Informe Nº 056-2019-2-0434 de Contraloría general de la República, 10-12-2019
| Fecha de publicación | 18 Enero 2021 |
| Fecha | 10 Diciembre 2019 |
| Número de informe | 056-2019-2-0434 |
| Emisor | MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA |
| Tipo de proceso | AUDITORIA CUMPLIMIENTO |
| Materia | PENAL ADMINISTRATIVO ENTIDAD |
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ÓRGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
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AUDITORIA DE CUMPLIMIENTO A MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA
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"SUBASTAS PÚBLICAS Y OTRAS MODALIDADES PARA LA
ADJUDICACIÓN DE PUESTOS DE COMERCIALIZACIÓN EN
EL GRAN MERCADO MAYORISTA DE LIMA - GMML; ASI
COMO EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES
CONTRACTUALES ESTABLECIDAS"
PERÍODO
30 DE DICIEMBRE DE 2015 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2018
TOMO I DE VIII
LIMA - PERÚ
OCTUBRE-2019
"DECENIO DE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA MUJERES Y HOMBRES'
"AÑO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA IMPUNIDAD"
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INFORME 056-2019-2-0434
"SUBASTAS PUBLICAS Y OTRAS MODALIDADES PARA LA ADJUDICACIÓN DE
PUESTOS DE COMERCIALIZACIÓN EN EL GRAN MERCADO MAYORISTA DE LIMA -
GMML; ASI COMO EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES CONTRACTUALES
ESTABLECIDAS"
ÍNDICE
DENOMINACIÓN
1. ANTECEDENTES
1. Origen
2. Objetivos
3. Materia examinada y alcance
4. De la entidad
5. Comunicación de las desviaciones de cumplimiento
6. Aspectos relevantes de la auditoria
II. DEFICIENCIAS DE CONTROL INTERNO
III. OBSERVACIÓN
1. Funcionarios de EMMSA desnaturalizando la finalidad del plan piloto creado
para la asignación de puestos temporales, autorizaron irregularmente el ingreso
directo de comerciantes al Gran Mercado Mayorista de Lima, obviando el
proceso de subasta pública, afectando la transparencia de los procesos de
disposición de los bienes municipales.
IV. CONCLUSIONES
V. RECOMENDACIONES
VI. APÉNDICES
FIRMAS
Pág.
1
1
2
4
6
6
7
10
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39
40
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Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO A LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A.
EMMSA
"SUBASTAS PÚBLICAS Y OTRAS MODALIDADES PARA LA ADJUDICACIÓN DE
PUESTOS DE COMERCIALIZACIÓN EN EL GRAN MERCADO MAYORISTA DE LIMA .
GMML; ASÍ COMO EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES CONTRACTUALES
ESTABLECIDAS"
1. ANTECEDENTES
1. ORIGEN
La auditoría de cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA, empresa de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, corresponde a un servicio de control posterior programado
en el Plan Anual de Control 2019 del Órgano de Control Institucional de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, aprobado mediante Resolución de Contraloría n.° 057-2019-CG publicada
el 15 de febrero de 2019, registrada en el Sistema de Control Gubernamental (SCG), con el código
n.° 2-0434-2019-002. La jefa del Órgano de Control Institucional con Oficio n.° 249-2019-MML/OCI
de 10 de abril de 2019, comunicó al titular de la entidad el inicio de la auditoría de cumplimiento.
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2. OBJETIVOS
2.1 Objetivo general
Determinar si las subastas públicas y otras modalidades para la adjudicación de puestos de
comercialización en el Gran Mercado Mayorista de Lima; así como el cumplimiento de las
condiciones contractuales establecidas, se realizaron de conformidad con la normativa
vigente y aplicable.
2.2 Objetivos específicos
Establecer si las subastas públicas y otras modalidades para la adjudicación de puestos
de comercialización en el Gran Mercado Mayorista de Lima, se realizaron de conformidad
con la normativa vigente y aplicable.
Establecer si el cumplimiento de las condiciones contractuales de las subastas públicas
y otras modalidades en el Gran Mercado Mayorista de Lima; se realizaron de conformidad
con la normativa vigente y aplicable.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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3. MATERIA EXAMINADA Y ALCANCE
3.1 Materia examinada
La materia examinada en la presente auditoría, corresponde a los procesos de subasta
pública y otras modalidades utilizadas para adjudicación de puestos de comercialización en
el Gran Mercado Mayorista de Lima - GMML, incluyendo el cumplimiento de las condiciones
contractuales establecidas; procesos que se encuentran a cargo de la Empresa Municipal de
Mercados S.A.-EMMSA, según se describe a continuación:
- Subastas públicas para la adjudicación de puestos de comercialización
EMMSA durante los periodos 2016, 2017 y 2018 llevó a cabo 15 procesos de subasta
pública para la adjudicación del arrendamiento de 452 puestos de comercialización de
productos agrícolas alimenticios (papa, cebolla, ajos, hortalizas, zanahoria, zapallo, choclo,
fruta, olluco, entre otros) al estado natural o primariamente procesados, y de servicios
complementarios y conexos (productos procesados, oficinas, cafeterías, provisión de
envases, servicios higiénicos); habiéndose logrado la adjudicación de 411 puestos de
productos y de servicios, los mismos que se formalizaron con un contrato de arrendamiento,
siendo que al mes de febrero de 20191, existían 1043 puestos adjudicados (incluye
adjudicaciones anteriores) y 38 puestos libres. El plazo de vigencia de los contratos de
arrendamiento de puestos, es de seis (6) años, renovable por un plazo igual2.
Producto de las adjudicaciones de puestos, EMMSA recaudó a favor de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, la suma total de US$ 3 631 652,16, por concepto de derecho de
adjudicación, para el financiamiento de la construcción del Gran Mercado Mayorista de
Lima, según lo establecido en el Acuerdo de Concejo n.° 558 de 19 de diciembre de 2008,
ratificado con la Ordenanza n.° 2026 publicada el 17 de febrero de 2017, que señala"(...)
El importe que se obtenga por la adjudicación de los derechos para el desarrollo de las
actividades (...) será ingresado a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que lo
incorpore a su presupuesto y lo destine íntegramente al financiamiento de la construcción
del Gran Mercado Mayorista de Lima".
- Ingreso de comerciantes al GMML mediante Plan Piloto
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Mediante Resolución de Gerencia General n.° 076-GG-EMMSA-2014 de 2 de julio de 2014
se aprueba la creación del Plan Piloto para la habilitación de puestos temporales en el Gran
Mercado, conforme a la propuesta remitida por la gerencia de Operaciones mediante
informe n.° 00022-GO-EMMSA-2014 de 1 de julio de 2014, en la cual se señala que los
giros comprendidos dentro del Plan Piloto están destinados a la comercialización de
productos agrícolas alimenticios (Camote, cebolla, papa, ají amarillo, pimiento, rocoto,
granos verdes, olluco, limón, hortalizas, fruta y ajos), los cuales son considerados como
actividad principal, según el literal b. del artículo 2 del Reglamento de la Ley n.° 28026 -
Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos, aprobado con Decreto Supremo n.°
038-2004-AG.
1 Numeral 4 de la Carta n.° 113-GG-EMMSA-2019 de 28 de febrero de 2019, remitida por el Gerente General de EMMSA.
2 Articulo 75° del Reglamento Interno del GMML.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Mediante Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 de 30 de diciembre
de 2015, se aprobó incorporar al Plan Piloto3 la habilitación de puestos provisionales de
productos alimenticios no estrictamente perecederos como productos lácteos, cárnicos,
envasados y precocidos de origen agrícola y animal, entre otros; así como de actividades
de almacenamiento, refrigeración, congelado, procesamiento, clasificación, entre otros; los
cuales son considerados como actividades complementarias y conexas, según los literales
c. y d. del artículo 2 del Reglamento de la Ley n.° 28026.
Es así que durante los periodos 2016, 2017 y 2018, mediante el Plan Piloto ingresaron 88
nuevos comerciantes al GMML sin proceso de subasta o concurso público; 26 de ellos
fueron considerados para la comercialización de productos previstos como actividades
complementarias y conexas; y los otros 62 para la comercialización de productos
considerados como actividad principal.
- Recaudación por concepto de alquileres
Durante los años 2017 y 2018 la recaudación por el concepto de "alquiler" de los puestos
de comercialización del GMML que fueron adjudicados tanto por subasta pública como por
plan piloto ascendió a S/ 14 661 000 y S/ 16 881 626, respectivamente, según información
de ejecución presupuesta! de ingresos, publicada en la página web del Ministerio de
Economía y Finanzas - MEF4.
3.2 Alcance
La auditoría de cumplimiento comprendió la revisión y análisis de la documentación que
sustenta la evaluación de propuestas, otorgamiento de la buena pro y suscripción del contrato
por las adjudicaciones de puestos mediante Subastas Públicas, además de las solicitudes,
informes y autorizaciones de puestos y/o espacios en el GMML mediante Plan Piloto; así
como aquella que sustenta el cumplimiento de las condiciones contractuales establecidas en
los contratos y autorizaciones durante el período del 30 de diciembre de 2015 al 31 de
diciembre de 2018 que obra en los archivos de EMMSA (Gerencia General, Gerencia de
Promoción y Desarrollo, Gerencia de Operaciones, Gerencia de Administración y Finanzas y
la Gerencia de Asesoría Legal); debiendo precisar que se efectuó la revisión de operaciones
y registros anteriores y posteriores al período de la auditoría, a fin de cumplir con el objetivo
de la misma.
La auditoría de cumplimiento se realizó de acuerdo a lo dispuesto en las Normas Generales
de Control Gubernamental, aprobadas con Resolución de Contraloría n.° 273-2014-CG y
modificatorias, la Directiva n.° 007-2014-CG/GCSII denominada "Auditoría de Cumplimiento"
y el "Manual de Auditoria de Cumplimiento" aprobados con Resolución de Contraloría n.° 473-
2014-CG de 22 de octubre de 2014 y modificatorias; y se ejecutó en las instalaciones de
EMMSA ubicadas en Av. La Cultura n.° 808 distrito de Santa Anita y en las oficinas del Órgano
de Control Institucional sito en el Palacio Municipal, Jr. Conde de Superunda n.° 141,
dependencias ubicadas en la provincia de Lima, región Lima.
