La reforma del Poder Judicial debe tener una dimensión política de la que no se habla
| Autor | Marcial Antonio Rubio Correa |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor principal del Departamento Académico de Derecho de la PUCP desde 1994. Vicerrector Académico de la PUCP |
| Páginas | 21-44 |
La reforma del Poder Judicial debe tener una
dimensión política de la que no se habla
M AR C IA L A NT O NI O R U BI O C OR R EA *
SUMA RIO: I. INTR ODUCCI ÓN. II. LA ADM INISTR ACIÓN DE JUS TICIA Y,
DENT RO D E ELL A, EL POD ER J UDICIA L, ES TÁN MA L PEN SADOS EN EL
PERÚ. I II. EL PODE R J UDICIA L NO ES UN PODER PO LÍTICO DE NTRO DEL
ESTADO Y DEBE SERLO. IV. UNA RAÍZ HISTÓ RICA D E LA N ATURALE ZA
POLÍ TICA DE LA ADMI NISTR ACIÓN DE JUSTI CIA. V. EL MO DELO DE U N
JUEZ QUE APL ICA LA L EY LL EGA H ASTA NO SOTRO S Y TAMBI ÉN TIE
NE O RIGEN POLÍ TICO. VI . LA I NTERV ENCIÓ N DE M ONTESQ UIEU EN EL
DISE ÑO DE L MODE RNO P ODER J UDICI AL. VI I. CÓM O POD ER DIS EÑAR
LAS F UNCION ES DE UN P ODER J UDICIA L CON SUS DIMEN SIONES POLÍ
TICA Y TÉCNI COJUR ÍDICA. VIII. EL ES QUEMA INSTI TUCIO NAL PARA EL
GOBI ERNO DE L PODER JUDIC IAL. IX . A MANER A DE REF LEXIÓ N FINAL .
I . I N T R O DU C C I Ó N
Este es un escrito que no juzga ni critica la conducta de persona alguna.
Pretende explicar lo que nos parece un problema estructural en el Poder
Judicial y en su reforma para desarrollo y progreso de la administración
de justicia. Guardamos el mayor respeto por la labor de los magistrados
judiciales pero, para decirlo de manera gráfica, consideramos que va en
un vagón del tren del Estado que no está concebido para avanzar a la
velocidad de desarrollo de los otros. También pensamos que no se trata
de reformarlo o remozarlo sino de repensarlo en el contexto de la organi-
zación constitucional del Estado.
Utilizaremos aquí el concepto de lo político como el interés y trabajo por
la cosa pública, no como lucha de los partidos políticos por hacerse del
poder y gobernar. Consideramos que la administración de justicia tiene
una dimensión técnico-jurídica que le es consustancial, pero cuyo obje-
tivo definitivo no es resolver todos los procesos judiciales posibles sino pacifi-
car la sociedad y eliminar eficientemente sus conflictos con las armas del
Derecho. Creemos que los jueces peruanos, de buena fe, consideran que
su tarea es lo primero y que, a la larga, por una serie de costumbres que
se transforman en cultura institucional, pueden sacrificar la pacificación
al activismo de la resolución de procesos. Creemos que, si una reflexión
reposada sobre estos temas nos lleva a esta conclusión, debemos tratar
de cambiar esa cultura institucional y las bases organizativas sobre las
que reposa.
ISSN : 0251341 2
* DoctorenDerechoporlaPonticiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP).ProfesorprincipaldelDepartamento
AcadémicodeDerechodelaPUCPdesde1994.VicerrectorAcadémicodelaPUCP.
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22 La agenda técnica de la reforma del Poder Judicial ha sido desarrollada
extensamente en los trabajos internacionales sobre el tema y, también,
está claramente especificada en el ámbito interno peruano. Puede ser
revisada en el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración
de Justicia de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Ad-
ministración de Justicia – CERIAJUS, diseñado en Lima el 23 de abril
de 2004.1 También hay aportes al tema en la obra Gobierno y adminis-
tración del Poder Judicial, organización de la función jurisdiccional y sistema
de carrera judicial de la que es editor Francisco Eguiguren;2 en el trabajo
de Javier de Belaunde, titulado La reforma del sistema de justicia. ¿En el
camino correcto?;3 y en el libro editado por Henry Pease García y Giofianni
Peirano Torriani, a propósito del Seminario durante los noventa años
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, sobre reforma del Estado
peruano.4
No obstante ello, y a pesar de que el informe de la CERIAJUS tiene un
alto grado de aceptación como núcleo de ideas, no ha sido debidamente
ejecutado en los cuatro años y medio que han transcurrido desde su
finalización y presentación pública. La pregunta es: si la reforma judicial
es tan importante y hay ideas claras, ¿por qué no se lleva a cabo?
Existe un conjunto de elementos a tener en cuenta para dar respuesta
a esta pregunta. Usualmente se esgrimen falta de decisión política, falta
de presupuesto y falta de voluntad de ejecución. Nosotros, sin embargo,
creemos que tras esta incapacidad de realizar la reforma hay, también,
un problema de estructura política del Poder Judicial, y de ello trata este
artículo. Si este problema se aborda y resuelve, tal vez la reforma del
Poder Judicial vaya hacia delante; tal vez, no. Pero, si no se aborda, no
habrá tal reforma, como no la ha habido en todos estos años.
I I . LA A DM IN I ST RA CI ÓN D E J US TI CI A Y, D E NT RO D E
E LL A, E L P OD ER JU DI CI A L, E ST ÁN M A L PE NS A DO S
E N EL P ER Ú
La Constitución peruana es, para nosotros, un texto normativo de mu-
chas buenas intenciones pero con tremendos defectos formales,5 de
1 La versión íntegra del informe puede consultarse en la siguiente página
comisiones/2004/ceriajus>.
2 EGUIGUREN PRAELI, FranciscoJosé (coordinador).Gobierno y administración del Poder Judicial, organización
de la función jurisdiccional y sistema de carrera judicial.Lima:FondoEditorialPUCP,2002.
3 BELAUNDE LÓPEZ DE ROMAÑA, Javier de. La reforma del sistema de justicia ¿En el camino correcto?Lima:
InstitutoPeruanodeEconomíaSocialdeMercadoyKonradAdenauerStiftung,2006.
4 CapítuloV: «ExposicióndelPresidente dela CorteSuprema deJusticia dela RepúblicayPresidente del
PoderJudicial,doctorFranciscoTávaraC.».EnHenryPease GarcíayGioanniPeiranoTorriani(editores).
Reforma del Estado peruano.Lima:FondoEditorialPUCP,2008.
Lanuestra eslaúnicaConstitución PolíticadeEstadoque conocemosenel mundoquetieneuna errata
ocialquecumplióuncuartodesiglo el31dediciembrede2008: precisamente,altratardelosprincipiosy
derechosdelafunciónjurisdiccionalqueaquínosocupan,puedeversequeelinciso1delartículo139está
íntegramenterepetidodentrodelinciso14.Sinduda,unadesatencióndelmecanógrafoque seconvierteen
fuenteocialdeDerechosinqueel Congresohayahechoprolaxialegislativaelementalyde decenciaalo
largodeveinticincoaños.
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técnica y de concepto. Esto es perfectamente aplicable al tema de admi-
nistración de justicia y del Poder Judicial. Repasémoslos brevemente.
El artículo 139, inciso 1, de la Constitución dice: « Son principios y
derechos de la función jurisdiccional: 1. La unidad y exclusividad de la
función jurisdiccional. No existe ni puede establecerse jurisdicción algu-
na independiente, con excepción de la militar y la arbitral […]».
No entraremos aquí en la discusión de si la militar y la arbitral son ju-
risdicciones. El hecho es que no hay unidad y exclusividad de función
jurisdiccional, mas si hay entidades independientes que ejercen juris-
dicción. Además, el inciso 1 del artículo 139 de la Constitución está
equivocado, porque otros dispositivos constitucionales también otorgan
atribuciones jurisdiccionales independientes al Jurado Nacional de Elec-
ciones (artículos 142 y 181), al Tribunal Constitucional (artículo 202) y
a las autoridades comunales dentro de sus ámbitos territoriales (artículo
149). A nuestro criterio, el artículo 142 de la Constitución también da
carácter jurisdiccional a la evaluación y ratificación de jueces en manos
del Consejo Nacional de la Magistratura, pero, que sepamos, esto no se
ha sostenido por otros y tampoco ha aparecido en las enumeraciones del
Tribunal Constitucional cuando trata de los órganos con jurisdicción.
