Mirando hacia el interior: Problemática regulatoria de la propiedad comunal en el Perú y su relación con los recursos naturales, la preservación y el ejercicio de sus derechos
| Autor | Raúl Ravina Sánchez |
| Cargo | Socio del área de Derecho Inmobiliario y Construcción de CMS - Grau |
| Páginas | 235-269 |
FORO JURÍDICO 235
Foro Jurídico N° 20, Derecho Civil - ISSN: 2414-1720 (impreso) | ISSN: 2520-9922 (en línea)
Mirando hacia el interior: Problemática regulatoria de la propiedad comunal en el
Perú y su relación con los recursos naturales, la preservación y el ejercicio de sus
derechos1 2
Looking inward: Regulatory problems of common land in Peru and its relationship
with natural resources, the preservation and exercise of their rights
Raúl Ravina Sánchez3
Resumen. El presente trabajo tiene como nalidad describir parte importante de la problemática regulatoria en
torno a la propiedad comunal en el Perú. Para ello, planteamos como hipótesis que existen diversos temas que el
marco normativo y en los procedimientos vigentes que no permiten garantizar los derechos de las comunidades
campesinas y el adecuado aprovechamiento de sus tierras. Con el n de conrmar nuestra hipótesis, analizaremos
los siguientes temas relacionados con la regulación de la propiedad comunal: i) relación con los recursos naturales,
ii) falta de deslinde y titulación, iii) superposición de derechos, iv) actualización de padrones, estatutos y juntas
directivas, v) número elevado de miembros que diculta la toma de acuerdos, vi) derechos de usufructo y adjudi-
cación individual al interior de la comunidad. Para el desarrollo de algunos de los problemas identicados hemos
revisado casos reales que serán utilizados a manera de ejemplos que gracan la situación del sistema.
Abstract. is work is intended to describe an important part of the regulatory problems on common land in Peru. To
this end, we hypothesize that there are various issues that the regulatory framework and procedures in force do not allow
to guarantee the rights of peasant communities and the proper use of their lands. To conrm our hypothesis, we will
analyze the following issues related to the regulation of common land: i) relationship with natural resources, ii) lack of
demarcation and titling, iii) overlapping of rights, iv) update of registers, statutes and boards of directors, v) high number
of members that complicates to make agreements, vi) usufruct rights and individual adjudication within the community.
To develop some of the problems identied we have reviewed real cases which will be used as examples to represent the
situation of the system.
Palabras clave. Propiedad Comunal, Comunidades Campesinas, Comunidades, Derechos de Propiedad, CO-
FOPRI, Titulación Rural, Deslinde y Titulación, Superposición, Mor Derecho de Propiedad, Comuneros.
Keywords. Common Land, Peasant Communities, Communities, Property Rights, COFOPRI, Rural Titling, Demar-
cation and Titling, Overlapping, Property Right, Commoners.
1 El presente artículo constituye parte de nuestra tesis denominada “Entre lo común y lo privado: Derecho de propiedad de las comunidades
campesinas, problemática y propuestas” sustentada para obtener el grado de Magister en Investigación Jurídica por la Ponticia Universidad
Católica del Perú
2 Este trabajo no incluye el análisis de la regulación constitucional de la propiedad comunal. Para conocer nuestra posición sobre el tema
puede revisarse nuestra tesis denominada “Entre lo común y lo privado: Derecho de propiedad de las comunidades campesinas, problemática
y propuestas”.
3 Socio del área de Derecho Inmobiliario y Construcción de CMS - Grau, es actualmente profesor de la Facultad de Derecho en la Univer-
sidad del Pacico y ha sido profesor en la Facultad de Derecho de la Ponticia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Peruana de
Ciencias Aplicadas.
236 REALES
Sumario: 1. Introducción. 2. Relación con los recursos naturales. 3. Falta de deslinde y titulación. 4.
Superposición de derechos. 5. Actualización de padrones comunales y juntas directivas. 6. Número
elevado de miembros que diculta la toma de acuerdos. 7. Derechos de usufructo y adjudicación
individual al interior de la comunidad. 8. Propuesta de lineamientos para la mejora regulatoria de la
propiedad de comunidades campesinas
1. Introducción
En el sistema de propiedad comunal, un predio
pertenece en conjunto a un grupo de personas
que comparte el derecho a explotar este bien e
implica, al menos a nivel conceptual, el libre ac-
ceso de los miembros del grupo al bien común.
Normalmente, la propiedad común o comunal se
da al interior de grupos de personas que compar-
ten un espacio físico, una historia y una cultura, y
realizan la explotación de un bien en forma con-
junta. Históricamente, ha estado ligado a ciertas
formas de explotación de la tierra para agricultu-
ra, pastoreo y recolección. Al interior del predio
comunal se produce una situación especial, pues
un mismo predio es “consumido” de forma co-
lectiva entre los miembros de la comunidad. En
ese sentido, la propiedad comunal funciona “ha-
cía afuera” como una propiedad privada y “hacía
adentro” como un espacio de consumo colectivo,
sin exclusión.