3 Plan piloto creado en el año 2014 para reubicar y evaluar a un grupo de comerciantes instalados en el GMML.
4 Consulta: Entidades de Tratamiento Empresarial 2017 y 2018, Entidad 000-500190: Empresas Municipalidades de Mercados.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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4. DE LA ENTIDAD
Naturaleza legal y nivel de gobierno
EMMSA es una sociedad anónima constituida mediante escritura pública de 18 de abril de 1980 e
incorporada a la Municipalidad Metropolitana de Lima con Acuerdo n.° 23 de Concejo Provincial
de Lima de 26 de enero de 1989, como empresa municipal de derecho privado con autonomía
económica y administrativa; se rige por su Estatuto de fecha 18 de abril de 1980, la Ley n.° 27972,
Sociedades y demás disposiciones que regulan a las sociedades anónimas.
Por acuerdo de la Junta General de Accionistas de 29 de diciembre de 2003, elevado a Escritura
Pública el 9 de marzo de 2004, la empresa cambió de denominación de "Empresa de Mercados
Mayoristas S.A." a "Empresa Municipal de Mercados S.A."; tiene por objeto la administración,
control, supervision y dirección de los mercados públicos existentes en la provincia de Lima, así
como promocionar y participar en la construcción de nuevos mercados con la finalidad de
garantizar el abastecimiento de productos alimenticios en general para la ciudad de Lima.
Funciones
El Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA, aprobado con Acuerdo de Directorio
n.° 039-2015 de 26 de octubre de 2015, establece las funciones siguientes:
Administrar, supervisar y controlar los mercados mayoristas a su cargo, realizando acciones
que propendan a su mejor funcionamiento.
Proyectar, construir, administrar y actuar como ente supervisor de los nuevos mercados
mayoristas de la provincia de Lima, previo convenio con la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Apoyar a través de sistemas de asesoría consultoría, el desarrollo, construcción y operación de
mercados mayoristas en las principales ciudades del país.
Contribuir al adecuado funcionamiento del comercio minorista de alimentos.
Proponer a la MML normas para el adecuado desarrollo del comercio mayorista de productos
agrícolas perecederos en la provincia de Lima.
Estructura orgánica
La estructura orgánica de EMMSA, está constituida por los órganos de dirección, asesoramiento,
apoyo y línea; según se visualiza en el gráfico siguiente:
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Gráfico n.° 1
ORGANIGRAMA DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A.
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Fuente: Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA, aprobado con Acuerdo de Directorio n.° 039 de 26 de octubre de 2015,
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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5. COMUNICACIÓN DE LAS DESVIACIONES DE CUMPLIMIENTO
En aplicación del numeral 7.31 de las Normas Generales de Control Gubernamental, aprobadas
con Resolución de Contraloría n." 273-2014-CG de 12 de mayo de 2014; el numeral 7.1.2.3 de la
Directiva n.° 007-2014-CG/GCSII - "Auditoría de Cumplimiento" y el numeral 151, (1,5) del "Manual
de Auditoría de Cumplimiento", aprobados mediante Resolución de Contraloría n.° 473-2014-CG,
de 22 de octubre de 2014 y sus modificatorias, se cumplió con el procedimiento establecido para
la comunicación de desviaciones de cumplimiento a las personas comprendidas en los hechos
advertidos, a fin que formulen sus comentarios.
La relación de personas comprendidas en los hechos obsen/ados se muestra a detalle en el
Apéndice n.°1.
Las cédulas de comunicación de desviaciones de cumplimiento y los comentarios presentados, se
incluyen en el Apéndice n.° 2; asimismo, la evaluación de los citados comentarios se encuentra
en el Apéndice n.° 3.
6. ASPECTOS RELEVANTES DE LA AUDITORIA
Referencia y efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional en el Proceso de
Inconstitucionalidad del Artículo 46° de la Ley n.Q 27785 (Expediente 0020.2015.PI/TC)
Mediante Sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 2018 publicada el 26 de abril de
2019, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad del Artículo 46° de la Ley n.° 27785
(Expediente n.° 0020-2015-PI/TC), publicada el 26 de abril de 2019, si bien se reconoce que no es
inconstitucional que se atribuyan facultades instructoras y sancionadoras a la Contraloría General
de la República en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, declara
n.° 29622, que determinaba las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa
funcional.
En ese sentido, con el propósito de asegurar la oportunidad en la emisión de los resultados del
ejercicio del control gubernamental en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley
n.° 27785, atendiendo a su vez lo dispuesto por la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional
en el Expediente n.° 0020-2015-PI/TC, y en tanto se emita la disposición legal que establezca las
infracciones por responsabilidad administrativa funcional en el ámbito de competencia de la
Contraloría General de la República, es necesario establecer medidas que permitan dar
continuidad a la emisión de los informes resultantes de las auditorías de cumplimiento, así como
evitar posibles situaciones de impunidad frente a las responsabilidades que deben asumir los
funcionarios y servidores públicos por sus actos en la función que desempeñan, para lo cual la
entidad auditada deberá disponer en el ámbito de su competencia, el deslinde de la referida
responsabilidad y la imposición de las sanciones que correspondan, conforme al marco normativo
aplicable.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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II. DEFICIENCIAS DE CONTROL INTERNO
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Las deficiencias de control interno reveladas no constituyen necesariamente todos los aspectos de
control interno que podrían ser situaciones reportables, debido a que estas fueron identificadas como
resultado de la evaluación de las operaciones, procesos, actividades y sistemas relacionados con los
objetivos de la auditoría y no con el propósito de evaluar en su conjunto la estructura de control interno
de la entidad.
1.
LA FISCALIZACIÓN POSTERIOR SOBRE DECLARACIONES JURADAS Y DOCUMENTOS
PRESENTADOS POR LOS POSTORES GANADORES DE LA BUENA PRO PARA LA
ADJUDICACIÓN DE PUESTOS DE COMERCIALIZACIÓN, NO SE VIENE REALIZANDO;
GENERANDO EL RIESGO DE CELEBRAR CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO CON
PERSONAS QUE NO CUMPLEN LAS CONDICIONES REQUERIDAS.
En los expedientes de los procesos de Subasta Pública de los años 2017 (002-2017 y 004-2017)
y 2018 (002-2018 y 003-2018), para la adjudicación de puestos de comercialización en el Gran
Mercado Mayorista de Lima, se ha verificado que en las bases administrativas de dichos procesos
se estableció que los postores presenten como parte de su propuesta técnica, requisitos legales
materializados en declaraciones juradas para acreditar lo siguiente:
1. Declaración jurada de no tener impedimento para contratar con el Estado.
2. Declaración jurada de no tener vínculo de ninguna índole con algún funcionano(s) o
servidores de EMMSA
3. Declaración jurada de no tener antecedentes policiales, penales y judiciales.
4. Declaración jurada de ser comerciante mayorista.
5. Declaración jurada de no ser cónyuge o conviviente de las personas naturales, y/o socios
y/o representantes legales de la persona jurídica o del consorcio, que tiene contrato vigente
con EMMSA.
Asimismo, las referidas bases administrativas consignaron como una etapa de la subasta pública,
lo siguiente: "£/ Comité se reserva el derecho de comunicar al Departamento de Logística de
EMMSA, para que en verificación posterior compruebe la autenticidad de la documentación
presentada"; al respecto, en los expedientes revisados no se evidencia sustento del cumplimiento
de dicha obligación de efectuar la verificación posterior a la documentación presentada por los
postores; principalmente, de los ganadores de la buena pro, generando con ello que no se tenga
certeza de la información proporcionada por los postores y se corra el riesgo que se contrate con
personas que no cumplen dichas condiciones, tal como ocurrió con el postor Abraham Cabrera
Vásquez, ganador de la buena pro de un puesto de la Subasta Pública n.° 002-2018-EMMSA,
quien contaba con antecedentes policiales por disturbios, lo cual se detectó a raíz de una denuncia
presentada a EMMSA, procediéndose a declarar la nulidad de dicho acto mediante Resolución de
Gerencia General n.° 041-2018-GG-EMMSA de 16 de mayo de 2018.
Sobre el particular, considerando que la Ley n.° 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo
General, establece la obligación por parte de las entidades de verificar de oficio mediante el sistema
de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, documentos e informaciones proporcionadas
por los administrados; la comisión auditora requirió a la Gerencia de Administración y Finanzas de
EMMSA, que informe si a través de la Subgerencia de Logística se realizó la fiscalización posterior
a la documentación presentada por los postores ganadores de las subastas públicas realizadas
por la Entidad en los periodos 2016 al 2019. Siendo que mediante Carta n.° 247-GAF-EMMSA-
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Nlunicipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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2019 de 24 de junio de 2019, la gerente de Administración y Finanzas, señaló que: °(...) los
expedientes de adjudicación, se encuentran en custodia y control de la Gerencia de Asesoría Legal,
(...) en la Subgerencia de Logística, obra el pedido de fiscalización posterior, respecto a la subasta
pública n. ° 006-2018, requerido mediante memorando n. ° 261-CAL-EMMSA-20195 (...)".
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En tal sentido, se tiene que no se han llevado a cabo y/o dispuesto las acciones administrativas
para que se realice de oficio la fiscalización posterior de las declaraciones juradas y demás
documentación presentada por los postores en los procesos de subasta pública; verificándose solo
los casos que son denunciados por terceras personas.
Sobre el particular, el Texto Único Ordenado de la Ley n.Q 27444 • Ley de Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo n.° 004-2019-JUS, publicado el 25 de
enero de 2019, señala lo siguiente:
Artículo 34.- Fiscalización posterior
"34.'? Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación
automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de tos documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
(...)
34.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación
presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos
sus efecfos, procediendo a declararla nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración, información o
documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecúa a los supuestos previstos
en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio
Público para que interponga la acción penal correspondiente. (...)°
Asimismo, las Normas de Control Interno aprobadas mediante la Resolución de Contraloría
n.° 320-2006-CG del 30 de octubre de 2006, señalan lo siguiente:
3. NORMA GENERAL PARA EL COMPONENTE ACTIVIDADES DE CONTROL GERENCIAL
3.5. Verificaciones y conciliaciones
"Los procesos, actividades o tareas significativos deben ser verificados antes y después de
realizarse, asi como también deben ser finalmente registrados y clasificados para su revisión
posterior.
Comentarios:
01 Las verificaciones y conciliaciones de los registros contra las fuentes respectivas deben realizarse
periódicamente para determinar y enmendar cualquier error u omisión que se haya cometido en
el procesamiento de los datos.
