La mocion de censura como mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad politica del Gobierno en el Peru.
| Autor | Romero Herrera, Julia Yareth |
"La democracia consiste en poner bajo control al poder politico"
Karl Popper
Sumilla 1. Introduccion 2. El control politico y la responsabilidad politica del Gobierno 3. La "confianza" en la relacion entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo 4. Modelos de la mocion de censura 4.1. Modelo britanico 4.2. Modelo frances 4.3. Modelo aleman 5. La mocion de censura en el Peru 5.1. La finalidad de la mocion de censura 5.2. El objeto de la mocion de censura 5.3. ?Potestad discrecional? 5.4. Los efectos de la aprobacion de la mocion de censura 6. Consideraciones para una mocion de censura racional a. Racionalidad del periodo de "enfriamiento" b. Limite al objeto de la mocion de censura c. Posibilidad de la censura constructiva 7. A modo de conclusion Referencias 1. Introduccion
Desde una aproximacion preliminar de la Constitucion Politica del Peru, en su articulo 110, se reconoce un sistema presidencialista. No obstante, de una lectura conjunta con otras disposiciones constitucionales podemos dar cuenta de la presencia de algunas herramientas de control politico propias del sistema parlamentario como la mocion de censura y la cuestion de confianza reconocidas en el articulo 132 de nuestra Carta y desarrollados en el articulo 86 del Reglamento del Congreso de la Republica. En razon a ello, la doctrina considera que nuestro sistema se configura como un modelo presidencial disminuido, atenuado o frenado (Landa, 2007, p. 709, Garcia, 2008, pp. 95 y ss).
En efecto, el sistema peruano contiene figuras del regimen presidencial y del parlamentario. Aun asi, el presidente de la Republica, cabeza del Poder Ejecutivo, es el jefe de Estado y de Gobierno, y a quien la formula constitucional ha privado de toda responsabilidad politica (articulo 132 CP). Sin embargo, debido a que en los Estados modernos es inconcebible hablar de un poder soberano, sino mas bien de la soberania de la Constitucion, el principio de division de poderes expresa no solo la division de funciones entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial; sino tambien el equilibrio que debe existir entre estos. Por ello, el control de la responsabilidad politica del gobierno ejercida por el Congreso ha tenido que recaer, en nuestro caso, en los ministros de Estado (de manera individual o el Consejo).
Pero en los ultimos anos, tras las relaciones tensas entre el Congreso de la Republica, que personifica al Poder Legislativo y el Gobierno, que representa al Poder Ejecutivo, el empleo constante de estos mecanismos exige que se analice la configuracion de su formula constitucional y significado politico en la actualidad. Por consiguiente, consideramos que la mocion de censura como mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad politica del Gobierno en el Peru amerita ser analizada, pues somos de la opinion que, si bien la Constitucion permite el ejercicio de este control, la misma no ampara su ejercicio abusivo.
De esa manera el presente texto describira, en primer lugar, el alcance de la mocion de censura desarrollando lo esbozado por la doctrina constitucional. Y, tomando como referencia el derecho comparado, se identificaran los elementos racionalizadores que se han configurado en torno a este instrumento, para con ello, realizar un balance en torno a este mecanismo de control en el caso peruano.
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El control politico y la responsabilidad politica del Gobierno
En el marco del Estado constitucional, el principio de division de poderes (1) es uno de los elementos necesarios en el programa constitucional. Asi, en su manifestacion tradicional aparece la triada del Legislativo, Ejecutivo y Judicial con el objeto de evitar la concentracion del poder en manos de uno. En ese sentido, con la finalidad de que no haya un poder que domine, en nuestro sistema el Congreso de la Republica realiza un control al Poder Ejecutivo, pues, como la funcion del parlamento no se agota en legislar, sino que ademas debe controlar la relacion de los poderes. La relevancia de tal facultad ha llegado a ser tal, que actualmente se menciona que el rol principal del Congreso se circunscribiria a esta (Landa, 2004, p. 92).
Pero debemos advertir que el concepto de "control" en el ambito parlamentario tiene sobre todo una connotacion politica, mas que juridica, pues debe ser entendida en el sentido de pedir cuentas por los actos y evaluar el uso de poderes o funciones ejercidas (Delgado-Guembes, 2012, p. 409). Dicho control se puede presentar de diferentes maneras y grados (2). En ese marco, la mocion de censura aparece como un control politico represivo que exige la responsabilidad politica del Gobierno.
Por otro lado, nuestra formula constitucional ha establecido que el presidente de la Republica no asume responsabilidad politica, esto es, que no responde politicamente por sus actos. Por ello, no esta obligado en absoluto a presentar cuentas al Congreso de la Republica y no puede ser destituido por responsabilidad politica alguna. En tal sentido, son los ministros quienes asumen una responsabilidad de manera solidaria (articulo 128 CP), recayendo en ellos la responsabilidad del gobierno.