De manera que hay desorden y desestructuración dentro de la Cons-
titución cuando se tratan los temas de administración de justicia y de
los órganos encargados de ella. Es mala señal respecto a la importancia
que el constituyente da a estos aspectos del Estado y de la pacificación
social.
Vinculado con este primer defecto, hay uno segundo: sistemáticamente,
el capítulo VIII del título IV de la Constitución se denomina «Poder Ju-
dicial», pero su contenido más trascendente lo constituyen los principios
y derechos de la función jurisdiccional, normados en el artículo 139, que
deben ser obedecidos por todos aquellos que ejercen jurisdicción y no solo
por el Poder Judicial, como podría hacer suponer una equivocada inter-
pretación por la ubicación de la norma dentro del sistema jurídico.6
La organización del Poder Judicial no es clara en absoluto, como sí lo son
la del Legislativo o la del Ejecutivo:
– El artículo 143 dice, simplemente, que «El Poder Judicial está integrado
por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la
Nación, y por órganos que ejercen su gobierno y administración». Los
6 Eltema esrelevanteporque elTribunal Constitucionaltuvo quehacer explícitamenteestaprecisión. Dijo:
«32.Conforme a lo expuesto, ningún órgano estatal está autorizado para funcionar desvinculado de la
NormaSuprema,todavezquelasdenominadasgarantíasjudiciales,consagradastantoennuestraNorma
FundamentalcomoenlaConvenciónAmericanadeDerechosHumanos,nosólosondeaplicaciónensededel
PoderJudicial,sinotambiénencualquierotroámbitoenelqueseejerza,formal omaterialmente,funciones
denaturalezajurisdiccional,comoeselcasodelosórganosqueintegranlajurisdicciónmilitar».Sentenciadel
TribunalConstitucionalemitidael09dejuniode 2004enelexpediente0023_2003_AI_TC,sobreacciónde
inconstitucionalidadinterpuestaporlaDefensoríadelPueblo;endiversosartículosdeldecretoley23201,Ley
OrgánicadeJusticiaMilitar;deldecretoley23214,CódigodeJusticiaMilitar;ydelaley27860,delMinisterio
deDefensa.
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24 órganos jurisdiccionales están mencionados, cuando menos con refe-
rencias esenciales, pero los de gobierno y administración no lo están en
absoluto.
– La distinción entre lo que pertenece al ámbito jurisdiccional y los de
gobierno y administración no es clara ni en la Constitución ni en la
Ley Orgánica del Poder Judicial. A nuestro criterio, las atribuciones
de la Sala Plena de la Corte Suprema, establecidas en el artículo
80 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y las del Consejo de Go-
bierno del Poder Judicial, establecidas en el artículo 81 del mismo
cuerpo legal, no tienen una clasificación adecuada y, por tanto, no
distinguen en forma debida lo jurisdiccional de lo demás. En el libro
editado por Francisco Eguiguren con el título Gobierno y administra-
ción del Poder Judicial, organización de la función jurisdiccional y sistema
de carrera judicial ya citado antes, todo el capítulo I de la primera parte
está destinado a estudiar este tema. Nosotros trabajaremos sobre ello en
páginas posteriores.
– La Corte Suprema es descrita en la Constitución como un órgano de
funciones estrictamente jurisdiccionales y no como un órgano de con-
ducción de la administración de justicia. El artículo 141 de la Carta
dice: «Corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en última
instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la
propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación
las resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el
artículo 173».
– Los magistrados de la Corte Suprema son seleccionados y elegidos por
sus cualidades jurisdiccionales, no por su capacidad de gobernar una es-
tructura institucional de miles de jueces y de más de diez mil empleados,
con presencia en todo el territorio nacional.
Todas estas normas demuestran que, en el plano constitucional, el Po-
der Judicial y su conducción, así como la administración de justicia en
general, están tratados desprolijamente, sin un orden consistente y una
clasificación de funciones que tenga racionalidad dentro del concepto
moderno de la gestión de instituciones públicas. Este desorden, que es
del constituyente y no del juez, es una clara demostración de que, en
materia diseño institucional, el Perú no tiene una idea clara de cómo
legislar la administración de justicia y el Poder Judicial.
I I I. E L P OD E R J UD IC I AL NO E S U N P OD ER PO L ÍT IC O
D EN TR O DE L E STA DO Y D EB E S ER LO
En el Perú, el Poder Judicial no es, desde el punto de vista institucional,
un poder político, y las razones son a nuestro juicio dos:
La primera, que no tiene legitimación electiva y, por consiguiente, el
poder que ejerce carece de fundamento democrático. Debemos destacar
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que, a nuestro criterio, el juez que realiza función jurisdiccional debe te-
ner competencia profesional y no legitimación democrática, pero quien
ejerce el gobierno del Poder Judicial sí debe tenerla, sea una persona o
un organismo colegiado. Esto, desde luego, exige que previamente al di-
seño institucional del Poder Judicial se diferencien los aspectos que per-
tenecen a la política y administración, de un lado, y los que pertenecen
a la labor propiamente jurisdiccional, del otro, a fin de separarlos como
atribuciones específicas de cada grupo de magistrados: los políticos y los
jurisdiccionales.
La segunda, que el Poder Judicial parece tener actualmente por misión
esencial dar trámite a los procesos de manera técnica y no la que cree-
mos es su misión esencial: pacificar el país. Esto, en nuestro criterio, se
muestra de diversas maneras. Algunas, al azar, son las siguientes:
a. La Corte Suprema no ha considerado como su función impulsar la ju-
risprudencia vinculante en el país. Solo en los últimos tiempos, y sin
negar la importancia de estos recientes aportes, ha iniciado esta tarea
de manera fragmentaria.
b. Tampoco la Corte Suprema ha promovido convertirse de instancia de
resolución de procesos en órgano de orientación de la actividad juris-
diccional con una carga procesal menos agobiante, que le permita dictar
sentencias de fondo como precedentes vinculantes y en los temas tras-
cendentales.7
c. Muchas veces, un tribunal no tiene rubor alguno en devolver el trámite
de un largo proceso a sus primeros pasos al dictar la existencia de una
nulidad, sin evaluar ni fundamentar si regresar a las primeras fojas el ex-
pediente es mejor para la pacificación que aplicar la regla invalidante. El
culto a la forma es una prueba sumamente indicativa de la preferencia
de la misión técnica por sobre la misión política de pacificar.
d. Los jueces tienen una inmensa sabiduría sobre los procesos y sus prin-
cipales problemas de celeridad. Sin embargo, nunca se ve que el Po -
der Judicial como conjunto sea una fuerza poderosa de modificación y
simplificación de los procedimientos existentes. Antes bien, su actitud
inmensamente preponderante es aplicarlos tal como son.
Podríamos añadir muchos otros elementos de hecho, pero solo estos ya
demuestran claramente, a nuestro juicio, que no está en el debate usual
de los jueces su tarea de pacificación social sino que, más bien, dan pre-
ferencia a su actuar de manera técnicamente adecuada, con un apego
especial a las formas. En nuestra opinión, este es un tema de cultura
institucional y no uno de incapacidad: los jueces asumen que las cosas
7 El Tribunal Constitucional ha dictado sentencias en las que ha regulado las materias de las cuales se
ocuparáyaquellas otrasde lasqueno yque consideradeben sertransferidasal procesocontencioso-
administrativo.No hay empeño semejante en la Corte Suprema, la que, aunque tiene una regulación
distintaaladelTribunalConstitucional,nohamostradounrealinterésenasumirestaactitud.
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26 se hacen así. Solo cuando las instituciones son sopladas por una enérgica
conducción de transformación, se animan a repensar su quehacer y a
transformarlo. Aún con conducción política enérgica, tal cometido sue-
le ser solo parcialmente logrado. El tema es, pues, de falta de estructuras
para la conducción política y no de incapacidad para llevar adelante el
cambio. Por ello sostenemos que el Poder Judicial tiene una dimensión
política esencial y ella debe ser abordada para lograr efectivamente su
reforma y desarrollo.