02 Deben también realizarse verificaciones y conciliaciones entre los registros de una misma unidad,
entre éstos y los de distintas unidades, asi como contra los registros generales de la institución
y tos de terceros ajenos a ésta, con la finalidad de establecer la veracidad de la información
contenida en los mismos. Dichos registros estén referidos a la información operativa, financiera,
administrativa y estratégica propia de la institución".
5 Documento mediante el cual la Gerencia de Asesoría Legal remite a la Subgerencia de Logística, documentación presentada por una usuaria
que denuncia supuestas anomalías en la presentación de la propuesta técnica de la Sra. Deysi Evelin Avalas Ramos, quien fue adjudicada con
uno de los puestos subastados en dicho proceso.
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Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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3.9. Revision de procesos, actividades y tareas
"Los procesos, actividades y tareas deben ser periódicamente revisados para asegurar que
cumplen con los reglamentos, políticas, procedimientos vigentes y demás requisitos. Este tipo de
revision en una entidad debe ser claramente distinguido del seguimiento del control interno.
Comentarios:
01 Las revisiones periódicas de los procesos, actividades y tareas deben proporcionar seguridad
de que éstos se estén desarrollando de acuerdo con lo establecido en los reglamentos, políticas
y procedimientos, así como asegurar la calidad de los productos y sen/icios entregados por las
entidades. Caso contrarío se debe detectar y corregir oportunamente cualquier desviación con
respecto a lo planeado.
02 Las revisiones periódicas de los procesos, actividades y tareas deben brindarla oportunidad de
realizar propuestas de mejora en éstos con la finalidad de obtener una mayor eficacia y eficiencia,
y as/ contribuir a la mejora continua en la entidad".
5. NORMA GENERAL PARA LA SUPERVISIÓN
5.1. NORMAS BÁSICAS PARA LAS ACTIVIDADES DE PREVENCIÓN Y MONITOREO
5.1.1. Prevención y monitoreo
"El monitoreo de los procesos y operaciones de la entidad debe permitir conocer oportunamente
s/ éstos se realizan de forma adecuada para el logro de sus objetivos y si en el desempeño de
/as funciones asignadas se adoptan las acciones de prevención, cumplimiento y corrección
necesarias para garantizar la idoneidad y calidad de los mismos".
Comentarios:
01 La supervisión constituye un proceso sistemático y permanente de revisión de los procesos
y operaciones que lleva a cabo la entidad, sean de gestión, operativas o de control. En su
desarrollo intervienen actividades de prevención y monitoreo por cuanto, dada la naturaleza
integral del control interno, resulta conveniente vigilar y evaluar sobre la marcha, es decir
conforme transcurre la gestión de la entidad, para la adopción de las acciones preventivas o
correctivas que oportunamente correspondan.
02 La prevención implica desarrollar y mantener una actitud permanente de cautela
La situación expuesta afecta la certeza sobre la veracidad de la documentación presentada por los
postores ganadores de la buena pro de las subastas públicas realizadas por EMMSA, y conlleva
al riesgo de celebrar contratos de arrendamiento de puestos con personas que no cumplen las
condiciones requeridas, ocasionado por la falta de supervisión y mecanismos de control en las
labores de las áreas administrativas de EMMSA.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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OBSERVACIÓN
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1. FUNCIONARIOS DE EMMSA DESNATURALIZANDO LA FINALIDAD DEL PLAN PILOTO CREADO
PARA LA ASIGNACIÓN DE PUESTOS TEMPORALES, AUTORIZARON IRREGULARMENTE EL
INGRESO DIRECTO DE COMERCIANTES AL GRAN MERCADO MAYORISTA DE LIMA,
OBVIANDO EL PROCESO DE SUBASTA PÚBLICA, AFECTANDO LA TRANSPARENCIA DE LOS
PROCESOS DE DISPOSICIÓN DE LOS BIENES MUNICIPALES.
De la revisión efectuada sobre los documentos proporcionados por la Entidad que sustentan las
solicitudes de puestos o espacios para la venta de productos comprendidos en actividades
principales6, complementarias y/o conexas7 en el Gran Mercado Mayorista de Lima, en adelante
GMML, así como de los expedientes de los comerciantes que obtuvieron autorización para el
desarrollo de las mismas; se determinó que funcionarios de la Empresa Municipal de Mercados
S.A. - EMMSA desnaturalizando el objeto del Plan Piloto creado para la asignación de puestos
temporales para comerciantes del ex Mercado Mayorista n.° 1 -La Parada, tramitaron y/o
autorizaron de manera irregular el ingreso directo al GMML a favor de 88 comerciantes, sin el
respectivo proceso de subasta pública establecido en la normativa vigente aplicable, siendo que
62 comerciantes mayoristas ingresaron para la comercialización de productos alimenticios
(actividad principal) y 26 comerciantes para el desarrollo de actividades complementarias y
conexas.
Hechos que beneficiaron a 88 comerciantes con el ingreso directo al GMML sin el respectivo pago
del importe de adjudicación 8 por el otorgamiento del derecho de uso de puestos de
comercialización, asi como con su incorporación al Plan Piloto lo cual generó la asignación de
puntaje adicional en los procesos de subasta pública en los que participaron posteriormente 14 de
los 88 comerciantes; situación que vulneró la Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de
Alimentos y su reglamento, así como el Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima,
afectando la obligación de cautelar y garantizar la transparencia en los procesos de disposición de
los bienes municipales9 que se encontraban bajo su custodia, conforme se detalla a continuación:
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6 Actividad Principal: El comercio al por mayor de productos alimenticios agricolas perecederos: tubérculos, raíces, hortalizas, legumbres y
frutas, menestras, otros granos secos, pescado, venta de flores y recursos hidrobiológicos. (Literal b del Art. 2° del Reglamento de la Ley
n.° 28026)
7 Actividades Complementarias: (...) información privada de precios, servicios de almacenamiento, refrigeración, clasificación, envases,
equipos, laboratorio, publicidad, control de calidad, capacitación, carga, descarga, (...)
Actividades Conexas: (...) servicios bancarios y de seguros, transporte y telecomunicaciones, restaurantes, hoteleria, compra venta de
productos alimenticios no estrictamente perecederos (transformados cárnicos, productos cárnicos, lácteos, conservas, envasados y precocidos)
(...)(Literales c y d del Art. 2° del Reglamento de la Ley n.° 28026).
8 Acuerdo de Concejo 558 de 19 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de la Municipalidad Metropolitana de Lima, acordó: "Facultar al
Directorio de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para que apruebe las condiciones y el otorgamiento de derechos que permitan el
desarrollo de las actividades de comercio mayorista de alimentos y de los servicios complementarios y conexos, (...) El importe que se
obtenga porta adjudicación de los derechos para el desarrollo de las actividades (...) será ingresado a la Municipalidad Metropolitana
efe Lima para que lo incorpore a su presupuesto y to cfesffne integramente al fínanciamiento de la construcción del Gran Mercado Mayorista de
Lima.', ratificado con la Ordenanza 2026 publicada el 17 de febrero de 2017. (Apéndice n.° 4)
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1.1 Antecedentes
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a. Denuncia contra directivos y funcionarios de EMMSA por haber organizado y ejecutado un
procedimiento de adjudicación sin subasta ni oferta pública
El 7 de abril de 2016 el señor José Antonio Raúl Luna Bazo, en su condición de gerente general
de EMMSA, interpuso una denuncia penal10 contra ex miembros del Directorio y ex funcionarios de
EMMSA por la presunta comisión de los delitos de negociación incompatible o aprovechamiento
indebido del cargo y malversación de fondos, al haber otorgado puestos a los comerciantes
mediante un procedimiento de adjudicación sin subasta ni oferta pública; es decir, adjudicaron los
puestos mediante sorteo público, evitando un concurso donde los postores compitan ofreciendo
mayores montos por la adjudicación del arrendamiento de puestos, lo que impidió que EMMSA
perciba recursos que dichos postores hubiesen pagado. (Apéndice n.° 5)
Al respecto, en dicha denuncia se precisa que las personas adjudicadas por sorteo resultaron
"beneficiados" puesto que "no pagaron monto alguno derivado de una subasta pública que debió
realizarse por mandato legal, pero que nunca se llevó a cabo porque asi lo decidieron ilegaimente
tos aquí denunciados"; asimismo, señala que "EMMSA sufrió un grave perjuicio económico porque
dejó de percibir importantes ingresos por esa ilegal y deliberada omisión de realizar la subasta
pública ya mencionada. El monto global asciende a US$ S'384,000,00 (ocho millones trescientos
ochenta y cuatro mil con 00/100 dólares americanos".
Es importante mencionar que dicho monto fue determinado y/o sustentado mediante el Informe
n.° 079-GPD-EMMSA-2015 de 28 de diciembre de 2015 (Apéndice n.° 6) elaborado por el señor
Juan Carlos Luque Silva en su condición de gerente de Promoción y Desarrollo11; el mismo que
tiene como antecedente el Memorando n.° 219-OAL-EMMSA-2015 de 1 de diciembre de 2015,
emitido por Sania Gabriela Marrou Rojas, en su calidad de jefa de la Oficina de Asesoría Legal
(Apéndice n.° 6), en el cual indica que las autorizaciones de puestos deben realizarse por
concurso o subasta pública, caso contrario son irregulares; sugiriendo el deslinde de
responsabilidades así como el cálculo del daño patrimonial por la omisión de la realización del
procedimiento de subasta u oferta pública para el arrendamiento de los puestos dentro del GMML.
Quedando demostrado que tanto el gerente General, el gerente de Promoción y Desarrollo y la jefa
de la Oficina de Asesoría Legal de EMMSA tenían pleno conocimiento que la adjudicación de
puestos debía realizarse por concurso o subasta pública12 que involucra el pago por adjudicación
que debían realizar los postores ganadores de dichos procesos. Sin embargo, como se expondrá
más adelante, los citados ex funcionarios, contrario a lo que habían denunciado y valiéndose del
Plan Piloto creado para la asignación de puestos temporales, autorizaron irregularmente a
comerciantes el uso de puestos y/o espacios durante los periodos 2016, 2017 y 2018, sin que
'"'Actualmente viene siendo materia de investigación en la Segunda Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de
Funcionarios de Lima con la Carpeta Fiscal n.° 157-2016.
