Creación de recurso de agravio constitucional para garantizar el respeto de los precedentes vinculantes expedidos por el tribunal constitucional
| Autor | Juan Carlos Ruiz Molleda |
| Cargo | Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Consorcio Justicia Viva |
| Páginas | 807-821 |
- Puede consultar la STC 1277/2007, Exp. N.° 4853-2004-PA/TC, materia del presente comentario, publicada a texto completo en este volumen de Palestra del Tribunal Constitucional (p. 573)
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El martes 22 de mayo se publicó en el portal del Tribunal Constitucional (TC) la sentencia recaída en el Exp. N.º 4853-2004-PA/TC, en el proceso constitucional de amparo interpuesto por el Director Regional de Pesquería de La Libertad, contra la resolución expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia. El mencionado fallo es importante, porque introduce dos fundamentales modificaciones a las reglas procesales en materia de procesos constitucionales de amparos, destinadas a fortalecer y garantizar el respeto y el cumplimiento de la doctrina jurisprudencial 1 y el
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precedente vinculante 2 expedidos por el TC, por parte de los magistrados del Poder Judicial.
La primera parte de la sentencia materia de análisis, más que modificar, delimita los alcances del «amparo contra amparo», habida cuenta que la doctrina jurisprudencial del TC que habilitó esta herramienta procesal 3 es anterior al nuevo Código Procesal Constitucional. En realidad, lo que hace el Tribunal es adecuar su propia doctrina jurisprudencial y luego desarrollar y precisar en qué casos se pueden interponer los «amparos contra amparos». La segunda modificación es la que nos interesa analizar, en razón de su importancia y de las innovaciones que propone. Nos referimos a la creación del recurso de agravio constitucional «excepcional» contra la sentencia «estimatoria» de segundo grado, expedida en un proceso de amparo, cuando desconoce o incumple el precedente vinculante fijado por el TC.
En relación con esta última modificación realizada por el TC, analizaremos en primer lugar los antecedentes de esta sentencia, pues ella es parte de un proceso de consolidación del precedente vinculante, proceso que ha tenido y tiene aún algunas resistencias y debate 4. En segundo lugar analizaremos cuál el problema, es decir, la falta de control de constitucionalidad por el Tribunal de resoluciones estimatorias de segundo grado en amparos que incumplen el precedente vinculante. Posteriormente, revisaremos la propuesta del TC, que es la reinterpretación del artículo 202 inciso 2 de la Constitución, en base a los principios de interpretación constitucional aceptados pacíficamente por la doctrina y la jurisprudencia. Otro tema que analizaremos, pues genera debate y controversia, es la cobertura constitucional y la legitimidad de la facultad del TC de expedir precedentes vinculantes y doctrina jurisprudencial.
A continuación, analizaremos la doble dimensión y finalidad de los procesos constitucionales como fundamento de la reinterpretación. Terminamos este informe, revisando la nueva regla creada por el TC, y finalmente, formulamos nuestras conclusiones.
Ciertamente hay otros temas, sin embargo, consideramos que estos son lo principales en lo que se refiere a la creación del recursos de agravio constitucional excepcional contra resoluciones estimatorias de segundo grado expedidas en procesos de amparo, que es el tema (a nuestro juicio) más relevante e innovador de la sentencia en cuestión. Toda nuestra argumentación está destinada a sustentar que esta regla procesal no sólo tiene cobertura constitucional, sino que su implementación era necesaria, a fin de garantizar el normal funcio-
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namiento de la justicia constitucional y el respeto de los fallos del TC por todos los poderes públicos, en especial por los magistrados.