Los clásicos del pensamiento liberal, que son los que diseñaron el Estado
que tenemos hoy, siempre consideraron que la autoridad común que
zanja conflictos entre los ciudadanos es esencial para la existencia de la
sociedad. John Locke es uno de ellos: consideraba que en el Estado de
Naturaleza todos teníamos el poder de defendernos de las agresiones
de los demás pero, al mismo tiempo, que la humanidad pasó a vivir en
sociedad porque eso era un progreso. El requisito para vivir en socie-
dad fue que todos renunciáramos a nuestra fuerza para defendernos por
nosotros mismos y la transfiriéramos a una autoridad que, con la ley
preestablecida, zanjara los conflictos. Mucho de eso tenía que ver con la
administración de justicia:
87.- Al nacer el hombre —como ya hemos probado— con derecho a la
libertad perfecta y a disfrutar sin cortapisas todos los derechos y privile-
gios que le otorga la ley de naturaleza, y en igual medida que cualquier
otro hombre o grupo de hombres en el mundo, no sólo tiene por natura-
leza el poder de proteger su propiedad es decir, su vida, su libertad y sus
bienes, frente a los daños y amenazas de otros hombres, sino también el
de juzgar y castigar los infringimientos [sic] de la ley que sean cometidos
por otros, y en el grado que la ofensa merezca; tendrá incluso el poder
de castigar con la pena de muerte cuando, en su opinión, la atrocidad
del crimen así lo requiera. Ahora bien, como no hay ni puede subsistir
sociedad política alguna sin tener en sí misma el poder de proteger la
propiedad y, a fin de lograrlo, el de castigar las ofensas de los miembros
de dicha sociedad, única y exclusivamente podrá haber sociedad política
allí donde cada uno de sus miembros haya renunciado a su poder natural
y lo haya entregado en manos de la comunidad, en todos aquellos casos
en que no esté imposibilitado para pedir protección de la ley que haya
sido establecida por la comunidad misma. Y así al haber sido excluido
todo juicio privado de cada hombre en particular, la comunidad viene a
ser un árbitro que decide según normas y reglas establecidas, imparciales
y aplicables a todos por igual, y administradas por hombres a quienes
la comunidad ha dado autoridad para ejecutarlas. Y de este modo, la
comunidad decide las diferencias que puedan surgir entre sus miem-
bros en cuestiones de derecho, y castiga aquellas ofensas que algún
miembro haya cometido contra la asociedad [sic], con las penas que
la ley haya estipulado. Guiándonos por todo esto, nos resultará fácil
averiguar quiénes componen, y quiénes no, una sociedad política.
Aquellos que están unidos en un cuerpo y tienen una establecida ley
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común y una judicatura a la que apelar, con autoridad para decidir entre
las controversias y castigar a los ofensores, forman entre sí una sociedad
civil; pero aquellos que carecen de una autoridad común a la que apelar
—me refiero a una autoridad en este mundo— continúan en el estado
de naturaleza; y, a falta de otra persona, cada uno es en sí mismo juez y
ejecutor, lo cual es lo mismo que decir, como ya he mostrado antes, que
se halla en el más absoluto estado natural.8
La administración de justicia está, en este texto, en el corazón de la
política, y es razonable que así sea: no se podrá construir una sociedad
fraterna y de progreso si priman los conflictos irresolubles y la justicia por
propia mano sobre la racionalidad de la ley y la autoridad pública que
cumple la función política —interés por la cosa pública— de pacificar y
aunar esfuerzos en vez de fragmentarlos. Este es el origen verdadero de
la función política de la administración de justicia y del Poder Judicial
en el Estado contemporáneo, y tal función no caducó, sino que está pre-
sente como un prerrequisito de la organización política. Por eso es que
aun hoy consideramos al Poder Judicial como uno de los tres poderes
políticos del Estado.
Para que el Poder Judicial fuera un auténtico poder político del Estado
debería tener unos órganos de conducción política que no se mezclaran
con los órganos de función jurisdiccional ni interfirieran en su tarea,
pues estos últimos deben mantener su característica de ser entidades
técnicas de resolución de conflictos. La historia de la administración de
justicia en el Perú demuestra que esta pareja de órganos judiciales no ha
ido de la mano.
La razón por la que ello ha ocurrido es, creemos, que al Poder Judicial
siempre se le ha dicho lo que hoy le dice la Constitución a la Corte Su-
prema, según reseñamos antes: que su función es resolver procesos judi-
ciales. Sin embargo, consideramos que alguien dentro del Poder Judicial,
que no es quien resuelve los conflictos con técnica-jurídica, debe tener
la función de pensar en la pacificación de la sociedad y en la relación
entre dicha pacificación y la técnica.
El ser humano de hoy tiene una autoapreciación, dentro de la historia
de la humanidad, de ser el más desarrollado, el más tecnificado, el que
por fin conoce las cosas.9 Esto lo hace suponer, en el caso del Derecho,
que nuestro sistema es mucho mejor que los que lo precedieron y que
está mejor organizado. Sin embargo, la historia nos demuestra que no es
así: que en el pasado hubo sistemas jurídicos extraordinariamente efi-
cientes para el desarrollo de la humanidad —tal como ese desarrollo era
entendido entonces, naturalmente— y que no fue cierto que la política
y la técnica debieran estar divorciadas para que ello ocurriera. Todo lo
contrario.
8 LOCKE,John.Segundo tratado sobre el gobierno civil.Madrid:Tecnos,2006,pp.44y86.
9 Enrealidad,lossereshumanosdecadamomentodelahistoriacreyeronlomismo.
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P OL Í TI C A DE LA AD M IN I ST R AC IÓ N D E J U ST I CI A
La idea de que la política —entendida como aquí hemos dicho que la
concebimos— no tiene nada que ver con la administración de justicia es
falsa, cuando menos, en la historia de los dos grandes sistemas occiden-
tales de Derecho: el romano-germánico y el anglosajón.
En el Derecho romano de los primeros tiempos —desde los orígenes
monárquicos hasta probablemente el siglo IV a.C., lo que incluye el pe-
ríodo inicial de la vigencia de la Ley de las XII Tablas, fechada en el
450 ó 451 a.C.— el impulso principal de la aplicación del Derecho fue
realizado por el Colegio de Pontífices Romano, una institución en la
que se entremezclaban la labor jurisdiccional y religiosa. Era un órgano
de constitución originalmente patricia y que, es fácil verlo, dirigía los
aspectos jurídicos de la Roma de los primeros tiempos desde un lugar de
preeminencia social, religiosa y política, que entonces eran tres dimen-
siones completamente entrelazadas de la vida pública. Dice al respecto
el digesto:
Y así, casi en la misma época nacieron estos tres derechos a partir de la
ley de las Doce Tablas: de ellas derivó el derecho civil y, de ellas procedió
la formación de las acciones de la ley. Pero la ciencia de la interpretación
de estas leyes así como el conocimiento de las acciones se hallaban en
el colegio de los pontífices, de los que se designaba uno que cada año
atendiera a los pleitos privados. Y el pueblo se atuvo a esta costumbre
durante casi cien años.10
A su vez, Javier Paricio añade:
Aunque los pontífices formaran parte de la organización institucional
romana desde tiempos muy remotos y tuvieran una autoridad enorme
en el ámbito sacral, quizá su nota distintiva frente a otros sacerdotes fue-
ra su capacidad y preparación intelectual, que los habilitaba como guar-
dianes idóneos de los saberes y conocimientos más importantes para la
comunidad, y por eso mismo no nos puede resultar extraño que durante
la República muchos de los más importantes dirigentes de la aristocracia
senatorial pertenecieran al colegio de pontífices, cuya condición, por
lo demás, no resultó desde antiguo incompatible con otros cargos de
gobierno. En este sentido cabe recordar que Cicerón, en el siglo I a.C.,
encontraba encomiable y debida a inspiración divina la tradición de los
maiores [sic] que hacía descansar la dirección religiosa y política en las
mismas manos.11
El año 367 a.C., fue establecido el pretor y, en 242 a.C., se separó a
los pretores urbano y peregrino. Ellos fueron magistrados elegidos,
10 Digesto 1.2.6.VersióncastellanaporA.DOrs, F.Hernández-Tejero,P.Fuenteseca,M.García-Garrido yJ.
Burillo.Pamplona:EditorialAranzadi,1968.
11 PARICIO,Javier. Los juristas y el poder político en la antigua Roma.Granada: EditorialComares,1999, pp.
26-27.
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con imperium y iurisdictio, que a lo largo de los siguientes dos a tres siglos
renovaron y vigorizaron decisivamente el Derecho romano en todo tipo
de relaciones: las de los romanos con los extranjeros, las de los extranje-
ros entre sí y las de los romanos entre sí.
El pretor no era un juez sino un político que prometía determinadas faci-
lidades y características jurisdiccionales y que era elegido en función de
tales promesas. Las propuestas de protección jurídica establecidas por el
pretor fueron pronto recogidas en el Edicto del pretor, un documento que
creció con los años. Se dice que las elecciones de los pretores se hicieron
poco a poco de manera tal que el candidato prometía añadir determina-
das vías de protección jurídica al edicto ya acumulado.