11 Señala que el estudio de preinversión a nivel de factibilidad de proyecto "Ampliación y Remodelación del Gran Mercado Mayorista, en el Distrito
de Santa Anita, Provincia de Lima-Lima", registrado en el Banco de Proyectos con código SNIP 61210, estableció el valor de la subasta en
US$ 300,00 por m2 para los comerciantes del Mercado Mayorista 1, y US$ 500,00 por m2 para cualquier otro comerciante interesado; por
lo que determinó que 'EMMSA habría dejado de percibir, porto menos, un total de US$ 8'384,000 por no haber realizado la subasta pública o
haber cobrado por el derecho preferente".
12 Decreto Supremo n.° 038-2004-AG Artículo 12.- Procedimiento de adjudicación de autorizaciones a agentes de comercio y económicos:
La adjudicación de la autorización de los puestos y locales para actividades principales, complementarias y/o conexas, se llevará a cabo
mediante concurso, en cuyas bases se fijarán las condiciones económicas y administrativas de su ejercicio, asi como los plazos y mecanismos
para la realización del proceso de selección, en concordancia con la normatividad sobre la materia vigente a la fecha de realizada la
convocatoria del concurso. Concordado con el Reglamento Interno de GMML aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260: Articulo 9.-
Subasta de Puestos: El arrendamiento de los Puestos y Espacios será otorgado mediante el procedimiento de subasta u oferta pública.'
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medie un proceso de subasta o concurso público, beneficiándolos con el ingreso directo al GMML
y evitándoles el pago del importe de adjudicación que correspondería.
Además de la denuncia por negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo y
malversación de fondos, por haber otorgado a los comerciantes los puestos mediante un
procedimiento de adjudicación sin subasta pública, es decir la adjudicación de puestos del GMML
mediante sorteo público; cabe precisar que el 22 de enero de 2017 EMMSA S.A. interpuso una
demanda de indemnización por responsabilidad contractual por el monto de US$ 8,384,000.0013
contra sus ex Funcionarios: Juan Arenas Lizana y Rafael Gómez Chocano, ambos ex gerentes
generales, y José Roberto Velit Sardón en su calidad de ex jefe de la Oficina de Asesoría Legal y
César Ornar Vega ex gerente de Operaciones habiendo emitido el Primer Juzgado de Trabajo
Transitorio de Descarga la Resolución n.° 12 de 5 de abril de 2019, que declaró fundada la
demanda de EMMSA; sin embargo, la misma fue apelada encontrándose a Diciembre de 2019, por
resolver (Exp. 02659- 2017- O- 1801- JR- LA-18) (Apéndice n.° 7).
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b. Denuncia periodística propalada en el programa dominical "Punto Final" el día 10 de febrero
de 2019 sobre pagos de coimas para adjudicarse el alquiler de un puesto en el GMML
En el programa dominical "Punto Final" de 10 de febrero de 2019 del canal Latina Televisión se
propaló un reportaje sobre pago de coimas para adjudicar un puesto en el GMML; según el informe,
comerciantes interesados en un puesto fueron contactados por un intermediario que les ofrecía
"ayudarlos" a fin de adjudicarse un espacio en el mencionado recinto, a cambio de un pago que
ascendía entre S/ 15,000.00 a S/ 30,000.00. También, se denuncia que habrían autorizado
mediante el Plan Piloto un espacio de 2,600 m2 a la empresa Consorcio Food Processing Perú con
una carta simple y sin concurso ni subasta pública, y que el señor Juan Carlos Luque Silva en su
condición de gerente de Promoción, Proyectos y Desarrollo de EMMSA habría sido el nexo del
intermediario para adjudicar dichos puestos, siendo este último, quien durante los periodos 2017 y
2018 habría requerido pagos ilegales a los comerciantes para adjudicara un puesto.
Cabe mencionar que la Fiscalía Provincial Corporativa Transitoria Especializada en Delitos de
Corrupción de Funcionarios de Lima Este - Segundo Despacho, en mérito a la referida denuncia
periodística, se hizo presente el día 11 de febrero de 2019 en las instalaciones del GMML, con la
finalidad de realizar una diligencia de inspección y verificación de documentos; asimismo, la
Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad Metropolitana de Lima interpuso denuncia
penal contra el señor Juan Carlos Luque Silva y los que resulten responsables por la presunta
comisión de delito contra la Administración Pública - Cormpción de funcionarios - Tráfico de
influencias y cohecho pasivo propio en agravio de EMMSA, sobre hechos relacionados a la
denuncia periodística del 10 de febrero de 2019 respecto a la adjudicación de puestos.
c. Plan Piloto creado para reubicar y evaluar a los comerciantes provenientes del ex Mercado
Mayorista n.c 1 (La Parada) instalados en el GMIVILenelaño2014
Ante las acciones de desalojo de los comerciantes del ex Mercado Mayorista 1 (La Parada)
realizadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, estos tomaron posesión de 690 puestos del
GMML sin respetar los giros ni las adjudicaciones realizadas a esa fecha, motivo por el cual
EMMSA decidió explorar alternativas de reubicación de estos comerciantes, para que los
adjudicados ocuparan sus puestos correspondientes y los comerciantes precarios tuvieran una
13 Monto determinado y/o sustentado mediante el Informe n.° 079-GPD-EMMSA-2015 de 28 de diciembre de 2015 (Apéndice n.° 6) elaborado
por el señor Juan Carlos Luque Silva en su condición de gerente de Promoción y Desarrollo; en el mismo menciona que el estudio de
preinversión a nivel de factibilidad de proyecto "Ampliación y Remodelación del Gran Mercado Mayorista, en el Distrito de Santa Anita, Provincia
de Lima-Lima", registrado en el Banco de Proyectos con código SNIP 61210, estableció el valor de la subasta en US$ 300,00 por m2 para los
comerciantes del Mercado Mayorista 1, y US$ 500,00 por m2 para cualquier otro comerciante interesado.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
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opción temporal de un puesto mientras presenten la documentación necesaria y sean evaluados
para determinar si realmente se trataban de comerciantes mayoristas14.
Para tal efecto, el Directorio de EMMSA15 autorizó la creación y puesta en ejecución de un Plan
Piloto de puestos temporales por un período de ocho (8) meses a partir del 1 de enero de 2014,
como solución para un grupo de 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista 1
de los giros de camote, cebolla, papa, ají amarillo, pimiento y rocoto, granos verdes, olluco, limón,
hortalizas, frutas y ajos (Actividades principales según Reglamento Interno del GMML) que aún
se encontraban instalados en el GMML y que no habían alcanzado la adjudicación de un
puesto; ello con el objeto de regular, monitorear y evaluar sus actividades comerciales, con la
finalidad que posteriormente puedan participaren los procesos de subasta pública convocados por
EMMSA; encargando su cumplimiento y ejecución a la Gerencia de Operaciones.
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Posteriormente, el citado Directorio con la finalidad de culminar con el proceso de evaluación de
expedientes de los 36716 comerciantes que se acogieron al citado plan y/o para aquellos que no
precalificaron, subsanen las observaciones documentarias y puedan postular a la adjudicación de
un puesto de comercialización; dispuso la ampliación de la vigencia del Plan Piloto hasta en dos
(2) oportunidades17, estableciendo en la última prórroga que esta sea hasta que se finalice la
remodelación de los seis (6) pabellones tipo A del GMML.
Cabe señalar que la última ampliación de plazo aprobada por el Directorio de EMMSA, que fue
formalizada con Resolución de Gerencia General n.° 019-2015-GG/EMMSAde 30 de abril de 2015
suscrita por el señor José Antonio Raúl Luna Bazo en su condición de gerente general, y visada
por los señores: Juan Carlos Luque Silva - gerente de Promoción y Desarrollo, Carolina Moriega
Glano - gerente de Operaciones, y Sonia Gabriela Marrou Rojas -jefa de Oficina de Asesoría Legal,
en su quinto considerando precisa "Que, a través del Informe 005-GO-EMMSA-2015 de fecha
28.04.2015, la Gerencia de Operaciones (...) sugiere ampliar el plazo de vigencia del Plan Piloto (...) hasta
que finalice la remodelación de los referidos pabellones y los comerciantes inscritos en dicho plan puedan
postular a la adjudicación de un puesto de comercialización, siempre y cuando cumplan con los requisitos
que ésta exige, esto es, solo para aquellos que cumplan la condición de mayorista (...)' (El subrayado es
agregado).
Asimismo, indica "Que, mediante el informe No 011-OAL-EMMSA-2015de fecha 09.04.2015, la Oficina de
Asesoría Legal teniendo en cuenta el Informe de la Gerencia de Operaciones precitado, que el referido Plan
Piloto se sustentó en la existencia de un grupo de comerciantes we no alcanzaron a la adjudicación de un
iDuesto de comercialización y se requiere de una evaluación que verífiaue el cumplimiento de los reciuisitos
establecidos por EMMSA para oartiwar en el proceso de adjudicación de un puesto mavorísta, y al no poder
adjudicarse todavía los 6 pabellones (...) y los comerciantes inscritos en dicho plan puedan postular (...)"
(El subrayado es agregado).
14 El Informe 00101-MCV-OGCA-EMMSA-2014 de 1 de julio de 2014 emitido por la Gerente de Operaciones, refiere; "2. El 25 de octubre de
2012 aproximadamente dos mil efectivos policiales se trasladaron hasta las avenidas 28 de Julio, Aviación, 3 de Febrero, Pisagua y San Pablo
para colocarlos muros de concreto y de esta forma cumplir con la ordenanza de la Municipalidad de Lima (...) 3. El 27 de octubre de 2012 ante
tos hechos producidos en los días previos (...) aproximadamente mil personas acudieron a las instalaciones del GMML y ocuparon los 690
puestos disponibles, esta ocupación no respetó los espacios para los giros asignados en los pabellones ni las adjudicaciones efectuadas hasta
esa fecha, que ascendían a 303". (Apéndice n.° 8).
15 Mediante Acuerdos n.° 021 y 027-2014 adoptados en las Sesiones de Directorio n.°s 518 y 519 de 4 de junio y 2 de julio de 2014,
respectivamente, formalizado con Resolución de Gerencia General n.° 076-GG-EMMSA-2014 de 2 de julio de 2014. (Apéndice n.° 9).
16 Según Informe n.° 005-GO-EMMSA-2015 de 28 de abril de 2015, la señora Carolina Noriega Glano, gerente de Operaciones señaló que a esa
fecha 367 comerciantes se acogieron al Plan Piloto y que podían postular a la adjudicación de un puesto de comercialización siempre y cuando
cumplan con la condición de mayorista (Apéndice n.° 10).
