Notas acerca del concurso de infracciones en el Derecho Administrativo Sancionador: caso peruano
| Autor | José Alonzo Jiménez Alemán |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 55-78 |
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Derecho & Sociedad
Asociación Civil
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Notas acerca del concurso de infracciones
en el Derecho Administrativo Sancionador:
caso peruano
Notes about the contest of infractions in Administrative
Disciplinary Law: Peruvian case
José Alonzo Jiménez Alemán* **
Resumen:
El presente artículo desarrolla la institución del concurso de infracciones en el ámbito del
Derecho Administrativo Sancionador, a n de precisar la extensión de la institución a la luz
de la normativa. Para dichos efectos se propone un desarrollo exegético tomando como
referencia el vasto desarrollo del concurso de delitos del Derecho Penal y la experiencia
comparada en materia de Derecho Administrativo Sancionador. Finalmente, con el objeto
de aterrizar los conceptos se analizan dos pronunciamientos administrativos concretos.
Abstract:
This article develops the institution of the concurrence of infractions in the scope of
Administrative Sanction Law, in order to specify the extension of the institution regarding
to the regulations. For these purposes, the author presents a detailed analysis, taking as
reference the development of the criminal law and the comparative experience in the
matter of Administrative Sanction Law. Finally, in order to clarify the concepts, two specic
administrative pronouncements are analyzed.
Palabras clave:
Concurso de infracciones – concurso real – concurso ideal – hecho - unicidad – sanción –
gravedad – absorción – exasperación
Keywords:
Concurrence of infractions - real concurrence – ideal concurrence - fact - unicity - sanction -
gravity - absorption - exasperation
Sumario:
1. Introducción – 2. Concurso de Infracciones: Marco Teórico – 3. Análisis de casos – 4.
Conclusiones – 5. Bibliografía
Revista Derecho & Sociedad, N° 50 / pp. 55-78
FECHA DE RECEPCIÓN: 18/09/17
FECHA DE APROBACIÓN: 14/03/18
* Abogado por la Ponticia Universidad Católica del Perú. Especialista legal en la Subgerencia de Asesoría Legal en Asuntos Financieros
de la Gerencia Jurídica del Banco Central de la Reserva del Perú. Las interpretaciones y reexiones del autor no representan la posición
institucional de la entidad a la cual presta servicios.
** Para mi María Paz, quien bajo sus progresos y afecto me recarga de energías para perseguir mis sueños. Asimismo, quiero agradecer
los comentarios, reexiones y aportes de mi amigo Jhonathan Yovera Mendoza, con quien tuve el gusto de compartir aulas y
discusiones académicas.
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Revista Derecho & Sociedad, N° 50 , Mayo 2018 / ISSN 2079-3634
1. Introducción
La dinámica del quehacer diario es superior a la imaginación del legislador, motivo por el cual es
común advertir conictos normativos o aparentes vacíos jurídicos, cuya solución depende de ejercicios
interpretativos complejos a cargo del operador jurídico. En ese sentido, en mi opinión, una de las máximas
que un abogado debe considerar al momento de proponer un marco regulatorio o redactar un contrato es
que resulta imposible contemplar todos los supuestos y mitigar todos los riesgos de una situación futura.
El derecho administrativo sancionador es una de las ramas del derecho público más jóvenes, en el cual
podemos advertir que las instituciones desarrolladas no tienen un respaldo directo en la jurisprudencia,
doctrina especializada y carecen de profundidad, por lo cual normalmente su desarrollo está felizmente
atado al derecho penal, rama del derecho que cuenta con un vastísimo desarrollo1.
Precisamente una de las instituciones en las que advertimos problemas en su reconocimiento legal y
aplicación práctica es el principio de concurso de infracciones, pues el practicismo y celeridad con que
actúa la Administración Pública obstruye un ejercicio razonable y sesudo de las instituciones jurídicas.
Concretamente, los parámetros para determinar cuando estamos frente a uno o varios hechos, así como
el nivel de reproche que debe recaer en el sujeto activo de la infracción, son algunos de los temas más
importantes que abordaremos.