El pretor realizaba la primera etapa del proceso romano y luego el juzga-
miento era realizado por el juez, quien juzgaba según las reglas estableci-
das por el pretor para el caso. Dice Kunkel:
[…] los romanos designaban con ius dicere y con el término de él de-
rivado, iurisdictio, la actividad del magistrado jurisdiccional, el cual no
daba él mismo la sentencia, sino que tenía únicamente la función de
dirigir el proceso; más aún, sólo la de introducirlo. En la época republi-
cana y en el procedimiento ordinario de la época del principado daban
siempre la sentencia jueces privados. […] La tajante división del curso
del proceso en el estadio introductorio ante el magistrado (el proceso
in iure) y la verdadera resolución ante el juez o jueces (alud iudicem) se
fue convirtiendo, de este modo, en una nota característica del proceso
civil romano, la cual sólo había de desaparecer con el procedimiento
extraordinario de la época imperial.12
La iurisdictio era la labor política del magistrado elegido; la iudicatio era la
labor del juez nombrado:
La iurisdictio es la primera función propia de determinados magistrados
romanos. Consiste, desde un punto de vista técnico, en determinar, ius
dicere, la norma jurídica aplicable al caso concreto, dare actionem, o, en
su caso, la ausencia de norma jurídica al respecto, lo que desembocaría
en la negación de la actio, denegare actionem, y, en consecuencia, del
cauce procesal para conocer de la supuesta pretensión. La iudicatio se-
ría, en la primera etapa de bipartición del proceso, la función propia
del juez unipersonal o del órgano colegiado, competente para valorar
la prueba de los hechos alegados por las partes y decidir la solución del
conflicto mediante la aplicación de la disposición legal predeterminada
por el magistrado.13
12 KUNKEL,Wolfgang.Historia del Derecho romano.Barcelona:EditorialAriel,198,pp.94-96.
13FernándezdeBuján,Antonio.JurisdicciónyarbitrajeenDerechoromano.Madrid:IustelPortalDerechoS.A.,
2006,pp.8-9.
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30 En etapa posterior, son los juristas dotados de ius publice respondendi
quienes impulsan nuevamente, durante otros dos o tres siglos, el desa-
rrollo del Derecho romano hasta sus más altas expresiones. Pero estos
juristas no eran simples especialistas: habían recibido del príncipe la atri-
bución de dar respuestas jurídicas. El primero que otorgó esta autoridad
a los juristas, según dicen los textos históricos del Derecho, fue el propio
Augusto y la tradición fue seguida por los siguientes príncipes o empera-
dores. Sobre la vinculación con la autoridad política se puede encontrar
esta referencia:
La frase fundamental que las fuentes ofrecen sobre el ius publice res-
pondendi ex auctoritate principis corresponde al enchiridion de Pomponio,
donde indica: «divus Augustus, ut maior iuris auctoritas haberetur,
constituit, ut ex auctoritate eius responderent», es decir, que el divi-
no Augusto, para que la autoridad del derecho (o de los juristas) fue-
ra mayor, estableció que respondieran ex auctoritate eius, lo cual parece
que debe interpretarse en el sentido de que el princeps, que tenía una
auctoritas no parangonable a la de nadie, «reforzaba» o «aumentaba» la
auctoritas de los juristas.14
Y luego el mismo autor añade lo siguiente:
Por lo que respecta a la eficacia de la respuesta (responsum) del jurista
privilegiado en el caso concreto, ha sido, como casi todo en este ámbito,
muy discutido. A mi modo de ver, resulta difícil sustraerse a la interpre-
tación de que si las respuestas de los juristas privilegiados tenían una
auctoritas mayor como consecuencia de venir reforzada por la acutoritas
imperial, esas respuestas tenían que tener una consideración superior
por parte de los jueces, y con toda seguridad debieron ser vinculantes
oficialmente, al menos desde la época de Tiberio.15
De manera que también en los juristas del Derecho clásico romano hay
una participación del poder público, no en lo que dicen, pero sí en su
posibilidad de decirlo y de ser escuchados con especial atención.
Se trate del Colegio de Pontífices, del pretor o del jurista con ius publice
respondendi, cualquiera de ellos ejerce el Derecho romano con interven-
ción directa del poder público en la generación de la respuesta jurídi-
ca misma. Es evidente, por tanto, que en esta inmensa vertiente del
Derecho occidental, y teniendo en cuenta sus peculiares instituciones
políticas a lo largo del tiempo, la actividad jurisdiccional tiene una clara
participación política, no obstante la cual se conforma un sistema jurídi-
co de indiscutible trascendencia conceptual y técnica.
La historia es distinta en el Derecho anglosajón, pero no es menos di-
recta la participación política: el derecho común inglés tiene su origen en
la Corte del Rey que imparte justicia en nombre directo de él, muchas
14 FERNÁNDEZ DE BUJÁN,Antonio.Op. cit.,pp.61-62.
1 Ibid.,p.63.
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veces con su participación y, además, no solo por razones de justicia,
sino también económicas, porque los ingresos que la monarquía inglesa
tuvo en aquellos siglos por los mandatos reales a raíz de procesos judicia-
les fueron cuantiosos: «[…] en 1301 se registró que Eduardo I “obtuvo
grandes tesoros” para pagar sus campañas militares “haciendo que la
justicia cayera sobre los malhechores”».16
Este mismo autor nos dice lo siguiente sobre la Corte Real inglesa del
siglo XII:
Tal fue la actividad de esa corte real durante los setenta años siguientes
que en 1180 se pudo escribir un tratado sobre Las leyes y costumbres
de Inglaterra que se basó solamente en su funcionamiento. El tratado,
tradicional pero dudosamente atribuido a Sir Ranulf de Glanvill (justi-
ciero de Inglaterra 1180-1189), da la impresión de que la variedad de
costumbres locales no había desaparecido para nada; de modo que el
libro sólo presenta abiertamente un aspecto del Derecho de ese tiempo.
El gran paso adelante del autor fue el tratamiento de las costumbres
arraigadas de la corte real como constituyendo el jus et consuetudo regni,
la ley y la costumbre del reino. […] Glanvill y sus jueces colegas bajo el
Rey Enrique II (1154-89) produjeron un sistema coherente de Derecho
inglés derivando autoridad máxima del Rey. En contraste con este siste-
ma uniforme, la costumbre local se vería a lo más como excepcional y a
lo menos como recusable.17
Y para el siglo XVII inglés se dijo lo siguiente:
Los jueces de las cortes de common law eran, evidentemente, servido-
res del Rey. […] el Rey era la fuente de toda justicia y ellos, solamen-
te sus diputados: esta era la teoría fundamental del sistema, según la
tradición, y era imposible romper con ella. […] Con estas palabras,
escritas en 1908, Frederick Matiland, probablemente el más grande
historiador del Derecho inglés, describía la posición de la magistratura
en la Inglaterra de principios del siglo XVII. La relación de los jueces
con el Príncipe y, en general, con el poder político, no era muy diferente,
desde un punto de vista constitucional, de la que regía en el continente,
donde se había impuesto el absolutismo monárquico.18
16 BAKER,J.H.An Introduction to English Legal History.Londres:Butterworths,1979,p13.TraduccióndeMaría
ElenaPadillaBendezú utilizadaenlos materialesdeenseñanza delcursoHistoria dela Jurisdicciónenla
MaestríaenDerecho conmenciónen PolíticaJurisdiccionalde laPonticiaUniversidad CatólicadelPerú,
duranteelprimersemestrede2000.Lareferenciaaestosmaterialesescomúnparalasdemáscitasdeeste
libroensuversiónenespañol.Paralasdoscitasincorporadasquenosotroshacemos,elautorcitaCroniques
de London.CamdemSociety,1844,pp.28-29.
17 BAKER,J.H.Op. cit.,p.12.
18 DIEZ-PICAZO,LuisMaria.«Ilmodelloeuropeodimagistratura:unapprocciostorico».EnMagistrati e potere nella
storia europea.Boloña:SocietáEditriceIlMulino,1997,p.23. TraduccióndeMaríaFiorinaSanguinettiChirif,
utilizadaenlosmaterialesdeenseñanzadelcursoHistoriadelaJurisdicciónenlaMaestríaenDerechocon
menciónenPolíticaJurisdiccionaldelaPonticiaUniversidadCat ólicadelPerú,duranteelprimersemestre
de2000.Esta referenciaalatraducción escomúnpara lassiguientescitas delamisma obracolectiva.El
autorcitaaMAITLAND, F.W.The Constitutional History of England.Cambridge:1979[1908],p.267.