17 Con Acuerdo n.° 050-2014 aprobado en la Sesión de Directorio n.° 526 del 12 de diciembre de 2014, formalizado con Resolución de Gerencia
General n.° 160-2014-GG-EMMSA de 26 de diciembre de 2014, y con Acuerdo n.° 028-2015 aprobado en la Sesión de Directorio n." 536 del
30 de abril de 2015 formalizado con Resolución de Gerencia General n.° 019-2015-GG-EMMSA de 30 de abril de 2015 (Apéndice n.° 11).
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Al respecto, es importante mencionar que la remodelación de los pabellones tipo A se terminó el 8
de abril de 2016 según Acta de Conformidad del servicio de remodelación18 (Apéndice n.a 12), y
a partir de esa fecha los puestos de comercialización de productos de la actividad principal fueron
subastados en las Convocatorias n.os 001,003,004 y 005 del 2016, Convocatorias n.os 002 y 004
del 2017, y Convocatorias n.os 002,003,005 y 006 del 2018; habiendo participado en los mismos
muchos de los comerciantes del Plan Piloto, quienes lograron adjudicarse un puesto de
comercialización en el GMML, dejando su puesto provisional, quedando a la fecha (Diciembre de
2019) en el Plan Piloto solo 62 comerciantes del grupo de los 368.
En tal sentido, se advierte que el Plan Piloto estuvo dirigido solo a los 368 comerciantes
provenientes del ex Mercado Mayorista No 1 (La Parada) y que la ampliación de su vigencia se
realizó con la finalidad de verificar su condición de mayorista y en ningún extremo contempló en
ingreso de nuevos comerciantes; situación que era de conocimiento del señor José Antonio Raúl
Luna Bazo en su condición de gerente general, toda vez que suscribió la Resolución de Gerencia
General n.° 019-2015-GG/EMMSA de 30 de abril de 2015 que contenía la última ampliación del
Plan Piloto, así como de quienes la visaron, como son: Juan Carlos Luque Silva - gerente de
Promoción y Desarrollo, Carolina Noriega Glano - gerente de Operaciones, y Sonia Gabriela
Marrou Rojas - jefa de Oficina de Asesoría Legal, siendo que estas últimas emitieron el Informe
n.° 005-GO-EMMSA-2015 y el Informe Legal n.° 011-OAL-EMMSA-2015, respectivamente, los
cuales sirvieron de soporte a la resolución en cuestión (Apéndice n.° 11). Aunado a ello, en el
articulo tercero de la citada Resolución se dispuso encargar a la gerencia de Operaciones el
cumplimiento y ejecución de la misma.
De lo expuesto, y conforme a la normativa aplicable, el ingreso de nuevos comerciantes al GMML se
realiza a través de concurso o subasta pública que incluye el pago por derecho de adjudicación, que
conforme al Acuerdo de Concejo n.° 558 se destinaría integramente al financiamiento de la construcción
del GMML (Apéndice n.° 4); no obstante, el Directorio excepcionalmente aprobó un Plan Piloto para la
habilitación de puestos temporales con la finalidad de reordenar los pabellones del GMML y evaluar solo
a los 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1 (La Parada) a fin de determinar su
condición de mayoristas para que posteriormente puedan participar en procesos de subasta o concurso
público de puestos del GMML; sin embargo, funcionarios de EMMSA utilizando la modalidad del Plan
Piloto, autorizaron irregularmente el ingreso directo a 88 nuevos comerciantes al GMML (distintos a los
368 comerciantes del Plan Piloto inicial), obviando el proceso de subasta o concurso público, conforme
se expondrá más adelante.
1.2 Autorización irregula^a 88 comerciantes para el ingreso directo al GMML obviando el
proceso de subasta pública utilizando la modalidad de Plan Piloto creado para la asignación
de puestos temporales
De la revisión al Sistema de Trámite Documentario de EMMSA se advirtió que durante los periodos
2016, 2017 y 2018,se recibieron aproximadamente 354 solicitudes de puesto o espacio para la
venta de productos en el Gran Mercado Mayorista de Lima, las mismas que se derivaron a diversas
áreas de la Entidad para su atención; habiéndose evidenciado en el trámite de los mismos, dos (2)
situaciones: (i) Sin contar con la autorización del Directorio de EMMSA se emitió la Resolución
n.° 103-GG-EMMSA-2015 (Apéndice n.0 13) con la cual se incorporó al Plan Piloto la realización
de actividades complementarias y conexas, ello con la finalidad de autorizar irregularmente el
18 Mediante Concurso Público n.° 002-2015-CE/EMMSA se contrató al contratista Constructora Uranio SAC para el Sen/icio de Remodelación de
Seis Pabellones "A" y Rampas Aledañas del GMML, firmándose el Contrato n.° 025-OAL-EMMSA-2015 el 20 de noviembre de 2015 por un
importe total de S/ 750 000,00 y con un plazo de ejecución de 45 dias calendario; dicho servido se inició el 21 de noviembre de 2015 y concluyó
el 4 de enero de 2016.
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ingreso directo al GMML a 26 comerciantes para desarrollar dichas actividades; y, (ii) Se autorizó
irregularmente el ingreso directo al GMML como parte del Plan Piloto a 62 comerciantes para
realizar actividades principales sin ningún marco normativo; siendo que para ambos se obvio el
proceso de subasta pública y se utilizó la modalidad del Plan Piloto, creado exclusivamente para
la asignación de puestos temporales a los comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista -
La Parada, conforme se ha descrito anteriormente en el acápite c) del numeral 1.1. Antecedentes.
Las solicitudes y autorizaciones descritas se exponen en el cuadro siguiente:
Cuadro n.°1
Solicitudes de puesto y/o espacio recibidas por EMMSA
y número de comerciantes autorizados
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Autorizados
Comerciantes
no Autorizados
Actividad Complementaria
Actividad Principal
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89
265
354
26
62
88
63
203
266
Fuente: Fichas de Inscripción al Plan Piloto y Sistema de Trámite Documentario de EMMSA
Elaborado por: Comisión Auditora
Cabe señalar que a los 88 comerciantes en cuestión se les autorizó el uso de puestos y/o espacios
que tienen una dimensión de hasta 2 600 m2 que resulta significativamente mayor en comparación
de aquellos adjudicados por subasta pública que tienen un metraje máximo de 39.4219 m2, según
se advierte en el Apéndice n.° 14; así tampoco realizaron pagos por derecho de adjudicación20.
1.2.1
a.
Desnaturalización del Plan Piloto mediante la emisión de la Resolución de Gerencia General
n.° 103-GG-EMMSA-2015 para autorizar el nflreso de nuevos comerciantes para actividades
complementarias v conexas sin medLar concurso o subasta pública
Emisión de la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 sin contar con la
autorización del Directorio además de no contar con sustento objetivo y/o verificable
El Reglamento de Organización y Funciones-ROF21 de EMMSA en el numeral 13 del artículo 13°,
establece como función del Directorio: "Decidir sobre la compraventa, permuta, arrendamiento, denuncio,
enajenación, construcción, aporte, transferencia o cualquier otro acto de disposición de bienes inmuebles,
f'nc/uso valores, y autorizar garantías hipotecarías o prendarías sobre los bienes de la empresa"22, es decir
es función exclusiva del Directorio la disposición de los bienes inmuebles de EMMSA.
No obstante que las decisiones respecto a la disposición de los bienes de EMMSA correspondía
ser autorizadas por Acuerdo de Directorio, el gerente general José Antonio Raúl Luna Bazo, sin
contar con dicha autorización, emitió y suscribió la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-
EMMSA-2015 (Apéndice n.° 13), con la cual se aprobó la "incorporación al Plan Piloto, mediante la
habilitación de puestos provisionales, de productos alimenticios no estrictamente perecederos como los
productos lácteos, productos cárnicos, transformados cárnicos, productos envasados y precoddos,
productos derivados y procesados con insumas de origen agrícola y animal, entre otros; asi mismo las
actividades como almacenamiento, refrigeración, congelado, procesamiento, clasificación, envasado de
19 De acuerdo a los procesos de subasta pública realizados por EMMSA en los años 2016 al 2018.
20 El monto por derecho de adjudicación es aprobado en las bases de cada subasta pública, a modo de ejemplo se tiene las bases de la subasta
pública 006-2018 establecieron un promedio de US$ 120,00 por m2;
( httD://www.emmsa.com.De/files /wb_transparenca/2018/subasta p/006/bases subastap 006-2018.pdf).
21 Aprobado con Acuerdo de Directorio n.° 039-2015 de la Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015. (Apéndice 15)
" Función acorde al Estatuto de EMMSA inscrito en Registros Públicos con el n.° de Partida: 02006774 "Articulo Trigésimo Segundo: El Directorio
ft'ene fas facultades de gestión y representación legal necesaria para la administración de la Sociedad dentro de su objeto (...)°
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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productos agrícolas perecederos, entre otros.1123. De igual forma, los señores Juan Carlos Luque Silva -
gerente de Promoción y Desarrollo, Carolina Moriega Olano - gerente de Operaciones y Gabriela
Marrou Rojas - jefa de la Oficina de Asesoría Legal visaron en señal de conformidad la referida
Resolución.
Es de precisar que en el artículo 2° de la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-
2015 se dispuso que "la Gerencia General aprobará las condiciones técnicas y económicas para el
desarrollo de los nuevos productos y servicios (...) contando con el informe favorable de la Gerencia de
Promoción y Desarrollo." (El subrayado es agregado); sin embargo, no existe evidencia que dicha
disposición fuera implementada por la Gerencia General, al margen que tampoco se establecieron
los criterios y requisitos financieros, técnicos y legales que deberían cumplir los comerciantes para
acceder a los puestos y/o espacios en el GMML para el desarrollo de las actividades
complementarias y conexas. De otro lado, se advierte que el gerente de Promoción y Desarrollo
emitió y suscribió diversos informes y/o memorandos con opinión favorable para la incorporación
de nuevos comerciantes al GMML conforme se describirá mas adelante.
También, cabe referir que la citada Resolución tiene como único antecedente y sustento el Informe
n.° 081-2015-GPD-EMMSA de 30 de diciembre 2015 emitido por el señor Juan Carlos Luque Silva
en su condición de gerente de Promoción y Desarrollo (Apéndice n.° 13); la misma señala lo
siguiente:
"(...) se ha sostenido reuniones de trabajo con personas y empresas interesadas en promover la
comercialización de productos alimenticios procesados y envasados, así como para procesar productos
para darle valor agregado a los mismos.
