El procedimiento en el marco de las transformaciones del Derecho Administrativo
| Autor | Susana De la Sierra |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 49-64 |
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Círculo de Derecho Administrativo
I. In t R o d u c c I ó n
El objeto de este trabajo es la presentación de
algunas cuestiones actuales relacionadas con el Pro-
cedimiento Administrativo en España, presentación
dirigida fundamentalmente a un público no euro-
peo. En alguna ocasión se adoptará una perspectiva
comparada, toda vez que, los fenómenos que aquí
van a referirse son, en buena parte, comunes a va-
rios Estados Miembros de la Unión Europea. En este
sentido, se realizarán alusiones esencialmente a los
ordenamientos jurídicos de Alemania, Francia, Italia
y Reino Unido. Es posible, por otro lado, que se trate
de debates equivalentes a otros que se desarrollen
en otras coordenadas del globo. De ahí que, con
este artículo se pretenda contribuir al diálogo entre
las dos orillas hispanohablantes del Atlántico, para
fortalecer así el aprendizaje mutuo1.
Una afirmación de principio que conviene retener es
que el procedimiento administrativo está resurgien-
do a modo de “ave fénix” como objeto de análisis
en la doctrina española y en la de otros Estados
El Procedimiento en el marco de las
transformaciones del Derecho Administrativo
Susana de la Sierra*
El Procedimiento Administrativo, una de las instituciones más representativas del
Derecho Administrativo se encuentra en un proceso de constante cambio. En ese sentido,
el presente artículo, nos proporciona relevantes alcances sobre este cambio.
europeos. Como es lógico, no quiere decirse con
esto que el procedimiento hubiera desaparecido en
los últimos años. Existen sólidos referentes biblio-
gráficos que desmentirían este último aserto. Sin
embargo, sí es cierto que una observación detenida
de la más reciente doctrina avala la hipótesis antes
avanzada del renacimiento2. Y ello es así porque,
como recuerda BARNÉS, “La institución del Proce-
dimiento sintetiza en cada tiempo y lugar los rasgos
más sobresalientes del Derecho Público”3.
Las posibles razones de este fenómeno serán ob-
jeto de escrutinio en las líneas que siguen. En ellas
se abundará en las siguientes cuestiones. De un
lado, el protagonismo del Procedimiento puede
entenderse debido a lo que puede considerarse un
cambio de paradigma4. Sin necesidad de utilizar
una expresión – la de cambio de paradigma – que
puede sonar, quizás, excesiva, sí es posible asumir
que el Derecho Administrativo se ha transformado
en los últimos años y que, por lo tanto, sus institu-
ciones más representativas también lo han hecho.
Un elemento crucial para la transformación de
* Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha.
1 Hay quien ya ha abordado el concepto de ius commune europeo e iberoamericano, si bien desde la perspectiva del Derecho
Privado y sobre la base de una relectura del Derecho Romano. Cfr. R. DE CASTRO CAMERO, Ius commune: Fundamento del
Derecho común europeo e iberoamericano. Breve aproximación, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 128, 2010,
pp. 671-700. A las peculiaridades del Derecho Comparado como disciplina de conocimiento en el ámbito jurídico-público,
me he referido en algún trabajo anterior, donde trataba de aventurar algunas hipótesis no sólo que explicaran la tardanza en el
empleo de esta técnica jurídica en el Derecho Público, sino también que dieran alguna respuesta a las reticencias de algunos
autores contrarios a este respecto. Cfr. S. DE LA SIERRA, Una metodología para el Derecho Comparado europeo. Derecho Público
Comparado y Derecho Administrativo Europeo, Thomson-Civitas, Madrid, 2004.