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32 También el sistema anglosajón se construye sobre la base de la inter-
vención del plano político, no en la decisión del juez pero sí en la admi-
nistración de justicia. Las variantes históricas son diversas pero la regla
es la misma: la concepción política de la solución de los conflictos es
esencial para el desarrollo del Derecho, aunque la labor estrictamente
jurisdiccional deba ser técnicamente desarrollada por los jueces. Es tan
necesario lo uno como lo otro.
La política estuvo presente en el origen y desarrollo de estos dos siste-
mas altamente técnicos. Por supuesto, la política los acompañó en su
desarrollo durante la Edad Media y a través de la época moderna que
comienza a partir de fines del siglo XV y principios del siglo XVI. Solo
que en estos tiempos la judicatura fue primero de clase noble y, luego,
ocupada por jueces que compraron sus cargos a la corona. Fueron perío-
dos de influencia política y de alta clase social en la judicatura, pero no
son ejemplares para nuestro propósito en este texto.
V . E L MO D EL O D E U N J UE Z QU E AP LI C A L A LE Y
L LE GA HA S TA N O SO TR OS Y TA M BI ÉN TI EN E OR IG E N
POL Í T I C O
Un giro importante en la historia de la judicatura es el que ocurre en la
Revolución francesa. Ella luchó contra los parlamentos jurisdicciona-
les franceses heredados del Antiguo Régimen, que pretendieron seguir
aplicando las antiguas lois fondamentales como alternativa conservadora
frente a las nuevas leyes que dictó la Asamblea Nacional en aquel mo-
mento. Esto llevó a los revolucionarios a exaltar el valor de la ley y a
postergar las demás fuentes del Derecho, con lo que convirtieron al juez
en lo que hoy denominaríamos un simple «funcionario de aplicación del
Derecho positivo». Una interesante referencia a esto es la siguiente:
La transformación radical del modelo de magistratura se debió, enton-
ces, a circunstancias y exigencias específicas de los revolucionarios fran-
ceses. Vale la pena mencionar dos de ellas. Por una parte, lo que ha sido
bautizado como el «leggicentrismo» (leyes-centralismo) de la Revolu-
ción Francesa [sic], es decir la elevación de la ley, que es la expresión de
la voluntad general, a una garantía suprema de libertad y de igualdad.19
Este rol central de la ley llevó a la formación de un sistema monista de
fuentes normativas —todas las otras fuentes (costumbres, jurispruden-
cia de las cortes, etc.) existen como tales y tienen carácter obligatorio
sólo en la medida en que sean reconocidas por el Derecho codificado y,
sobre todo, ha creado la necesidad institucional de someter al juez a la
supremacía de este sistema. Un tipo idealizado de juez demasiado culto,
19Eneste punto,enla obrasecita delasiguiente manera:entremuchos otros,BAKER, K.M.«Costituzione».
EnF. Furet y M. Ozouf. Dizionario critico della rivoluzione Francese(Diccionario crítico de la Revolución
francesa).Bompiani: 1994; GARCÍA DE ENTERRIA, E.La lengua de los derechos.La formación del Derecho
Público europeo tras la Revolución francesa.Madrid:1994.
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LA R EFORMA DEL
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desenvuelto y consciente de su propia importancia, sería demasiado in-
compatible con la nueva fe legalista.20
Se puede así ver que el culto a la ley positiva que muestra mucha de la
actividad jurisdiccional tiene su origen en una decisión política: el juez
deja de ser un agente de interpretación y de aplicación de principios
generales del Derecho y solamente aplica la ley. Fue muy fácil transferir
este principio de la Francia revolucionaria al Perú independiente, en el
cual las nuevas reglas debían convivir con las coloniales, pero en un
sentido republicano e independiente. En el Perú, no se podía sustituir a
todos los jueces de golpe, como no lo pudo hacer tampoco la Revolución
francesa; pero sí se les podía imponer la aplicación de la ley positiva. Así
ocurrió y aún no hemos roto completamente con ello.
V I . LA I N TE RV E NC IÓ N D E M ON TE SQ UI E U EN EL DI SE ÑO
D EL M OD ER N O PO DE R JU D IC IA L
Del espíritu de las leyes, de Montesquieu, es un libro fundamental para
las ideas de organización del Estado contemporáneo. El tema de la sepa-
ración de poderes que se le atribuye como creación más importante se
halla dentro del libro en el capítulo que trata de la Constitución inglesa.
Allí, Montesquieu desarrolla sus ideas sobre la base de lo visto en la
Inglaterra posterior a la Revolución Gloriosa de 1688 y, sobre lo estricta-
mente referente al Poder Judicial, dice lo siguiente:
Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder
ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder
ejecutivo de los que dependen del derecho civil.
Por el poder legislativo, el príncipe, o el magistrado, promulga leyes
para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes.
Por el segundo poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe
embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el
tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares.
Llamaremos a éste poder judicial, y al otro, simplemente, poder eje-
cutivo del Estado.21
Puede verse que, en la configuración de Montesquieu, el Poder Judicial
no tiene el perfil claro que ha logrado ahora. Entonces se trataba de un
«poder ejecutivo del Estado» y tenía por finalidad resolver los problemas
que ahora llamaríamos «penales» y «civiles». Hay que notar, también,
que no existe una clara diferenciación entre la sanción in iudicando y
la ejecución material de dicha sanción. Tampoco Montesquieu analiza
los detalles de la vinculación de estos dos conceptos con la iurisdictio: el
Poder Judicial no es tratado con claridad en esta obra.
20 DIEZ-PICAZO,LuisMaria.Op. cit.,p.30.
21 MONTESQUIEU.Del espíritu de las leyes.Madrid:Tecnos,1972,p.11.
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34 Y luego, Montesquieu añade lo siguiente:
El poder judicial no debe darse a un Senado permanente, sino que lo
deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año
de la manera prescrita por la ley, para formar un tribunal que solo dure
el tiempo que la necesidad lo requiera.
De esta manera, el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, se hace
invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión.
Como los jueces no están permanentemente a la vista, se teme a la
magistratura, pero no a los magistrados.
Es preciso incluso que, en las acusaciones graves, el reo, conjuntamente
con la ley, pueda elegir sus jueces, o al menos que pueda recusar tantos
que, los que queden, puedan considerarse como de su elección.22
En este texto, su tratamiento del tema se centra en el aspecto in iudi-
cando. No adopta ni discute el concepto de iurisdictio que venía desde
Roma y que formaba parte de la tradición conceptual del tema de la ad-
ministración de justicia. En realidad, este segundo párrafo de Del espíritu
de las leyes es aun más restringido que el anterior, porque, en el primero,
la atribución era perseguir el delito y solucionar los problemas privados
de las personas, en tanto que este último trata, en estricto sentido, de
juzgar y resolver. No hay una concepción del Poder Judicial dentro de la
organización total del Estado.
Al ser esta la concepción de Montesquieu, y habiendo sido él una pieza
clave en el desarrollo del sistema de separación de poderes en la historia
reciente, es imaginable que se privara al Poder Judicial de la dimensión
política de la iurisdictio romana. Si a esto sumamos la pretensión exitosa
de los revolucionarios franceses en el sentido de que los jueces conser-
vadores fueran la «boca de la ley» y que no aplicaran con sus raciocinios
las leyes anteriores a la revolución, tenemos una explicación histórica
más o menos cabal de por qué el Poder Judicial ha llegado hasta nosotros
como es ahora.
V I I. CÓ M O P OD E R D I SE Ñ AR L A S F UN C IO N ES D E
U N P OD E R J UD I CI A L C ON S U S D IM E NS I ON E S
P OL Í TI C A Y TÉ C NI C O JU R ÍD I CA
Tal vez, antes de elaborar las líneas generales de propuesta sobre la com-
binación de lo político y lo técnico-jurídico dentro del Poder Judicial,
sea importante decir por qué creemos que el tema debe ser abordado, en
lugar de insistir una vez más solo en la dimensión técnico-jurídica.
Nuestra preocupación es política y consiste en que, fueran democráticos
o tiránicos, tolerantes o intolerantes, ingeniosos o torpes, los poderes
22 Ibid.,p.12.
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ejecutivos y legislativos que, a lo largo de la historia, han pretendido una
reforma del Poder Judicial, no la han logrado. Y la razón por la que ello
ha ocurrido es que un ente institucional de las dimensiones del Poder
Judicial o se reforma a sí mismo o no lo reforma nadie.