(...), sería conveniente promover también el desarrollo de otro tipo de productos que actualmente no se
comercializan en el mercado, y que estén contemplados en la Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de
Alimentos, como los productos alimenticios no estrictamente perecederos como los productos lácteos,
productos cárnicos, transformados cárnicos, productos envasados y precocidos, productos derivados y
procesados con insumas de origen agrícola y animal, entre otros; así como las actividades de
almacenamiento, refrigeración, congelado, procesamiento, clasificación, envasado de productos agrícolas
perecederos, entre otros.
La propuesta de desarrollo comercial de otros productos serán aprobadas por la Gerencia General, previo
informe técnico favorable del Departamento de Promoción y Mercados y la conformidad de la Gerencia de
Promoción y Desarrollo; siendo necesario emitir el acto administrativo que corresponde"
Es menester señalar que dicho informe consta de un solo folio que no adjunta anexos que
sustenten las indicadas reuniones, es decir no cuenta con sustento objetivo y/o verificable sobre
dicha necesidad; siendo que en el mismo se advierte un sello de Gerencia General con su visto y
la disposición "PROYECTAR RESOLUCIÓN Y GESTIONAR VOB°"úe 30 de diciembre de 2015, la
misma fecha de expedición de la Resolución de Gerencia General n.°103-2015-GG-EMMSA-2015.
Al respecto, mediante la Carta n.° 342-GG-EMMSA-2019 de 12 de junio de 2019 (Apéndice n.°
16) el actual gerente General de EMMSA, Jaime Adhemir Gallegos Rondón, respecto a dicha
Resolución comunicó a la comisión auditora que:
"(...) el Gerente General de EMMSA para poder aprobar la incorporación al Plan Piloto de productos
alimenticios no estrictamente perecederos (...), debió informar al Directorio para su aprobación e
incorporación bajo esta modalidad, más aun sí de la revisión de los acuerdos de directorio no se
evidencia que el Gerente General haya estado facultado, debiendo de incidir que este obedece a una
facultad directa del directorio, conforme lo indicado en el art. 13° del Reglamento de Organización y
Funciones - ROF de la Empresa Municipal de Mercados S.A, (...)". (El subrayado y negrita es nuestro)
23 Denominadas actividades complementarias y conexas, según el Reglamento Interno del GMML.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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MUNICIPALIDAD METROPOLn-ANA DE LINU
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De lo expuesto, se tiene que los funcionarios José Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente General,
Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y Desarrollo, Sania Gabriela Marrou Rojas -
Gerente de Asesoría Legal, y Carolina Moriega Glano - Gerente de Operaciones suscribieron y/o
visaron la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 (Apéndice n.° 13),
disponiendo de los bienes de EMMSA sin tener la aprobación del Directorio, además que dicha
Resolución no cuenta con sustento objetivo y/o verificable. En consecuencia, desnaturalizaron el
Plan Piloto que fue creado solo para 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.c
1 y crearon el marco permisivo que posteriormente sirvió para que los mismos funcionarios
autoricen el ingreso directo a 26 nuevos comerciantes al GMML sin proceso de subasta y concurso
público sin el pago del derecho de adjudicación, situación que será descrita a continuación.
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b. Ingreso de 26 nuevos comerciantes al Gran Mercado Mayorista en mérito de la Resolución
de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015, autorizados de manera irregular.
Como resultado de la revisión efectuada sobre la información/datos registrada en el Sistema de
Tramite Documentario de EMMSA se pudo identificar que durante el periodo de 2016 al 2018,
posterior a la incorporación de los 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista 1
(La Parada), aproximadamente 89 comerciantes (Apéndice n.° 17) solicitaron un puesto y/o
espacio para desarrollar actividades complementarias y/o conexas, ello a consecuencia de la
Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 de 30 de diciembre de 2015
(Apéndice n.° 13); habiéndose evidenciado que funcionarios de EMMSA, utilizando la modalidad
del Plan Piloto, autorizaron de manera irregular a 26 nuevos comerciantes, favoreciéndolos con su
ingreso directo al GMML sin mediar concurso o subasta pública.
Al respecto, con relación a los referidos 26 comerciantes incorporados al GMML durante los años
2016, 2017 y 2018 (Apéndice n.° 18) a consecuencia de la precitada Resolución, quienes se
encuentran en posesión y/o proceso de entrega de puestos y/o espacios (al margen de su
autorización irregular); se evidenció según los documentos que obran en sus expedientes, que
cada uno presentó una solicitud dirigida, indistintamente, al gerente general o al gerente de
Promoción y Desarrollo de EMMSA, manifestando su interés de comercializar y/o implementar el
procesamiento de productos, señalando contar con años de experiencia en dichas actividades; sin
embargo, se verificó que 13 de ellos no presentaron documentación que acredite o sustente lo
afirmado (Apéndice n.° 20.1), y en 9 casos se evidenció que obtuvieron su RUC poco antes de
solicitar su ingreso, incluso 2 lo obtuvieron después de presentar su solicitud, según se muestra en
el cuadro adjunto en el Apéndice n.° 20.2.
Sin perjuicio de lo anterior, se verificó que las 26 solicitudes autorizadas cuentan con informes
favorables de la Subgerencia de Promoción y/o del asesor de la gerencia de promoción y
desarrollo, indicando que los comerciantes cumplen con los requisitos mínimos24 (RUC, activo,
habido, años de experiencia); dichos expedientes eran remitidos a la Gerencia de Promoción y
Desarrollo, a cargo de Juan Carlos Luque Silva, quien se habría interesado en participar en las
autorizaciones irregulares del Plan Piloto, emitiendo Informes y/o Memorandos con opinión
favorable (adjuntos en los documentos del Apéndice n.° 18) y conjuntamente con el gerente
General José Antonio Raúl Luna Bazo25, autorizaron de manera irregular su incorporación al
GMML, conforme se muestra en las Fichas de Inscripción de Plan Piloto26 (adjuntos en los
24 Dichos requisitos no fueron materializadas en algún documento; menos aun los criterios que debían utilizarse para la evaluación.
25 De las 26 fichas de incorporación al plan piloto cinco (5) fueron autonzados por Juan Cario Luque Silva en su calidad de gerente General
encargado, y veintiuno (21) restantes por José Antonio Raúl Luna Bazo.
26 Formato aprobado por el Directorio de EMMSA para la inscripción de los 368 comerciantes existentes en el 2014, para su evaluación.
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documentos del Apéndice n.° 18), suscritas por ellos y visados por Carolina Moriega Glano27, en
su condición de Gerente de Operaciones, estableciéndose solo un monto mensual por el uso del
espacio temporal autorizado, sin considerar el concepto de derecho de adjudicación28 que
hubiesen tenido que abonar en un proceso de concurso o subasta pública. Así también, la
funcionaria Carolina Noriega Olano, en su condición de gerente de Operaciones, visó en señal de
conformidad, las mencionadas Fichas de Inscripción, pese a tener conocimiento que el Plan Piloto
fue solo para los 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista 1 - La Parada; no
obstante, que una de sus funciones era controlarlas gestiones comerciales de las unidades y líneas
de negocio de la empresa29.
Asimismo, la funcionaria Sonia Gabriela Marrou Rojas en su condición de gerente de Asesoría
Legal, encargada de velar por la legalidad de los distintos documentos que sean sometidos a
consulta o visación30, recibió los expedientes de los 26 comerciantes según se advierte en los
proveídos (en sellos) de derivación de la gerencia general insertos en los informes y/o memorandos
de la gerencia de Promoción y Desarrollo, y proyectó las Fichas de Inscripción (obrantes en la
documentación del Apéndice n.° 18) al Plan Piloto, sin emitir pronunciamiento sobre la legalidad
de dichas autorizaciones, pese a conocer la finalidad exclusiva que tuvo el Plan Piloto; y además
emitió Informes con opinión favorable en dieciséis31 (16) solicitudes de los 26 comerciantes
autorizados, que se encuentran en los documentos adjuntos del Apéndice n.°18.
Es importante precisar que el proceso regular mediante el cual los comerciantes acceden a un
puesto en el GMML, de acuerdo a lo establecido en el artículo 12° de la Ley n.° 28026 y en el
artículo 9 del Reglamento Interno del GMML aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260, es a
través de subasta pública o concurso, el mismo que conforme al Acuerdo de Concejo n.° 558
incluye el pago por derecho de adjudicación destinado para el financiamiento de la construcción
del GMML
Asimismo, en los procesos de subasta pública llevados a cabo por EMMSA, los participantes se
someten al cumplimiento de requisitos financieros, técnicos y legales establecidos en las bases32,
como son: Declaración Jurada de Impuesto a la Renta, Estados Financieros, Carta de referencia
financiera, Volumen mínimo de comercialización, Registro Poderes, Tonelaje mínimo, Depósito de
garantía de seriedad de oferta, RUC, Antecedentes policiales, penales y judiciales, entre otros;
asimismo, el ganador de la buena pro, está obligado al pago de un derecho de adjudicación para
la suscripción del contrato de arrendamiento, conforme se indica en las Bases de las subastas
públicas realizadas en el período del 2016 al 2018; sin embargo, a consecuencia de la Resolución
de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 de 30 de diciembre de 2015, se concedieron
puestos y/o espacios a comerciantes para actividades complementarias y conexas, sin exigir los
requisitos antes mencionados, menos aún requeriré! pago por derecho de adjudicación33.
27 Se advirtió que visó 11 Fichas de Inscripción, siendo que las 15 restantes no cuentan con visto bueno.
28 Acuerdo de Concejo n.° 558 de 19 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de la Municipalidad Metropolitana de Lima, acordó: "Facultar al Directorio
de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para que apruebe las condiciones y el otorgamiento de derechos que permitan el desarrollo de las actividades
de comercio mayorista de alimentos y de los senicios complementarios y conexos, (...) El importe aue se obtenga por la adjudicación de los
derechos para el desarrollo de las actividades (. ..) sera ingresado a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que lo incorpore a su presupuesto
y to destine integramente al tinanciamiento de la construcción del Gran Mercado Mayorista de Lima. ', ratificado con la Ordenanza 2026 publicada el
17 de febrero de 2017. Cabe precisar que el medio para obtener dicho concepto fue establecido en el articulo 9° del Reglamento Interno del GMML,
aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260 de 18 de setiembre de 2012. (Apéndice n.° 4)
29 Numeral 6 del Articulo 48 del Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA
30 Numeral 14 del Articulo 19 del Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA.
31 Comerciantes Friselle Corp SAC - FRICORP SAC, Miguel Angel Zanatti Salinas, Cartones Villa Marina SA CARVIMSA, Inversiones Valle de
Tambo L&Y SAC, Gmpo Santa Elena SA (AVINKA), JPJ Corporación Sociedad Anónima Cerrada-JPJ CSAC, Integración San Miguel SAC,
Corporación Jumail SRL, Erick Teodoro Fernández Flores, Consorcio Food Processing Perú, Café con Fe SAC, Edgar Contreras Mendoza,
Héctor Raúl Contreras Aylas, Olivera Paredes Niki Tomas, Eva Silvia Huamani Salas y Comercializadora Erick & Pedro EIRL.