2 De manera clara puede verse en el libro coordinado por J. BARNÉS, Las transformaciones del procedimiento administrativo, Editorial
Derecho Global, Sevilla, 2008. El libro es fruto de un seminario de investigación que se desarrolla con cierta periodicidad y que
reúne a profesores españoles y alemanes para reflexionar en torno a la reforma del Derecho Administrativo. Con anterioridad
se había publicado otro libro, coordinado por el mismo autor, con el título “Innovación y reforma en el Derecho Administrativo”,
Editorial Derecho Global, Sevilla, 2006. También se ha de citar, entre otros títulos de la moderna bibliografía, F. GONZÁLEZ
NAVARRO, Cincuenta años de procedimiento administrativo en un mundo cambiante, Iustel, Madrid, 2009.
3 Cfr. J. BARNÉS, Reforma e innovación del procedimiento administrativo, en Javier BARNÉS (ed.), “Las transformaciones del
procedimiento administrativo”, cit., p. 15.
4 Sobre el cambio de paradigma en el Derecho Administrativo español, singularmente en lo que concierne a la justicia administrativa,
ha reflexionado el profesor E. GARCÍA DE ENTERRÍA en algunas de sus obras. Cabe citar la más reciente: Las transformaciones
de la justicia administrativa: de excepción singular a la plenitud jurisdiccional. ¿Un cambio de paradigma?, Thomson-Civitas,
Madrid, 2007.
El Procedimiento en el marco de las transformaciones del Derecho Administrativo
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dicho Derecho ha sido el cambio del contexto
constitucional. Hoy pocas dudas caben respecto a
la consideración del Derecho Administrativo como
el Derecho Constitucional concretizado, en las co-
nocidas palabras de Fritz WERNER. En este sentido,
en la medida en que dicho marco constitucional
se modifique, también lo hará el Derecho que le
sirve de aplicación en la actuación cotidiana de las
instituciones públicas, es decir, el Derecho Adminis-
trativo, generando una “re-constitucionalización del
Derecho Administrativo”5.
A lo anterior se añade la dimensión creciente del
Derecho europeo, con un Derecho constitucional
propio que se impone a los Estados Miembros6. El
contexto constitucional, por lo tanto, no sólo se ha
modificado, sino que se ha visto aumentado. Con
ello se ha ampliado también la complejidad, en la
medida en que, la pluralidad de normas de contenido
constitucional que puede concurrir en un determina-
do supuesto puede conducir a cierta perplejidad en
la resolución cotidiana de los conflictos jurídicos7.
El Derecho europeo, por otra parte, es fruto de
delicados equilibrios políticos entre los Estados que
componen la Unión Europea8. A pesar de garan-
tizar la autonomía procedimental de los Estados
Miembros, es sencillo deducir que la operatividad
de los mencionados equilibrios se pone en juego
precisamente a través de los procedimientos ad-
ministrativos que los Estados tengan articulados
para la tramitación de los asuntos relacionados
con dichas opciones políticas. De ahí que de forma
paulatina se hayan ido fraguando diversas exigen-
cias procedimentales y que, incluso, en algunos
ámbitos se hayan creado auténticos procedimientos
para garantizar un mínimo de homogeneidad en
la aplicación del Derecho europeo9. Con la equi-
valencia de los procedimientos se garantizaría la
equivalencia de los objetivos.
Estas son las consideraciones generales que subya-
cen al artículo que aquí se presenta. En el mismo
se dará cuenta de manera algo más detallada del
contenido de las transformaciones del Derecho Ad-
ministrativo a las que he hecho mención y se explici-
tará cómo se inserta en las mismas el procedimiento
administrativo. Ello se realiza desde la reflexión de
la propia noción o concepto de Derecho Adminis-
trativo. Para ello, se partirá una aproximación his-
tórica, pero también historiográfica, dando cuenta
de los objetos de investigación de los profesores
más jóvenes de nuestra disciplina. Como es lógico,
no se trata de un tratamiento exhaustivo –ni mucho
menos–, sino de unas pinceladas (subjetivas, por
otra parte) para ofrecer un panorama lo más claro
posible del statu quo. Por ello, pido disculpas de
antemano por las omisiones, que son muchas, en
esta generación nacida en torno (con generosidad
en el cómputo) a la transición democrática en Es-
paña, que ha aprendido inspirada por sus mayores
y disfrutando de oportunidades –pero también
sufriendo dificultades– distintas de quienes les han
precedido. Es una generación que se ha formado
y ha vivido “en Europa”, circunstancia que nece-
sariamente modifica la óptica vital y académica10.