Ahora, con relacion a este tema, se identifica que la responsabilidad ministerial puede manifestarse de manera individual o solidaria. Asi, nos encontraremos ante la primera cuando se fundamenta en sus propios actos o por los actos presidenciales que refrendan, y ante una responsabilidad solidaria por los actos que involucre la gestion del gobierno. Pero hemos de precisar que la responsabilidad que estos asumen es de caracter objetivo (Garcia, 2000, p. 131), es decir, responden por la mera concurrencia de un hecho aun cuando no sea resultado de sus actuaciones, ello en tanto exista una relacion con la gestion politica que se debia realizar. Muestra de ello, es que se ha empleado la censura contra los ministros cuando no se compartian los objetivos politicos o los medios utilizados para conseguirlos, o no se confiaba en su capacidad politica para alcanzarlos (Garcia, 2000, p.131).
Como fuera, la responsabilidad recae de manera general en el Gobierno ya que, pese a que formalmente esta incide en los ministros o en el Consejo de Ministros, queda claro que el ejercicio de la mocion de censura constituye un golpe al Gobierno, pues a traves de ella se responde por la ruptura de la confianza con el Poder Legislativo. Por ello, antes de proseguir, es necesario entender la logica de la "confianza" entre los poderes del Estado que establece nuestra Constitucion y su vital permanencia.
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La "confianza" en la relacion entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
En los regimenes parlamentarios, como en Inglaterra, el Gobierno no es elegido directamente por el pueblo. El Gobierno existe porque tiene la confianza del Poder Legislativo y debe mantenerla para su permanencia. Pero ademas de ello, es responsable ante el Parlamento debido a que su legitimidad proviene de el. En dicha logica, los medios practicos que incorporaron estos sistemas para verificar si el Gobierno continua disfrutando de la confianza parlamentaria fueron dos: cuando el propio Gobierno solicita efectuar dicha comprobacion, presentando a tal efecto una cuestion de confianza; y cuando la iniciativa de la corroboracion es adoptada por el Parlamento a traves de la mocion de censura.
Asi las cosas, debemos preguntarnos si, pese a que nuestro regimen politico no contempla los elementos para ser considerado como parlamentario, la confianza constituye un elemento legitimador del Gobierno con relacion al Congreso, como lo es en dicho sistema. Al respecto, somos de la opinion que nuestro sistema politico se ha configurado con elementos que desde el Congreso han querido racionalizar el poder del Gobierno impactando en la configuracion tradicional de lo que se conoce como regimen presidencial. Es por ello, que la "confianza" como elemento necesario en la vida politica de estos es vital para la estabilidad politica.
En ese sentido, de la Constitucion se infiere que la confianza se entiende persistente desde que el Congreso la otorga al Consejo de Ministros a los treinta dias de su nombramiento por el presidente de la Republica (articulo 130 CP), a menos que se apruebe una mocion de censura o que el Gobierno sea derrotado en una cuestion de confianza. Es decir, se presume la confianza hasta que a traves de los mecanismos constitucionales se exprese su rechazo (Garcia, 2000, p. 124).
De esa manera, esta presuncion de confianza expresa la tendencia de la Constitucion de proteger la estabilidad gubernamental. Asimismo, los rasgos particulares de la mocion de censura y la cuestion de confianza dan cuenta de ello. Por citar, para que la mocion de censura prospere se requiere de la mayoria absoluta del numero total de los miembros del Congreso, y en el caso de la cuestion de confianza, para que se entienda dada, es suficiente una mayoria simple de los miembros del Congreso que esten presentes. Es decir, resulta necesario mayor consenso para derribar un gabinete que para afirmar la confianza ya que esta goza de una presuncion.
Con ello, se puede afirmar que la "confianza" se reviste de un significado constitucional vital en nuestro sistema, pues los mecanismos que nuestra arquitectura constitucional establece para salir de una crisis politica entre el Poder Legislativo y Poder Ejecutivo giran en torno a ella. Asi, su ausencia en un caso extremo conlleva a la dimision del Consejo de Ministros y a la disolucion del Congreso de la Republica.
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Modelos de la mocion de censura
Como se ha mencionado, la mocion de censura es una institucion de naturaleza politica ejercida unicamente por el Congreso mediante la cual se exige la responsabilidad politica del Gobierno. Asi, ha sido definida como un instrumento mediante el cual se verifica el estado de la relacion de confianza existente entre el Gobierno y Parlamento (Zevallos y Carballo, p. 304). Debido a la relevancia de este mecanismo en la verificacion de la confianza, y por ende con la estabilidad gubernamental, es...
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