32 Las bases se encuentran publicadas en la página institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A - EMMSA.
33
El monto por derecho de adjudicación es aprobado en las bases de cada concurso de subasta pública.
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Cabe agregar que los 26 comerciantes en cuestión accedieron a puestos y/o espacios que tienen
una dimensión mayor en comparación a los puestos adjudicados por subasta pública cuyo metraje
máximo es de 39.42 m2 (Apéndice n.° 14), mientras que en mérito a la Resolución de Gerencia
General n.° 103-GG-EMMSA-2015 se autorizaron puestos de hasta 2 600 m2, según se advierte
en el Apéndice n.° 18.
De lo expuesto, se tiene que los funcionarios José Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente General,
Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y Desarrollo, Carolina Moriega Glano - Gerente
de Operaciones y Sania Gabriela Marrou Rojas - Gerente de Asesoría Legal sirviéndose de la
Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 (Apéndice n." 13), autorizaron
irregularmente a 26 nuevos comerciantes, beneficiándolos con su ingreso directo al GMMLsin que
medie un concurso o subasta pública, evitándoles el pago del importe de adjudicación.
Solicitudes que fueron rechazadas pese que se encontraban en similar situación de aquellas
presentadas por los 26 nuevos comerciantes autorizados de manera irregular
De las 89 solicitudes (Apéndice n.° 17) para acceder a un puesto y/o espacio para desarrollar
actividades complementarias o conexas, se advirtió que 63 comerciantes no obtuvieron
autorización, a pesar que 5 de ellos contaban con opinión favorable de Juan Carlos Luque Silva,
Gerente de Promoción y Desarrollo (al igual que los 26 comerciantes autorizados irregularmente);
sin embargo, no se advierte el motivo por el cual no se concretó su incorporación; así también, se
advirtió que a 13 comerciantes les dieron opinión desfavorable aplicando criterios subjetivos; y
respecto a los otros 45 solicitantes, solo se evidenció que presentaron copia de las solicitudes, no
existiendo sus expedientes, conforme se explica a continuación:
Comerciantes rechazados en mérito a criterios subjetivos
c.
En cuanto a los 13 comerciantes (Apéndice n.° 19) cuyas solicitudes tuvieron opinión
desfavorable, cabe indicar que como resultado de la revisión de los documentos que conforman su
expediente, se advierte que en los casos de los comerciantes Izac Chávez Altamirano, Ornar
Odiaga Silva y Fundo Eisa E.I.R.L., el señor Juan Carlos Luque Silva en su condición de gerente
de Promoción y Desarrollo mediante la Carta n.° 057-GPPD-EMMSA-2018 de 1 2 de enero de 2018,
Carta n.° 002/GPPD-EMMSA-2019 de 17 de enero de 2019 y en base al informe n.° 257-ODA-
GPPD/EMMSA-2018 de 28 de agosto de 2018, rechazó sus solicitudes argumentando que: "(...)
de la revisión de la documentación presentada, se observa, que (...) no adjunta documentación
sustentatoria (...) indispensable, con lo cual acredite su experiencia como comerciante mayorista,
para acceder a un espacio en el marco del Plan Piloto del GMML; por tanto, estamos imposibilitados
de acceder a su solicitud. ".
En este extremo, se advierte que pese a existir el precitado informe relacionado a la imposibilidad
de acceder a las solicitudes por no contener documentación que acredite la experiencia de los
comerciantes, situación diferente sucede en el caso de la solicitud presentada por Teófilo Díaz
Quispe representante legal del Consorcio Food Processing Perú, que no obstante carecer de la
documentación que acredite su experiencia como comerciante mayorista, los funcionarios José
Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente General, Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y
Desarrollo suscribieron la Ficha de Inscripción al Plan Piloto (Apéndice n.° 1834), siendo que este
último además emitió opinión favorable al igual que Sania Gabriela Marrou - Gerente de Asesoría
Legal, beneficiándola con la autorización de un espacio de 2 600 m2 (hecho que se hizo de
conocimiento público con la denuncia periodística del programa dominical "Punto Final" de 10 de
34 Numeral 20 del cuadro del Apéndice 18.
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Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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febrero de 2019 del canal Latina Televisión descrito en antecedentes). Situación que evidencia que
los citados funcionarios realizaron actos conducentes con la finalidad de beneficiar al Consorcio
Food Processing Peru con la autorización de un espacio en el GMML; a diferencia de otros
comerciantes en iguales condiciones según se muestra en el Apéndice n.° 2135.
Otra situación advertida, es la existencia de 4 comerciantes (Apéndice n.° 2136): Juan Carlos
Carrasco, Pamela Ayala Guerra, José Fabricio Iriarte Villavicencio y Tío Félix del Perú E.I.R.L.
(representante legal Abel Sánchez Del Solar37) que presentaron sus solicitudes entre los meses de
marzo a junio de 2018 que fueron denegadas por Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción
y Desarrollo con cartas n.os 044, 045,046 y 047-GPPD-EMMSA-2018 de 26 de noviembre de 2018
(Apéndice n.° 21), indicando que "...en la actualidad no existen espacios para la
implementación del rubro autorizado, así mismo se cuenta con cuatro cafeterías que expenden
comida, alimentos y bebidas, motivo por el cual estamos imposibilitados de atender lo requerido"
(resaltado es nuestro); sin embargo, al comerciante Sara Victoria Quintana Vera representante de
Café con Fe S.A.C. cuya solicitud fue presentada el 8 de noviembre de 2018, posterior al de los
comerciantes denegados, sí se le autorizó la habilitación conforme se advierte en su Ficha de
Autorización de 20 de diciembre de 2018 suscrita por los señores José Antonio Raúl Luna Bazo,
en su calidad de Gerente General de EMMSA y Juan Carlos Luque Silva, en su calidad de Gerente
de Promoción, Proyectos y Desarrollo de EMMSA y con opinión favorable de Sania Gabriela
Marrou Rojas - Gerente de Asesoría Legal, mediante su Informe n.° 164-GAL-EMMSA-2018 de 20
de diciembre de 2018; situación que denota que realizaron acciones conducentes a fin de favorecer
a la indicada comerciante (Apéndice n.° 1838).
Asimismo, se evidenció que con carta n.° 048-GPPD-EMMSA-2018 de 26 de noviembre de 2018
suscrita por Juan Carlos Luque Silva, gerente de promoción y Desarrollo, comunicó al comerciante
John Burga Farro con DNI n.° 43466116, representante de Frigoinca S.A.C. (Apéndice no 1939)
que su solicitud había sido rechazada por falta de espacio; sin embargo, con fecha posterior se
otorgaron hasta 7 autorizaciones a nuevos comerciantes conforme se advierte en el Apéndice
n.° 2140. Además se tiene que, con carta n.° 043-GPPD-EMMSA-2018 de 26 de noviembre de
2018, el referido gerente comunicó a la comerciante Gladys Canchan López (Apéndice n° 1941),
quien había solicitado puesto para la comercialización de huevos (rosados, pardos y codorniz), que
era imposible atender su requerimiento toda vez que existían dos (2) empresas que se encontraban
comercializando huevos en el GMML; no obstante, de la revisión a las autorizaciones otorgadas
por el referido funcionario, se advierte que se autorizaron hasta 6 empresas para comercializar en
el mismo rubro; como es el caso de ajos con tres (3) comerciantes, cárnicos con cinco (5)
comerciantes y verduras con seis (6) comerciantes. (Apéndice n.° 2142).
De igual forma, mediante carta n.° 005/GPPD-EMMSA-2018 de 18 de enero de 2019 el precitado
funcionario comunicó a la comerciante Yanet Larlene Amaro Quispe (Apéndice no 1943), quien
había solicitado un puesto para la venta de productos artesanales, la imposibilidad de atender su
solicitud debido a que no presentó el registro sanitario de los diversos productos a vender; sin
35 Numerales 1, 2 y3 del cuadro del Apéndice 21.
36 Numerales 4, 5, 6 y7 del cuadro del Apéndice 21.
37 Información obtenida del portal de la SUNAT delRUC 20603011563.
38 Numeral 21 del cuadro del Apéndice 18.
39 Numeral 7 del cuadro del Apéndice 19.
Numeral 8 del cuadro del Apéndice 21.
41 Numeral 6 del cuadro del Apéndice 19.
42 Numeral 9 del cuadro del Apéndice 22.
43 Numeral 13 del cuadro del Apéndice 19.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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embargo, de la revision a las 26 autorizaciones otorgadas no se advierte la exigencia de dicho
requisito; situación que evidencia que se emplearon criterios subjetivos v contradictorios y
demuestra una conducta parcializada del funcionario Juan Carlos Luque Silva - Gerente de
Promoción y Desarrollo, orientada a beneficiar a los citados 26 comerciantes (Apéndice n.° 18).
Comerciantes no autorizados pese a contar con opinión favorable
En lo que respecta a los 5 comerciantes (Apéndice n.° 22): Vilma Aydee Machuca Apari, Edwin
Alvarado Baz.an gerente General de Carnet Trading SAC, Antero Zosimo Inti Bautista gerente
General de Comercial Zosimo E.I.R.L., Jorge Huascupe Mendoza representante legal de Bastian
S.A.C y Rosario Dominga Cmz Raqui, cuyas solicitudes cuentan con opinión favorable de Juan
Carlos Luque Silva, Gerente de Promoción y Desarrollo, no se advierte en sus expedientes el
motivo por el cual finalmente no se concretó su incorporación al GMML a través del Plan Piloto,
Los casos antes descritos evidencian que los funcionarios José Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente
General, Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y Desarrollo, Sania Gabriela Marrou
Rojas - Gerente de Asesoría Legal, Carolina Moriega Glano - Gerente de Operaciones de EMMSA
emitieron autorizaciones contradictorias entre sí; además, como se ha mencionado anteriormente
no se emitieron las condiciones técnicas y económicas para el desarrollo de nuevos productos,
evidenciando con ello un presunto interés de favorecer a 26 comerciantes con la entrega de un
puesto y/o espacio en el GMML, en lugar de realizar una convocatoria para la adjudicación de
dichos puestos, más aún que en la documentación mencionada se puede advertir que no existió
sustento por el cual en algunos casos se autorizó la entrega de puesto y/o espacio y en otros casos
fueron denegados.