Las instituciones son sistemas que tienen partes y principios de funcio-
namiento. Es una ley conocida que tienden a reproducirse y a permane-
cer con sus costumbres y tradiciones a menos que una voluntad política
interna los transforme. Tal vez el gran fracaso de las reformas judiciales
en el Perú se deba a que se quiso transformar las cosas desde fuera, con
leyes o interventores que araron en el mar y no lograron establecer nue-
vos surcos.
En los últimos años, dos presidentes de la Corte Suprema han mostrado
un decidido impulso por la transformación del Poder Judicial: los doc-
tores Hugo Sivina y Francisco Távara. Sin embargo, ha sido bastante
evidente que su proyecto no fue secundado entusiastamente ni por la
Corte Suprema como un todo, ni por los jueces. Se habla mucho de
reforma judicial pero, al tener que pasar a los hechos, la reforma muchas
veces choca con la resistencia pasiva de quienes van a soportarla en su
trabajo cotidiano.
La falta de voluntad de transformación interna del Poder Judicial se nota
en muchos aspectos. Resalta, en la época de las comunicaciones univer-
sales, la forma arcaica de organizar el trabajo de procesamiento de los
expedientes y el lenguaje de las sentencias. Hoy son mucho más inteli-
gibles las resoluciones de los tribunales administrativos y las sentencias
del Tribunal Constitucional que la redacción sin puntos aparte de los
considerandos judiciales, técnica que, por lo demás, solo usan los jueces
y se aprende en el ejercicio mismo de la judicatura —porque los estu-
diantes de Derecho jamás escriben sus textos de esa forma—. Es más: la
forma en que el proceso judicial mismo es llevada no depende solo del
código procesal respectivo. Es evidente que en la aplicación cotidiana
de la labor jurisdiccional contemporánea existe una serie de costumbres
y tradiciones que solo están en el Derecho porque el aparato judicial las
conserva.
Para reintroducir la política en el Poder Judicial, tenemos que pensarlo
más o menos íntegramente de nuevo. Hay que despercudirse de prejui-
cios y de herencias de la Revolución francesa y de Montesquieu, entre
otros. Solo así se pueden rediseñar verdaderamente las cosas.
Consideramos que lo primero que debiera hacerse es repensar las fun-
ciones políticas y administrativas del Poder Judicial y separarlas de las
estrictamente jurisdiccionales en el sentido actual de la palabra, es decir,
de juzgar y sentenciar. Para ello, tomaremos como base la desagregación
de funciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial hace para la Sala
Plena y el Consejo de Gobierno del Poder Judicial.
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36 Para este efecto, las funciones políticas y administrativas, no jurisdiccio-
nales en el sentido contemporáneo de la palabra, que ejercería el órgano
de decisión política del Poder Judicial23 serían, a nuestro criterio, las si-
guientes:24
– Iniciativa legislativa conforme a la Constitución (artículo 80
inciso 1).
– Interposición de la Acción de Inconstitucionalidad (artículo 80
inciso 2).
– Aprobar cada tres años la política general y el Plan de Desarrollo
del Poder Judicial (artículo 80 inciso 7).
– Aprobar el proyecto de presupuesto del Poder Judicial y sustentar-
lo ante el Congreso (artículo 80 inciso 8 y artículo 82 inciso 2).
– Aprobar el Reglamento General del Poder Judicial y los demás
que se requiera (artículo 80 inciso 10 y artículo 82 inciso 35).
– Aprobar los reglamentos para la organización y la correcta reali-
zación de los procesos electorales del Poder Judicial (artículo 82
inciso 33).
– Crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas y Juzgados cuando así
lo requiera la más rápida y eficaz administración de justicia (artí-
culo 80 inciso 18 y artículo 82 inciso 28).
– Reubicar Salas de Cortes Superiores y Juzgados a nivel nacional,
así como aprobar la demarcación de los Distritos Judiciales y la
modificación de sus ámbitos de competencia territorial para po-
der excepcionalmente incorporar Salas de Cortes Superiores Es-
pecializadas y Juzgados Especializados o Mixtos con competencia
supraprovincial (artículo 82 inciso 29).
– Disponer que la Sala Interna de la Corte Suprema, en forma ex-
cepcional, distribuya las causas entre las Salas Especializadas, fi-
jando sus competencias, a fin de descongestionar la carga judicial;
además, conformar Salas Transitorias por un término no mayor
de tres (03) meses, en casos estrictamente necesarios (artículos
80 inciso 12 y 82 inciso 20).
– Promover, en coordinación con la Academia de Altos Estudios
en Administración de Justicia, la especialización, el perfecciona-
miento y la actualización jurídica de los magistrados de toda la
República a nivel de todas sus instancias (artículo 82 inciso 23).
23Comoveremosdespués,esteórganoseríaparanosotroselConsejodeGobiernodelPoderJudicialy,enuna
opciónalternativaqueesparanosotroslaopciónB,podríaserlaSalaPlenadelaCorteSuprema.
24Alnaldecadapárrafo,consignamos eldispositivodelaLeyOrgánicadelPoderJudicialenque talfunción
sehalla.
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– Aprobar los reconocimientos y distinciones que se otorguen a los
magistrados por servicios excepcionales prestados en favor de la
Administración de Justicia. Dichos reconocimientos se otorgan
durante la ceremonia del Día del Juez (artículos 80 inciso 11 y 82
inciso 37).
– Resolver, conforme a su reglamento, los asuntos relativos a tras-
lados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder
Judicial (artículo 82 inciso 12).
– Adoptar acuerdos y demás medidas para que las dependencias
del Poder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia y para que
los magistrados y demás servidores del Poder Judicial se desempe-
ñen con la mejor conducta funcional (artículo 82 inciso 31).
– Velar por el respeto de las atribuciones y garantías del Poder Judi-
cial en los aspectos no jurisdiccionales (artículo 82 inciso 4).
– Desarrollar los sistemas de informática que faciliten una eficiente
función de gestión, el eficaz control de la conducta funcional y
del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder Judicial
y la organización estadística judicial, conforme a las propuestas
que le formule la Gerencia General (artículo 82 inciso 25).
– Acordar el horario de despacho judicial de la Corte Suprema (ar-
tículo 82 inciso 6).
– Aprobar el Cuadro de Términos de la Distancia, así como revisar
periódicamente el valor de los costos, multas y depósitos corres-
pondientes y otros que se establezcan en el futuro (artículo 82
inciso 7).
– Resolver en última instancia las reclamaciones contra los acuer-
dos y resoluciones de la autoridad política de los distritos judicia-
les (artículo 82 inciso 5).
– Resolver en última instancia las medidas de apercibimiento,
multa y suspensión impuestos por la Oficina de Control Interno
contra los magistrados y, en su caso, todas las dictadas contra los
demás funcionarios y servidores del Poder Judicial (artículo 82
inciso 11).
– Fijar las cuantías y sus reajustes para determinar las competencias
jerárquicas (artículo 82 inciso 13).
– Designar comisiones de asesoramiento, investigación y estudio
(artículo 82 inciso 14).
– Designar al Jefe de la Oficina de Inspectoría General del Poder
Judicial (artículo 82 inciso 34).
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38 – Designar, cada tres años, al Vocal Jefe de la Oficina de Control de
la Magistratura (artículo 80 inciso 3).
– Designar al Gerente General del Poder Judicial, al Director del
Centro de Investigaciones Judiciales y a los demás funcionarios
que señalen la ley y los reglamentos (artículo 82 inciso 15).
– Nombrar y designar a los empleados de la Corte Suprema, de la
Dirección de Administración del Poder Judicial, de los Órganos
de Apoyo, de la Oficina de Control Interno del Poder Judicial y
de la Corte Suprema, en este último caso, a su propuesta (artículo
82 inciso 16).
– Celebrar toda clase de convenios de cooperación e intercambio
dentro de la constitución y las leyes, con entidades nacionales
o extranjeras, para asegurar el financiamiento de sus programas
y el cumplimiento de sus fines; en tal sentido, fijar la metodolo-
gía pertinente y ejercer el control de la aplicación de los fondos
respectivos, y dar cuenta a la Sala Plena de la Corte Suprema
(artículo 82 inciso 26).
– Asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de los magistra-
dos y demás servidores del Poder Judicial, según lo establecido en
esta ley (artículo 82 inciso 27).
– Otorgar en concesión los servicios conexos y complementarios a la
Administración de Justicia, tales como notificaciones y depósitos,
conforme a las normas del Decreto Legislativo 758, y actuar para
el efecto como organismo concedente (artículo 82 inciso 36).