En varios países latinoamericanos se pueden dis-
tinguir dos tipos de origen de la propiedad co-
munal, uno ancestral, que tiene relación directa
con la ocupación histórica que las comunidades
ejercen desde antes de la conquista europea y que
de alguna manera es “reconocido” por los estados
modernos y, uno que llamaremos político, que se
generaron a partir de procesos políticos (reformas
legales, reformas agrarias) que, como una forma
de enfrentar la problemática de los pobladores in-
dígenas, asimilaron la situación de grupos campe-
sinos sin tierra o sin títulos de propiedad al de las
comunidades campesinas.
El derecho de propiedad comunal debe cumplir
principalmente dos funciones sociales: preservar
los valores culturales, sociales e históricos que la
justican, y conseguir este primer objetivo sin li-
mitar, o limitar lo menos posible, el ejercicio de
los atributos de la propiedad y combatir la esca-
sez.
En lo económico, la función del régimen de pro-
piedad comunal está en permitir el mejor aprove-
chamiento de las tierras por las comunidades. Al
respecto, existe el riesgo de que una visión solo
protectora termine aislando a las comunidades
del mercado más de lo estrictamente necesario,
afectando nalmente a quienes se busca proteger.
Otro elemento que debe tenerse presente desde el
punto de vista económico, es que se debe buscar
evitar la sobreexplotación de la tierra que la exis-
tencia de bienes de libre acceso puede generar.
En lo jurídico, la construcción del derecho de
propiedad comunal debe conjugar la función so-
cial y económica que se decida dar a la propiedad
comunal y brindar un marco legal e institucional
que permita que se cumpla con la visión que se
tenga para el tratamiento del tema de la plurali-
dad cultural.
En el presente artículo describiremos parte de la
problemática regulatoria en torno a la propiedad
comunal en el Perú. Sin embargo, en esta ocasión
el énfasis no estará dirigido al análisis.
Para el desarrollo de algunos de los problemas
identicados hemos revisado casos reales que se-
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rán utilizados a manera de ejemplos que gracan
la situación del sistema.
Finalmente, plantearemos algunos lineamientos
de mejora regulatoria con la nalidad de resolver
los problemas que se identiquen.
2. Relación con los recursos naturales
Respecto a la relación entre el derecho de pro-
piedad de las comunidades campesinas sobre sus
tierras y el derecho del estado sobre los recursos
naturales que se encuentran en nuestro territorio,
existe la propuesta de reconocer a las comunidades
la titularidad de los recursos naturales, en especial
los mineros, que se encuentren en el subsuelo de
sus tierras. Esta propuesta plantea que, el otorgar
dicha titularidad a las comunidades campesinas4,
los conictos sociales que se vienen produciendo
en las zonas donde se pretenden desarrollar pro-
yectos de explotación de recursos naturales, se re-
ducirían.
Como explicaremos seguidamente, nosotros no
coincidimos con la utilidad de otorgar este dere-
cho en favor de los propietarios de tierras. Por el
contrario, creemos que existe el riesgo de que la
aprobación de este planteamiento eleve la conic-
tividad y tenga muchos problemas prácticos para
su implementación. Por otro lado, si creemos
adecuado generar los mecanismos para garantizar
los derechos de las comunidades campesinas so-
bre aquellos recursos naturales que viene aprove-
chando desde tiempos ancestrales y que forman
parte inherente de su estilo de vida (aguas, bos-
ques, etc).
Se entiende por recursos naturales todo aquel
elemento que forma parte de la naturaleza y que
puede ser aprovechado por el ser humano, inclu-
yendo su aprovechamiento directo o comercial
4 La propuesta se extiende a todos los propietarios de tierras donde existan recursos naturales de interés económico.
(Tejada, 2017, p.227). En ese sentido, el artículo
3° de la Ley para el Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Naturales (Ley N° 2682) estable-
ce:
Artículo 3°.- Se consideran recursos naturales
a todo componente de la naturaleza suscep-
tible de ser aprovechado por el ser humano
para la satisfacción de sus necesidades y que
tenga un valor actual o potencial en el merca-
do, tales como:
a) las aguas: superciales y subterráneas
b) el suelo, subsuelo y las tierras por su ca-
pacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias,
forestales y de protección;
c) la diversidad biológica: como las especies
de ora, de la fauna y de los microorganismos
o protistos; los recursos genéticos, y los eco-
sistemas que dan soporte a la vida;
d) los recursos hidrocarburíferos, hidroener-
géticos , eólicos, solares, geotérmicos y simi-
lares;
e) la atmósfera y el espectro radioeléctrico;
f) los minerales;
g) los demás considerados como tales;
El paisaje natural, en tanto sea objeto de
aprovechamiento económico, es considera-
do recurso natural para efectos de la presente
Ley.
Por otro lado, en el Perú, los recursos naturales
pertenecen a la nación, tal como lo establece el ar-
tículo 66° de la Constitución de 1993, que señala:
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