Es una generación, en fin, que ha sacado frutos
del desarrollo tecnológico y, gracias a los nuevos
medios electrónicos, ha enhebrado sólidas vías de
cooperación11. El Derecho Administrativo español
–como cualquier otro– no se encuentra aislado y,
en consecuencia, no puede comprenderse sin el
5 Cfr. en este sentido L. PAREJO ALFONSO, La idea de la reforma del Derecho Administrativo General. Su planteamiento en España,
en J. BARNÉS (ed.), Innovación y reforma del Derecho Administrativo, cit., pp. 177-202 [193-199], que se remite también a obras
anteriores del mismo autor. Esta labor de reconstrucción del Derecho Administrativo español sobre la base de las nuevas bases
constitucionales se ha plasmado, entre otros, en S. MUÑOZ MACHADO, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público
General, Tres Tomos, Iustel, Madrid. Véase, además, L. ORTEGA ÁLVAREZ, La concepción subjetiva del Derecho Administrativo tras
la Constitución Española de 1978, Bomarzo, Albacete, 1989, así como O. MIR PUIGPELAT, El concepto de Derecho Administrativo
desde una perspectiva lingüística y constitucional, Revista de Administración Pública, núm. 162 (2003), pp. 47ss. Un conjunto
de trabajos algo más antiguos, pero igualmente pertinentes, son los recopilados en C. CHINCHILLA MARÍN/B. LOZANO/S. DEL
SAZ, Nuevas perspectivas del Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1992.
6 En la doctrina española véase, por todos, R. ALONSO GARCÍA, Sistema jurídico de la Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid,
2ª ed., 2010. Sobre la europeización del Derecho Administrativo español me remito a una obra colectiva de publicación reciente:
L. ORTEGA/L. ARROYO/C. PLAZA, Spanish Administrative Law under European Influence, Europa Law Publishing, Groningen,
2010, donde se incluye un capítulo relativo al procedimiento administrativo (L. ORTEGA/C. PLAZA, Administrative Procedure,
pp.9-42).
7 Esta complejidad ha sido analizada por L. MARTÍN-RETORTILLO, que introduce un tercer elemento: el Derecho de la Convención
Europea de Derechos Humanos. Cfr. La interconexión de los ordenamientos jurídicos y el sistema de fuentes del derecho, Thomson-
Civitas, Madrid, 2004.
8 En el ámbito del Derecho Administrativo se ha de destacar el libro de E. NIETO GARRIDO e I. MARTÍN DELGADO, Derecho
Administrativo Europeo en el Tratado de Lisboa, Marcial Pons, Madrid, 2010, que es una edición traducida, revisada y ampliada
del original inglés publicado con el título European Administrative Law and the Constitucional Treaty, Hart, Oxford, 2007.
9 Este sería uno de los instrumentos de la “unión administrativa europea”, al que se añadiría, entre otros, la cooperación mediante la
creación de fórmulas organizativas específicas. Véase al respecto F. VELASCO/ J.-P. SCHNEIDER (coords.), La Unión Administrativa
Europea, Marcial Pons, Madrid, 2008.
10 A ello se ha referido L. ORTEGA ÁLVAREZ en el prólogo al libro de E. NIETO GARRIDO e I. MARTÍN DELGADO ya citado.
11 Véase a título de ejemplo los “Materiales docentes adaptados al proceso de Bolonia” que con el título “Derecho Administrativo
para el ECTS” (del que la anterior expresión sería un subtítulo) ha coordinado E. GAMERO CASADO (Iustel, Madrid, 2008). En
el prólogo, L. MARTÍN REBOLLO, además de reflexionar sobre la educación universitaria y la figura del profesor, apunta al dato
señalado en el texto (p. 25).
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