Las modificaciones introducidas por el TC buscan dar solución a un problema y a un vacío del diseño de la justicia constitucional en nuestro país. Nos referimos a la falta de mecanismos efectivos para asegurar el respeto de los precedentes vinculantes por parte de los tribunales, cuando estos expedían «sentencias estimatorias» de segundo grado en procesos constitucionales de amparo, pues al ser precisamente estimatorias y no denegatorias, no podían ser revisadas por el TC a través del recurso de agravio constitucional, en aplicación literal del artículo 202, inciso 2 de nuestra Carta Política y del artículo 18 del Código Procesal Constitucional -CPC- (Ley N.º 28237).
Esta falta de mecanismos idóneos no solo era un problema teórico o normativo; esta anomalía permitió, entre otras cosas, que no pocos jueces inaplicaran precedentes vinculantes dictados por el TC, sin la menor motivación acerca de las razones por las que se apartaban del mismo, no obstante ser casos sustancialmente iguales al que generó el precedente. Este vacío o laguna en los procesos constitucionales de amparo originó, por ejemplo, que a través de estos procesos constitucionales jueces inescrupulosos declararan inaplicables normas legales que regulan un conjunto de actividades (como la de juegos de casinos y máquinas tragamonedas), cuya constitucionalidad había sido ratificada por el TC en reiterados pronunciamientos que tenían naturaleza de precedente vinculante.
No hablamos de casos intrascendentes o anecdóticos. Estamos hablando de un conjunto de actividades económicas que, siguiendo la misma modalidad de las empresas de casinos y tragamonedas, venían no solo burlando la normatividad pertinente sino explícitos precedentes vinculantes que prohibían este tipo de sentencias. Nos referimos por ejemplo a los dueños de buses camión que siguen operando pese a haberse prohibido su uso por el propio TC; a las empresas pesqueras las cuales a pesar de no contar con la licencia respectiva pescan en época de veda; a las discotecas que reabren sus puertas a pesar de haber sido cerradas por la autoridad municipal por no contar con licencia o no cumplir con normas de seguridad, etc.
El tema de fondo, entonces, no era otro que el incumplimiento por parte de algunos magistrados de los precedentes vinculantes, e incluso de la doctrina jurisprudencial, no obstante que la norma pertinente del Código Procesal Constitucional (CPC) establece que son de cumplimiento obligatorio. En relación con la doctrina jurisprudencial, el artículo VI del CPC señala que «Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional». En relación con el precedente vinculante, el artículo VII de CPC precisa que «Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo».
Ante esta caótica e intolerable situación, la primera reacción vino de la propia Oficina de Control de la Magistratura (OCMA). Dicho órgano disciplinario, con fecha 04 de abril del 2006, publicó la Resolución de Jefatura N.º 021-2006-J-OCMA/PJ, mediante la cual dispone que todos los órganos jurisdiccionales de la República den cumplimiento a precedentes
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vinculantes señalados por el TC. No obstante ello, y de manera insólita, dicho mensaje fue desautorizado por el propio Poder Judicial. En efecto, al día siguiente, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ), publicó un comunicado desautorizando la mencionada resolución jefatural de la OCMA, con el argumento de que los «los magistrados judiciales sólo están sometidos a la Constitución y a la ley, y el Estado les garantiza su independencia jurisdiccional, consagrada en el inciso 1 del artículo 146º de la carta fundamental y en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial».
Lo que en buena cuenta estaba haciendo el CEPJ -presidido por el Presidente del Poder Judicial-, era inducir a los magistrados a desacatar lo establecido en la Primera Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley N.° 28301) cuado señala que: «Los jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad».
Si bien la sanción disciplinaria era una opción válida -aún cuando fue «desmentida»- ella era a todas luces extemporánea, ya que no afectaba la resolución judicial que había incumplido y desacatado el precedente vinculante del TC, pues aquélla mantenía sus efectos. Es decir, este camino no era el más adecuado y efectivo para asegurar el cumplimiento de los precedentes vinculantes del TC. Otra posibilidad hubiese sido la presentación de un proceso constitucional de amparo contra la resolución que desconoce el precedente vinculante, alegando, entre otras cosas, la violación del derecho a...
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