, sino la independencia e
imparcialidad de la autoridad que resuelve el
conflicto y la naturaleza del conflicto suscitado
entre los dos administrados, que es un conflicto
intersubjetivo que podría ser resuelto en el
Poder Judicial. Esas son las notas distintivas del
Procedimiento Trilateral. Este procedimiento sirve
para resolver conflictos que podrían ser resueltos por
una autoridad jurisdiccional pero que el legislador
ha decidido otorgarle competencia primaria a una
autoridad administrativa para que ella actúe como si
fuera una autoridad jurisdiccional, sólo que en sede
administrativa, por tanto no exactamente con los
mismos poderes y privilegios que un juez, aunque sí
con independencia5 y mayores prerrogativas (como
se irá viendo más adelante) que las atribuidas a una
autoridad administrativa que resuelve los clásicos
procedimientos bilaterales.
Los asuntos que son materia de competencia de
la autoridad administrativa en un Procedimiento
Trilateral son aquellos:
2 Numeral 219.1 del artículo 219° de la LPAG.
3 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I - Parte General, decimoctava edición, Marcial Pons, Madrid - Barcelona -
Buenos Aires, 2010, p. 202.
4 Por eso también llamado procedimiento triangular.
5 Como dice Adolfo Merkl:
“…tampoco la autoridad administrativa se convierte en tribunal ni su función en justicia, por que resuelva las cuestiones
administrativas, según las reglas de la ley procesal civil; los asuntos penales administrativos, según la Ley de enjuiciamiento
criminal, porque la justicia no llega a ser tal en virtud de la función y del procedimiento, sino en virtud, solamente, del órgano
que la administra. Sólo cuando un órgano, y además órgano ejecutivo, se halle adornado con independencia judicial para
todas o ciertas facultades suyas, posee el carácter del tribunal y comunica este carácter judicial a los actos que le competan en
calidad de tal órgano independiente y en nuestro caso, si se trata de asuntos administrativos, participarán del carácter de justicia
administrativa, aunque esos asuntos no sean verdaderas contiendas administrativas y aunque el procedimiento se halle lejos de
alcanzar la forma judicial…”
(MERKL, Adolfo. “Teoría General del Derecho Administrativo”. Editorial Comares, S.L., Granada, 2004, p. 476).
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