Los mercados de abastos en la legislación peruana: el caso del Área Metropolitana de Lima en el contexto de emergencia sanitaria por el COVID-19
| Fecha | 01 Enero 2023 |
| Autor |
Revista de Derecho Administrativo
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LOS MERCADOS DE ABASTOS EN LA LEGISLACIÓN PERUANA: EL CASO DEL ÁREA
METROPOLITANA DE LIMA EN EL CONTEXTO DE EMERGENCIA SANITARIA POR EL
COVID-19
FOOD MARKETS IN PERUVIAN LEGISLATION: THE CASE OF THE METROPOLITAN AREA
OF LIMA IN THE CONTEXT OF HEALTH EMERGENCY DUE TO COVID-191
ANDRES DEVOTO YKEHO2
RESUMEN
El artículo desarrolla la regulación del servicio
de mercados de abastos en la legislación
peruana luego de los nuevos cambios
normativos acontecidos antes y durante la
pandemia por el COVID-19. Se desarrolla
las tipologías existentes sobre mercados, los
actores públicos involucrados y el régimen
jurídico administrativo que adopta nuestro
ordenamiento jurídico. Finalmente, se comentan
dos retos que tienen los mercados a la luz de las
nuevas legislaciones relacionadas al desarrollo
urbano y la seguridad alimentaria. Luego de
un análisis jurídico de la normativa, doctrina
administrativa y la jurisprudencia encontramos
un proceso en marcha de recuperación del rol
que tiene la administración pública frente a la
promoción, construcción y operación de los
mercados de abastos luego de los procesos de
liberalización y privatización que vivió el Perú
durante la década de los noventas.
ABSTRACT
The article develops the regulation of the food
market service in Peruvian legislation, after
the new regulatory changes that occurred
before and during the COVID-19 pandemic. In
addition, the existing typologies on markets, the
public actors involved and the administrative
legal regime that adheres to the Peruvian legal
system are studied. Finally, two aspects that food
markets maintain in regard to the new legislation
related to urban development and food safety
are analyzed. Likewise, after a legal analysis
of the regulations, administrative doctrine, and
jurisprudence we found an underway process to
recover the role that the public administration
has in the promotion, construction and operation
of the food markets, after the processes of
liberalization and privatization that occurred in
Peru during the nineties.
PALABRAS CLAVE
Privatización | Servicio Público | Servicio Público
Local | Mercados de Abastos | Gobiernos
Locales | Comercio Interno | Seguridad
alimentaria | Derecho Administrativo | Lima
Metropolitana | Derecho Municipal
KEYWORDS
Privatization | Public Service | Local Public
Service | Food Markets | Local Governments
| Internal Trade | Food Safety | Administrative
Law | Metropolitan Lima | Municipal Law
1 El presente artículo se nutrió de los aportes y comentarios de Ana Maria Huaita (CoMercado/FAO), Jauyin
Leung (Ex Asesor PRODUCE), Alain Santandreu (ECOSAD), Andes Tupiño (Subsecretario de la FENATM),
Carlos Aguilar (MERCARED), Martha Lazarte (FAO), Mauricio Espinoza (GRADE) y Carmen Angulo
(Municipalidad distrital de San Juan de Lurigancho) y Ralph Sánchez (Municipalidad distrital de Santa
Anita).
2 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Investigador Asociado del Grupo en Urbanismo,
Gobernanza y Vivienda Social – CONURB. Ex asociado del Círculo de Derecho Administrativo. Activista por
la Ciudad por el Colectivo despiertaLima.
(2023). Revista de Derecho Administrativo – CDA, 22, pp. 140 - 179.
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Revista de Derecho Administrativo
SOBRE EL ARTÍCULO
El presente artículo fue recibido por la Comisión de Publicaciones el 26 de octubre de 2021 y aprobado
para su publicación el 23 de mayo de 2022.
CONTENIDO
1. Introducción; 2. Los mercados de abastos en la legislación peruana; 2.1. Clasificación de
Mercados en la legislación peruana; 2.1.1. Por preponderante relación con la economía rural;
2.1.1.1. Mercados Agropecuarios; 2.1.1.2. Mercados Itinerantes; 2.1.2. Por su Origen; 2.1.2.1.
Mercados Informales; 2.1.2.2. Mercados Planificados; 2.1.3. Por Escala de distribución; 2.1.3.1.
Mercados Mayoristas; 2.1.3.2. Mercados Minoristas; 2.1.4. Por su Titularidad y Administración;
2.1.4.1. Mercados Privados; 2.1.4.2. Mercados Municipales; 2.2. Actores Públicos; 2.3. Régimen
Administrativo de los Mercados de Abastos; 2.3.1. Privatización y Mercados de Abastos; 2.3.2.
Servicio Público y Mercado de Abastos; 2.3.3. Edificación y Diseño de Mercados de Abastos; 2.3.4.
Títulos Habilitantes y requisitos para el edificio de Mercados de Abastos; 2.3.5. Gestión Interna
del Mercado de Abastos; 3. COVID-19 y Mercados de Abastos en Lima Metropolitana: Dos Retos
pendientes; 3.1. El Mercado de Abastos en la ciudad; 3.1.1. Mercados de Abastos, Planificación
Urbana y Derecho Urbanístico; 3.1.2. Mercados de Lima Metropolitana frente a la Industria Retail;
3.1.3. Entorno de los Mercados; 3.1.4. Desarrollo Económico Local y Derecho Municipal; 3.2. El
Mercado de Abastos en el Sistema Alimentario; 4. Conclusiones y Reflexiones finales; 5. Referencias
Bibliográficas.