– Adoptar todas las otras medidas que fueran necesarias para ase-
gurar la eficaz y oportuna administración de justicia, los derechos
de los magistrados y demás funcionarios servidores del Poder Ju-
dicial y de los justiciables (artículo 80 inciso 17).
Las funciones que corresponderían a la Corte Suprema como máximo
órgano jurisdiccional del Estado serían:
– Conocer en casación las causas que ella elija resolver según con-
venga a la política jurisprudencial del Estado.
– Elegir, entre sus miembros, a los representantes de la Corte Su-
prema ante el Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 80
inciso 4).
– Elegir al representante de la Corte Suprema ante el Jurado Na-
cional de Elecciones (artículo 80 inciso 5).
– Supervisar en forma permanente y obligatoria, mediante vocales
visitadores elegidos de su seno, la labor que cumplen conforme a
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ley los órganos jurisdiccionales de todo el Poder Judicial (artículo
80 inciso 13). Pueden pedir, de los organismos jurisdiccionales,
los informes que consideren pertinentes para supervisar mejor la
administración de justicia del Estado.
– Denunciar directamente a los miembros del Poder Judicial
y del Ministerio Público que incumplan sus precedentes
jurisdiccionales.
Por su parte, las funciones del Presidente del Poder Judicial serían las
siguientes:
– Presidir el Poder Judicial y el órgano de gobierno, establecer su
agenda y ejecutar sus decisiones.
– Formular y ejecutar la política general y el Plan de Desarrollo del
Poder Judicial (artículo 82 inciso 1).
– Ejercer la titularidad del Pliego del Presupuesto del Poder Judi-
cial, cuya responsabilidad es compartida solidariamente por todos
sus integrantes (artículo 82 inciso 3).
Asegurar la distribución oportuna del diario oficial El Peruano a todos
los magistrados de la república (artículo 82 inciso 18).
– Garantizar la conservación y el buen recaudo de los bienes incau-
tados cuya libre disposición esté supeditada a la resolución de los
juicios penales (artículo 82 inciso 19).
– Asegurar la progresiva habilitación y adecuación de locales judicia-
les a escala nacional en los cuales funcionen los órganos jurisdiccio-
nales con su respectivo personal auxiliar (artículo 82 inciso 21).
– Velar por la conservación y el mantenimiento de los locales judi-
ciales, sus servicios públicos y demás condiciones que garanticen
el buen servicio judicial (artículo 82 inciso 22).
– Asumir la defensa pública de los magistrados que hayan sido ul-
trajados en su honorabilidad por declaraciones hechas en los me-
dios de comunicación social (artículo 82 inciso 24).
– Ordenar la publicación de la jurisprudencia (artículo 82 inciso 30).
De esta manera, consideramos que el órgano de gobierno tomaría las
decisiones políticas necesarias para el desarrollo del Poder Judicial, la
Corte Suprema sería un órgano esencialmente jurisdiccional y el Presi-
dente del Poder Judicial sería quien conduzca la política general y quien
la ejecute.
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40 V I I I. E L E SQ UE MA IN S TI TU CI ON A L PA RA EL GO BI E RN O
D EL P OD ER J U DI CI AL
Las ideas precedentes exigirían tres niveles de decisión dentro del Poder
Judicial. En el orden en que los trataremos, serán la Corte Suprema, un
Consejo de Gobierno y un Presidente del Poder Judicial.
1. La Corte S uprema de la R epúblic a
En nuestro concepto, una decisión central para la reforma de todo el
sistema es reconfigurar la Corte Suprema. Ya hemos dicho que conside-
ramos indispensable reformar la concepción que de ella tiene la Consti-
tución. Para tal propósito, proponemos este párrafo:
La Corte Suprema es el órgano del Poder Judicial que dirige la acti-
vidad jurisdiccional del Estado mediante precedentes jurisdiccionales
que vinculan la decisión de todos quienes ejercen la jurisdicción en el
Perú, salvo el Tribunal Constitucional. La Corte Suprema podrá juzgar
sobre todo proceso resuelto jurisdiccionalmente por las cortes superio-
res, por el Consejo Supremo de Justicia Militar y por las autoridades de
las comunidades campesinas y nativas dentro de su territorio, los que le
serán comunicados bajo responsabilidad. Elegirá los procesos a resolver
para determinar precedentes jurisprudenciales vinculantes, teniendo su
resolución efecto también entre las partes. Juzga en primera y segun-
da instancia los casos que determinan la Constitución y las leyes (en
esencia, el juzgamiento de altos magistrados de la República). En su
labor jurisdiccional la Corte Suprema es independiente de toda autori-
dad extraña, incluidos el Consejo de Gobierno y el Presidente del Poder
Judicial. Los vocales de la Corte Suprema tienen inmunidad por los vo-
tos que emitan. Son responsables por no respetar sus fallos precedentes
pero, la Corte Suprema, podrá apartarse de ellos fundadamente y para
futuro, cuando así lo considere y motive.
Desde luego, esta no será la definición constitucional: es una definición
institucional que pretende establecer los rasgos esenciales que en ade-
lante tendrá este órgano del Estado. Así, la Corte Suprema ya no será ni
instancia ni corte de casación. Estas no son sus finalidades. Su existencia
se justificará porque sienta precedentes jurisdiccionales que dirigen la
actividad jurisdiccional de la república.
Tendrá que organizarse de manera que pueda asumir esta responsabili-
dad, distinta de la que ha tenido a lo largo de su historia. Deberá lograr
capacidad para elegir los casos a resolver, que deberán ser gravitantes
dentro de la política jurisprudencial, y tendrá que dotarse del personal
técnico idóneo que le permita cumplir esa tarea.
La Corte Suprema deberá supervisar a todos los organismos de adminis-
tración de justicia y velar, específicamente, porque su jurisprudencia sea
obedecida y cumplida. Si no fuera así, hay que dotarla de un procedimien-
to expeditivo de denuncia penal por delito contra la administración de
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justicia. Deberá organizarse para hacerlo eficientemente y en respeto de
los derechos constitucionales de los denunciados.
La Corte Suprema tendría un presidente elegido entre sus pares, que
conduciría la labor jurisdiccional y de supervisión. Los vocales de la Cor-
te Suprema deberían ser elegidos según requisitos que garanticen no solo
que podrán dictar una línea de política jurisprudencial vinculante sino,
además, que aseguren que pueden realizar la actividad de supervisión de
la administración de justicia. El vocal de la Corte Suprema no deberá ser
solamente un buen jurista sino, también, una persona con capacidades
de conducción institucional en materia jurisdiccional.
Esta Corte Suprema no debería tener las dimensiones de la actual. Tal
vez siete o nueve miembros, de los cuales uno la presidiría, serían un
número adecuado para las nuevas funciones. Los vocales de la Corte Su-
prema, en esta propuesta, no deberán tener legitimación democrática en
su elección. Por tanto, pueden ser designados de la manera en que hoy
está previsto en la Constitución. Con el tipo de trabajo que realizarían,
no necesitarían estar divididos en salas.
2. El Consejo de Gob ierno
El Consejo de Gobierno debería ser un organismo pluripersonal en el
que participaran el Presidente de la Corte Suprema y un grupo reducido
de ciudadanos elegidos en forma indirecta para formar parte de él.
La elección debería ser llevada a cabo entre postulantes que cumplan
determinados requisitos establecidos en la ley, que supongan que cono-
cen la labor jurisdiccional y que tienen experiencia de conducción ins-
titucional. Ni solo lo uno ni solo lo otro. No deberían ser solo abogados,
pues es una función política, no técnico-jurídica. Desde luego, decimos
esto teniendo en cuenta lo que acabamos de considerar como requisito:
que deben saber de la labor jurisdiccional.25
Tendría que ser un Consejo de Gobierno formado por ciudadanos a de-
dicación exclusiva, con funciones de gobierno según se ha visto antes y
con funciones ejecutivas bajo la conducción del Presidente del Poder Ju-
dicial, de manera que pudieran llevar a cabo las decisiones políticas que
se tome. El número no debiera ser grande sino pequeño: tal vez cinco,
de manera que con el Presidente de la Corte Suprema y el Presidente del
Poder Judicial fueran un total de siete personas.
2Una posibilidad no explorada en este artículo es que el Consejo de Gobierno y el presidente que lo
conducenoloseansolodelPoderJudicial,sinodetodoelSistemadeAdministracióndeJusticia,incluidos,
portanto,elMinisterio Público,losTribunales Militares,laDefensoría delPuebloy,además, unaformade
participacióndel Ministrode Justicia.Esto complicaríaun pocola institucionalidadque proponemos,pero
consideramosqueseríaposibleenriquecer unproyectodeestetipoy hacerloaplicableatodoeste ámbito.
