Jurisprudencia del Tribunal de Fiscalización Laboral
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El Tribunal de Fiscalización Laboral precisa, en términos de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, "LPAG"), que el principio de legalidad se define como el deber de las autoridades administrativas de actuar conforme a la Constitución, ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y a su fin:
"6.3 Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece como principios fundamentales del procedimiento administrativo, entre otros, el principio de legalidad, el cual establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas, y el principio del debido procedimiento, el cual comprende el derecho de los administrados a exponer sus argumentos, a ofrecer, producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundada en derecho22" (Resolución 056-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, fundamento jurídico 6.3.).
"6.6. Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas" (Resolución 159-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, fundamento jurídico 6.6.).
Asimismo, en función a Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT), a su vez, define al principio de legalidad como un principio que rige el Sistema de Inspección del Trabajo:
"6.10. Asimismo, de acuerdo al numeral 1 del artículo 2 de la LGIT, el principio de legalidad, como principio que rige el sistema de inspección del trabajo, señala que: "El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios
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ordenadores: 1. Legalidad, con sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes." , en concordancia con lo señalado en el artículo 3 del RLGIT, que señala: "De conformidad con lo establecido por el artículo 2 de la Ley, el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección de Trabajo, así como de los servidores públicos que lo integran, se regirán por los principios de legalidad, primacía de la realidad, imparcialidad y objetividad, equidad, autonomía técnica y funcional, jerarquía, eficacia, unidad de función y de actuación, confidencialidad, lealtad, probidad, sigilo profesional y honestidad y celeridad" (Resolución 102-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, fundamento jurídico 6.10).
El Tribunal de Fiscalización Laboral precisa, además, que en materia sancionatoria, solo por norma con rango de ley, cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora:
"6.10. El principio de legalidad, previsto en el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado y traducido en el inciso 1 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece "solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado" (Resolución 541-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, fundamento jurídico 6.10.).
Una cuestión importante de resaltar es que el Tribunal de Fiscalización Laboral maneja una lógica en la que a la "ley aplicable" se la define por un "bloque de legalidad" explicado desde la Constitución como norma primordial y eficaz. Un ejemplo de esto fue cuando la Sala Plena del Tribunal precisó, en el contexto de la pandemia causada por el COVID-19, que existen normas que otorgan competencia material a cada autoridad administrativa. Así, en un precedente de observancia obligatoria, quedó sentado que es necesario distinguir a las competencias de las autoridades de trabajo de la inspección laboral respecto de ciertos fenómenos, considerándose que:
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"6.29. [...] el bloque de legalidad aplicable a una suspensión perfecta invocada en el contexto de la emergencia sanitaria (contexto propio del expediente analizado), observa que:
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El empleador, al solicitar la autorización para la ejecución de la suspensión perfecta de labores, debe comunicar la medida (y su sustento) a los trabajadores afectados, aplicándose el deber de fomento de negociación colectiva en esta etapa;
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Esta decisión no puede significar una afectación de los derechos fundamentales de los trabajadores;
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La competencia administrativa para autorizar la aplicación de la suspensión perfecta de labores en el contexto de la pandemia Covid-19, excepcionalmente activada, permite que el empleador no se encuentre obligado al pago de las remuneraciones, incluso antes de la aprobación de su solicitud; en cambio, en caso que la solicitud empresarial sea desaprobada, tendrá como consecuencia la obligación en el pago del salario de los trabajadores afectados, por el tiempo que la medida de la suspensión se haya prolongado;
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Esta competencia administrativa para calificar la solicitud de suspensión perfecta de labores es exclusiva de la autoridad administrativa de trabajo, conforme con lo previsto en la legislación aplicable;
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La inspección del trabajo coadyuva a la formación de la decisión administrativa, a cargo de la autoridad administrativa de trabajo, al determinar elementos fácticos relevantes sobre el fenómeno objeto de control; esto, sin perjuicio de las labores de supervisión que la fiscalización laboral podría ejecutar en forma simultánea o posterior, sobre aspectos distintos a la procedencia de la suspensión perfecta de labores resulta procedente o improcedente" (Resolución de Sala Plena 007-2022-SUNA-FIL/TFL, fundamento jurídico 6.29.).
Otra exigencia del principio de legalidad es la ley previa. El principio de legalidad impone la necesidad de la Administración de especificar, previamente, toda norma antes de poder aplicarla. Un ejemplo de esto se dio durante la pandemia del COVID-19, donde se dictaron medidas para
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suspender los plazos, pero dentro de ellos no se tuvo en cuenta el plazo de caducidad. Ello significó que no pueda entenderse por suspendido dicho plazo, pues una modificación del plazo de caducidad requiere necesariamente de una norma con rango de ley que la prevea de manera expresa:
"2.3.1 Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:
"Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia" (énfasis añadido).
2.3.2 Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que...
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