1. INTRODUCCIÓN
En el Perú, existe un vacío pendiente de ser llenado por investigaciones sobre la regulación de los
servicios públicos locales frente a los retos que enfrentan las metrópolis y grandes ciudades del
país. Uno de estos servicios denominados por nuestra Ley Orgánica de Municipalidades es el de
abastecimiento y comercialización de productos que se realiza a través de los mercados de abastos
peruanos. Estos espacios han estado en el foco de la discusión urbana a raíz de la pandemia del
COVID-19.
Luego del luto vivido por las inundaciones provocadas por el fenómeno climático conocido como el
“Niño Costero” 3, al Perú le tocó vivir otro duelo causado por la situación de emergencia sanitaria
que azotó al mundo entero. Se sabe que el Perú es el país con la tasa de mortalidad per cápita más
alta del mundo en la pandemia4. Nuestros comerciantes han sido unos de los grupos más expuestos
a contagios, considerando además que muchos de ellos son adultos en condición de riesgo (CAF,
2020, p. 9). En muchas ciudades del Perú la tasa de contagios al iniciar la pandemia superaba el
80% (CAF, 2020, p. 9).
Según información de Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Lima Metropolitana
concentra casi la mitad5 de los mercados del Perú (Proyecto Perú et al., 2020, p. 11). Lamentablemente
la necesidad de limeños y limeñas de abastecerse de alimentos, sumado al insuficiente control
3 En el 2017 este fenómeno provocó uno de los mayores desastres naturales en el Perú. Más de 100 000
damnificados, 75 fallecidos, 10 000 viviendas colapsadas y medio millón de afectados fueron el saldo
final de este evento. Ver en Mariaisabel. (2017, December 22). Perú: la furia de El Niño Costero en el 2017.
Noticias Ambientales. https://es.mongabay.com/2017/12/peru-la-furia-nino-costero-2017/
4 Véase en BBC News Mundo. (2021, 31 de mayo). Perú duplica las muertes por covid-19 tras una revisión
de cifras y se convierte en el país con la mayor tasa de mortalidad per cápita del mundo. BBC News Mundo.
https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-57310960
5 El Censo Nacional de Mercados de abastos del 2016 da importantes datos acerca del estado situacional
de los mercados en el Perú y Lima. En el Perú se registraron 2,612 mercados de abastos siendo Lima el
departamento que más mercados concentra con una cantidad 1,122 (Proyecto Perú et al., 2020, p. 11).
Revista de Derecho Administrativo
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sanitario dentro de los establecimientos convirtieron también a sus diversos mercados en focos de
diseminación del virus. Hasta finales del mes de junio de 2020, al finalizar la cuarentena nacional,
el 41% de los comerciantes de mercados de abastos de Lima y Callao dio positivo al COVID-19
(CONURB, 2021, p. 116).
Frente a esto, la legislación ha venido siendo modificada con el objetivo de superar esta trágica
situación. Por ello, analizaremos los retos y oportunidades del régimen jurídico que regula la
construcción, funcionamiento y gestión de los mercados de abastos desde una mirada histórica y con
un enfoque interdisciplinario dada la falta de fuentes bibliográficas de carácter jurídico que estudien
los mercados de abastos de Lima.
2. LOS MERCADOS DE ABASTOS EN LA LEGISLACIÓN PERUANA
2.1. Clasificación de Mercados en la legislación peruana
2.1.1. Por preponderante relación con la economía rural
La legislación peruana no tiene regímenes diferenciados que regulan los mercados que se ubican en
áreas rurales frente a los que están en áreas urbanas. De cierta manera, todos los mercados están
relacionados con las economías rurales ya que son el punto de distribución del sistema alimentario.
No obstante, existe dos casos especiales regulados. En la Ley de Promoción del Desarrollo de los
Mercados de Productores Agropecuarios y Mercados Itinerantes - Ley N° 29676 se propusieron
modelos de mercado que permitan articular los pequeños y medianos productores agrarios a los
mercados locales, regionales, nacionales e internacionales6. Este sigue siendo el problema que trata
de abordar la política nacional agraria: el bajo nivel de integración de los productores agrarios para
acceder a mercados en general7. Esta legislación es reglamentada por el sector Agricultura.
De esta manera, la legislación fomenta la inserción al mercado de las comunidades campesinas
y comunidades nativas, logra la comercialización directa entre productores y consumidores
finales, y mejora la economía rural promoviendo la agricultura sostenible. Estos mercados pueden
implementarse tanto en áreas rurales como urbanas. La normativa citada presenta dos tipologías de
mercado.
2.1.1.1. Mercados Agropecuarios
La Ley define a los Mercados de productores agropecuarios como aquellos que constituyen el conjunto
de transacciones, acuerdos o intercambios de bienes y servicios que realizan los productores de
comunidades campesinas, comunidades nativas y productores individuales con los consumidores
finales8. Recalca la norma que no están comprendidos en la norma los intermediarios o acopiadores
que no son productores. Asimismo, la norma establece que estos son de duración indefinida y se
realizan una vez a la semana.
2.1.1.2. Mercados Itinerantes
Posteriormente, dado el contexto de Emergencia Sanitaria por el COVID-19, la Ley N° 31073
amplió una tipología llamada Mercado itinerantes. Con el objetivo de prevenir los contagios, estos
se constituyen como espacios físicos o móviles de venta directa y sin intermediarios de productos
6 Fue el Eje de Política 10 de la anterior Política Nacional Agraria aprobada mediante Decreto Supremo N°
002-2016-MINAGRI el 18 de marzo de 2016 (MINAGRI, 2016)
7 Política Nacional Agraria 2021-2030 aprobada por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 17-2021
(MIDAGRI, 2021, p. 6)
8 Ver Artículo 2 de la Ley N° 29676
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