Entodocaso,ladiscusióndeestaposibilidadnohasidotomadaencuentaenestaspropuestas.
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42 Creemos que la elección de estos miembros debería ser hecha por un
Colegio Electoral26 conformado al efecto. Es verdad que esta fórmula
tiene un costo, pero la democracia es de alta civilización y tiene cos-
tos económicos. La situación actual del Poder Judicial tiene otros costos
económicos y políticos aun mayores.
Una alternativa es la de encargar el nombramiento al Congreso si es
unicameral, o al Senado, si finalmente se llegan a establecer dos cáma-
ras, con una mayoría calificada alta, como, por ejemplo, la que tiene el
nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional. Pero para
nosotros es la opción B, la de menor calidad, porque, al fin y al cabo, el
nombramiento por el Congreso es eso, un nombramiento, y no tiene el
peso político de una elección popular aunque ella sea indirecta.
3. El Presiden te del Poder Ju dicial
El Presidente del Poder Judicial debería ser el gobernante de esta rama
de la organización del Estado y tendría que ser elegido como tal de la
misma forma que los miembros del Consejo de Gobierno. También aquí
cabe la opción B que, como en el caso anterior, tiene menor calidad
democrática. Este Presidente del Poder Judicial deberá tener derecho a
antejuicio político como requisito previo a su enjuiciamiento, lo que se
incorporaría, para tal efecto, a los artículos 99 y 100 de la Constitución.
Será el conductor del Consejo de Gobierno del Poder Judicial y la ins-
tancia ejecutiva de todo el aparato. Su mandato debería ser de la exten-
sión del que corresponde al Presidente de la República.
4. Una opción B tambi én en la pa rte ins titucional de l
Poder Judici al
Consideramos posible una opción B de organización de la cúpula del
Poder Judicial para efectos de otorgarle institucionalidad política y ju-
risdiccional.
En este caso, estimamos, debería haber una Corte Suprema de un nú-
mero como el que ya hemos dicho —siete a nueve vocales—, quienes
deberían ser elegidos como hemos propuesto que lo sean los miembros
del Consejo de Gobierno en los párrafos previos: o un colegio electoral
de democracia indirecta o el Congreso de la República con votación
calificada. Deberían cumplir requisitos específicos de conocer la materia
jurídica —por lo que deberían ser todos abogados— y tener condiciones
26Aquítratamos soloacerca delPoderJudicial, peroes precisodecirque hayotrosfuncionarios dehoy día
quedebieransertambiénelegidosparatenerunmandatodemocráticoen elEstado.Estamospensandoen
elDefensordelPueblo,losmismosmiembrosdelTribunalConstitucional,elFiscaldelaNación,elContralor
Generaldela Repúblicay variosde lossuperintendentes. Ellolespermitiría ejercitarmejor susfunciones
yperfeccionaría el sistema de pesos y contrapesos en la separación de poderes. De esta manera, un
colegioelectoraldealtasautoridadespodría tenertrabajoadicionalalqueaquítratamos. Perotodoestoes
materiadistintadelaquehoynos ocupa,aunqueelproblemadelegitimacióndemocráticasea comúnalos
gobernantesdelPoderJudicialyaotrosmagistradosdelarepública.
M AR C IA L R UB I O CO R RE A
LA R EFORMA DEL
PODE R JUDI CIAL
DEBE TENER
UNA DIMENS IÓN
POLÍ TICA D E LA
QUE N O SE H ABLA
43
de liderazgo y administración. No vale, nuevamente, tener una de estas
capacidades sin tener la otra.
La Corte Suprema tendría una organización para la administración de
justicia propiamente dicha y otra para las decisiones de gobierno. La
organización para la administración de justicia podría incluir salas y ple-
nos jurisdiccionales. La organización para el gobierno debería significar
que la Corte vota como sala plena y que sus miembros tienen también
responsabilidades administrativas y de supervisión de la administración
de justicia. Esta es una doble forma de organización que no presenta
problemas de concepto porque, de hecho, la corte ya la tiene en la ac-
tualidad, aunque intermediada por el Consejo de Gobierno que se prevé
genéricamente en el artículo 143 de la Constitución y que es desarrolla-
do en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Debemos decir que, a nuestro criterio, perfeccionar el diseño es más fácil
en la perspectiva que nosotros proponemos que en la que tiene actual-
mente la Constitución porque, dentro de esta última, la Corte Suprema
trabaja presionada por un volumen de carga jurisdiccional imposible de
cumplir. En la propuesta nuestra, su dedicación a la tarea jurisdiccional
será más profunda y menos extensa, y le permitirá desarrollar más la
labor de gobierno y supervisión.
Desde luego, de las listas de atribuciones que hicimos antes, la Corte
debería en este caso tomar las que corresponden al órgano de gobierno
y las que le son propias como órgano jurisdiccional.
En cualquier caso, también en esta opción B la Corte Suprema debería
ser considerada como un órgano de conducción política en dos aspec-
tos —jurisdiccional y de gobierno judicial— y no debería ser considera-
da como un órgano de resolución de procesos, salvo naturalmente los
procesos excepcionales que se tramitan ante ella en primera y segunda
instancia por rara excepción —y que, como dijimos antes, son funda-
mentalmente los juicios penales de altos magistrados de la república—.
I X . A M AN E R A DE R E F LE X I Ó N F I N A L
Como puede verse, esta propuesta no constituye una politización del apa-
rato de administración de justicia. El argumento según el cual «los ma-
gistrados no deben teñirse de política y deben tener un nombramiento
de origen técnico» solo toma en cuenta la necesidad de que los jueces
administren justicia con calidad jurídica. En eso tiene razón, pero no
mira en absoluto el tremendo problema de gobierno que hay en la ac-
tualidad —y que hubo en el pasado— para con la administración de
justicia. Tampoco repara en que los jueces se consideran resolutivos de
procesos y no conductores de la pacificación de la sociedad a través de
la función jurisdiccional.
M AR C IA L R UB I O CO R RE A
44 Por consiguiente, el problema de legitimación democrática del gobierno
del Poder Judicial debería ser abordado. La democracia tiene muchas
fórmulas, y hacer campaña en volantes y mítines de plaza para obtener el
voto popular no es la única forma. Los sistemas de democracia indirecta
existen desde hace miles de años y tienen por finalidad atemperar lo que
hoy llamamos «populismo» pero, al mismo tiempo, buscan garantizar
legitimidad para el uso del poder. Es la combinación que hay que lograr.
Como se ha visto a lo largo de estas páginas, creemos que el esfuerzo
esencial para devolver la dimensión política a la reforma judicial consis-
te en tres asuntos:
– El primero es reformular la finalidad de la Corte Suprema en su
dimensión jurisdiccional. Debería dejar de ser instancia o corte
de casación para convertirse en conductora de la política jurisdic-
cional del Estado. En esto desarrolla capacidades técnico-jurídi-
cas y la única función política es la de orientar con sus decisiones
vinculantes la administración de justicia de todo el Estado. Lo
que acabamos de decir no es innovación alguna. Es lo que hacen
muchas cortes supremas y otros altos tribunales en el mundo. La
particularidad de nuestra propuesta, en este punto, es que no-
sotros creemos que la historia republicana peruana demuestra
que la Corte Suprema, tal como está concebida en nuestro país,
tiende a ser resolutiva de procesos y no conductora de la labor
jurisdiccional. Por consiguiente, hay que cambiar su finalidad, sus
funciones, su modo de operación y el criterio con que se nombra
a sus vocales.
– El segundo es dar dirección política a las funciones que no son
jurisdiccionales, sino de gobierno y administración. Quienes con-
duzcan al Poder Judicial en estos ámbitos deberían tener legitimi-
dad democrática en su elección. Con ella pueden o no reformar al
Poder Judicial pero, con el sistema de gobierno actual, hay prác-
ticamente una garantía de que no habrá una reforma profunda
sino, más bien, una reproducción de las características esenciales
y tradicionales que tiene. Por lo demás, la dimensión política está
plenamente legitimada en la historia de los dos grandes sistemas
jurídicos occidentales contemporáneos, uno de los cuales, el ro-
mano-germánico, es el que llega a nosotros.
– Para todo ello, hay que hacer un esfuerzo por diferenciar las fun-
ciones estrictamente jurisdiccionales de las de gobierno y admi-
nistración, y crear una institucionalidad que permita independi-
zar el ejercicio de cada una de ellas. Es una tarea pendiente para
la que hemos hecho una propuesta inicial, sometida a discusión.
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