Atendiendo a ello, el objeto del presente artículo es presentar el marco teórico general sobre la institución
del concurso de infracciones, a n de reconocer su naturaleza, alcance y requisitos básicos para su
aplicación. Para dichos efectos, se trabajará los tipos de concurso de ilícitos que han sido desarrollados
en la doctrina, jurisprudencia y legislación, así como su relación con otras instituciones como el concurso
aparente, el principio de non bis in ídem y las infracciones continuadas. Finalmente, se realizará un análisis
de dos pronunciamientos de órganos resolutores de la Administración Pública sobre el particular.
2. Concurso de infracciones: Marco Teórico
Como documenta Álvarez Pozo2, ante la rigurosidad práctica del principio de acumulación material de las
penas como solución jurídica a los supuestos de concurrencia delictiva, los juristas italianos de la Baja Edad
Media plantearon la necesidad de sustituirlo por sistemas de única pena, aunque ésta se agrave.
La complejidad de la realidad social nos revela que el fenómeno punitivo es mucho más enrevesado
de lo que aparenta, pues en muchos casos el infractor no se limita a infringir un solo tipo infractor
en una sola oportunidad, si no que la acción puede subsumirse en otros tipos infractores (incluso de
distinta naturaleza3), o el ilícito cometido se repite en un período de tiempo limitado. Atendiendo a ello,
esencialmente la dogmática penal ha desarrollado diferentes instituciones que pretenden solucionar el
ejercicio de la potestad sancionadora en este tipo de situaciones, a n de aplicar sanciones proporcionales
a los desvalores cometidos, evitando así escenarios de punición excesiva.
La doctrina especializada4 advierte que en algunos casos legislaciones han optado por incorporar este
análisis en la teoría del delito5, mientras que otros en la teoría de la pena6. Por ejemplo, en España la
1 Como señala Alejandro Nieto, para efectos del desarrollo conceptual del concurso de infracciones, y en general otras instituciones
del derecho punitivo, los administrativistas contamos con la valiosa ayuda de los instrumentos técnicos del Derecho Penal, que
hay que utilizar sin reparo, mientras el Derecho Administrativo Sancionador no esté en condiciones de crear sus propios remedios.
Asimismo, agrega que no es poca la fortuna de contar con la teoría penal, dado que, de no ser por ella, habríamos de explicar a ciegas
estos nuevos caminos sin otra guía que el cuestionable voluntarismo de la casuística jurisprudencial ni otra luz que sus intuiciones
personales. Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, cuarta edición. Navarra: Tecnos, 200, p. 517.
2 María de la Palma Álvarez Pozo, “El concurso ideal de delitos” (tesis doctoral, Editorial de la Universidad de Granada, 2007), 17-18.
3 Sobre los distintos tipos infractores, recomendamos leer Baca Oneto, Víctor. La prescripción de las infracciones y su clasicación en la
Ley del Procedimiento Administrativo General (en especial, análisis de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas). En:
Revista Derecho y Sociedad N° 37; Lima: asociación civil Derecho & Sociedad conformada por alumnos de la Ponticia Universidad
Católica del Perú; 2012; pp. 263-274.
4 María de la Palma Álvarez Pozo, “El concurso ideal de delitos” (tesis doctoral, Editorial de la Universidad de Granada, 2007), 5.
5 Un sector de la doctrina sostiene que los requisitos exigidos en la normativa vigente al regular las reglas de aplicación de los concurso
de infracciones no responden a la mera aplicación de reglas para acumular, subsumir o reducir las penas, sino que además se requiere
determinar cuestiones adicionales, tales como: la relación entra las infracciones, o el posible cambio de valoración de los elementos
que conforman el ilícito En la práctica puede evidenciarse esta problemática al momento de determinar el alcance de los conceptos
de unidad y pluralidad de acciones que dan lugar a las distintas modalidades concursales propias y sus efectos en la correspondiente
medición de la o las penas. María de la Palma Álvarez Pozo, “El concurso ideal de delitos” (tesis doctoral, Editorial de la Universidad de
Granada, 2007), 9-10.
6 El sector que deende esta posición entiende que la verdadera tarea de las reglas de la concurrencia auténtica consiste única y
exclusivamente en reglamentar sus consecuencias jurídicas mediante la combinación de los marcos penales de las leyes conculcadas.
María de la Palma Álvarez Pozo, “El concurso ideal de delitos” (tesis doctoral, Editorial de la Universidad de Granada, 2007), 7-8.
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