1.2.2 Ingreso irregular de 62 nuevos comerciantes al GMML para desarrollar actividad principal
sin marco normativo
Como resultado de la revisión efectuada sobre la información/datos registrada en el Sistema de
Tramite Documentario de EMMSA, se pudo identificar que durante el periodo de 2016 al 2018 por
lo menos 265 comerciantes (Apéndice n.° 23) solicitaron un puesto para desarrollar actividades
principales; habiéndose evidenciado que los funcionarios José Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente
General, Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y Desarrollo, Sonia Gabriela Marrou
Rojas - Gerente de Asesoría Legal, Carolina Noriega Glano - Gerente de Operaciones, utilizando
la modalidad del Plan Piloto destinado únicamente a 368 comerciantes provenientes del ex
Mercado Mayorista n.° 1 (La Parada), autorizaron sin mediar marco normativo alguno la
incorporación irregular de 62 nuevos comerciantes44 favoreciéndolos con el ingreso directo al
GMML cuando no les correspondía, toda vez que el ingreso debe realizarse mediante una subasta
pública y con el pago del importe de adjudicación, incluso a 3 de los 62 comerciantes: Maribel
Alderete Yalli, empresa Inversiones Stelmar S.A.C., cuya gerente General es Maribel Alderete Yalli,
y empresa Corporación Hermod S.A.C se les autorizó el uso de más de un puesto, situación que
además no es permitida en el proceso de subasta pública45.
Cabe mencionar que las 265 solicitudes fueron dirigidas indistintamente a la gerencia general a
cargo de José Antonio Raúl Luna Bazo, y a la gerencia de Operaciones a cargo de Carolina Moriega
Glano, asi como al gerente de Promoción y Desarrollo a cargo de Juan Carlos Luque Silva, quienes
pese a no contar con marco normativo, las tramitaron y procedieron a derivarlas a esta última
u Correspondiendo a 27 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1 - La Parada y a 35 comerciantes nuevos.
4S Bases integradas debidamente aprobadas con Resolución de Gerencia General de las Subasta Públicas n.os 003,004 y 005 del año 2016;002
y 004 del año 2017; y 002,003,005 y 006 del año 2018 realizadas por EMMSA.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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gerencia de Promoción y Desarrollo, donde Juan Carlos Luque Silva - Gerente de Promoción y
Desarrollo, se habría interesado en participar en las autorizaciones irregulares utilizando la
modalidad del Plan Piloto, emitiendo informes y/o memorandos con opinión favorable en 122
casos46 las cuales remitió a la Gerencia de Operaciones a cargo de Carolina Moriega Olano para
el trámite respectivo, pese a conocer que el Plan Piloto estuvo destinado solo para los 368
comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista 1; por lo que el ingreso de nuevos
comerciantes, conforme la normativa vigente, debía de realizarse a través de subasta pública47,
con el pago del derecho de adjudicación.
Asimismo, es importante precisar que Carolina Moriega Glano, en su condición de Gerente de
Operaciones, solicitó autorización para la incorporación de solo 62 comerciantes de los 122
expedientes que recibió con opinión favorable para desarrollar actividades principales, para tal
efecto mediante proveídos (en sellos) insertos en los citados memorandos remitidos por la
Gerencia de Promoción y Desarrollo, solicitó la autorización de la Gerencia General y
posteriormente, con la autorización de éste último remitió los citados memorandos (en los que
consta los proveídos de autorización de la Gerencia General) a la Gerencia de Asesoría Legal de
EMMSA a cargo de Sonia Gabriela Marrou Rojas para la elaboración de las fichas de inscripción
del Plan Piloto48, conforme se muestra en los proveídos (en sellos) insertos en los memorandos
remitidos (documentación obrante en el Apéndice n.° 24).
Cabe señalar que dichas fichas cuentan con la firma de José Antonio Raúl Luna Bazo, en su calidad
de gerente General de EMMSA y Juan Carlos Luque Silva, en su calidad de Gerente de Promoción,
Desarrollo de EMMSA y visto bueno de Carolina Noriega Olano49, en las que se estableció
solamente el pago por el uso de espacio sin considerar el pago del derecho de adjudicación50 (la
documentación obrante en el Apéndice n.° 24); siendo relevante señalar que sobre las otras 60
solicitudes (Apéndice n.° 25) con opinión favorable de la gerencia de Promoción y Desarrollo
cuyos expedientes fueron derivados a la gerencia de Operaciones, no se advierte el motivo por el
cual no tramitó su autorización para su incorporación al GMML a través del Plan Piloto.
También, cabe mencionar que a 11 de los 62 comerciantes autorizados: Maribel Alderete Talli,
Corporación Hermod SAC, Guisela Espinoza Mariano, Inversiones Estela y Estela, Darly Meriy
Candy Baldean Leyva, RN Agrofrutos del Valle EIRL, Machuca Apari Sirena, Andrés Quispe
González, Amalia Alicia Martinez Gonzales, Wendy Shirley Baldean Leyva, Pilar Nancy Chipana
Martínez; los funcionarios José Antonio Raúl Luna Bazo - Gerente General, Juan Carlos Luque
Silva - Gerente de Promoción y Desarrollo, Sania Gabriela Marrou Rojas -Gerente de Asesoría
46 Indicados en el Apéndice n.° 23
Art. 59 Disposición de bienes municipales
"Los faenes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o
propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal.
Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. (...)'
Reglamento Inferno del GMML, aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260 de IS.Set.2012
Art. 9° Subaste de Puestos
"£/ arrendamiento de los Puestos y Espacios seré otorgado mediante el procedimiento de subasta u oferta pública. °
48 Formate aprobado por el Directorio de EMMSA para la inscripción y evaluación de los 368 comerciantes existentes en el 2014.
49 Se advirtió que visó 46 Fichas de Inscripción, siendo que las 16 restantes no cuentan con visto bueno.
50 Acuerdo de Concejo 558 de 19 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de la Municipalidad Metropolitana de Lima, acordó: 'Facultar al
Directorio de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para que apruebe las condiciones y el otorgamiento de derechos que permitan el
desarrollo de las actividades de comercio mayorista de alimentos y de los servicios complementarios y conexos, (...) El imoorte que se
obtenga por la adjudicación de los derechos cara el desarrollo de las actividades (.. .) será ingresado a la Municipalidad Metropolitana
de Lima para que lo incorpore a su presupuesto y lo destine integramente al financiamiento de la construcción del Gran Mercado Mayorista de
Lima.', ratificado con la Ordenanza 2026 publicada el 17 de febrero de 2017. Cabe precisar que mediante subasta u oferta pública se
obtiene dicho concepto, conforme a lo establecido en el articulo 9° del Reglamento Interno del GMML, aprobado con Resolución de Alcaldía
n.° 260 de 18 de setiembre de 2012.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Legal, Carolina Moriega Glano - Gerente de Operaciones, autorizaron su ingreso al GMML pese
a que existieron solicitudes anteriores con informes favorables para el mismo rubro, a
quienes se les negó la autorización, conforme se muestra en detalle en el Apéndice n.° 26,cuyos
expedientes fueron archivados por la gerente de Operaciones Carolina Noriega Glano, sin
indicación de las razones de su no autorización; situación que denota un comportamiento
parcializado que reflejaría un presunto interés en beneficiar a los citados comerciantes con la
autorización para ocupar un puesto en el GMML.
Otra situación irregular advertida, es que a comerciantes incorporados al GMML por el Plan Piloto,
se le concedió y/o autorizó el uso de hasta 4 puestos, como son: Maribel Alderete Yalli, empresa
Inversiones Stelmar S.A.C., cuya gerente General es Maribel Alderete Yalli51, y empresa
Corporación Hermod S.A.C52; situación que no es permitida en los procesos de concurso o subasta
pública, donde los comerciantes que tienen contrato vigente con EMMSA no pueden participar en
otras subastas53; denotando un presunto interés particular de los precitados funcionarios, para
beneficiar indebidamente a los citados comerciantes. (Apéndice n.° 24).
Cuadro n.° 2
Comerciantes que obtuvieron más de un puesto
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Comerciante
Maribel Alderete Yalli
Cantidad de
puestos
N.° del puestos
2
OG023
OG024
Inversiones Stelmar S.A.C.
(Gerente General Maribel Alderete Yalli)
2
OG021
OG022
Empresa Corporación Hermod S.A.C
4
OGOO 31
OG0032
OG0033
OG0034
Fuente: Fichas de Inscripción al Plan Piloto
Elaborado por: Comisión Auditora
De lo expuesto, se tiene que los funcionarios Juan Carlos Luque Silva, gerente de Promoción y
Desarrollo; Carolina Moriega Glano, gerente de Operaciones y José Antonio Raúl Luna Bazo,
gerente General, pese a conocer que el Plan Piloto estuvo destinado solo a 368 comerciantes
provenientes del ex Mercado Mayorista 1 - La Parada, valiéndose del mismo tramitaron 265
solicitudes de comerciantes nuevos para desarrollar actividad principal, habiéndose emitido opinión
favorable en 122 casos sin marco normativo, para finalmente solo autorizar la incorporación a 62
nuevos comerciantes, beneficiando a éstos últimos con el ingreso directo al GMML y evitándoles
el pago del derecho de adjudicación, toda vez que el ingreso al GMML es solo a través de concurso
o subasta pública.
En la misma condición se encuentra la funcionaria Sania Gabriela Marrou Rojas en su condición
de gerente de Asesoría Legal, encargada de velar por la legalidad de los distintos documentos que
sean sometidos a consulta o visación54, recibió los expedientes de los 62 comerciantes según se
advierte en los proveídos (en sellos) de derivación insertos en los memorandos de la gerencia de
Promoción y Desarrollo, quien sin emitir pronunciamiento sobre la legalidad de dichas
autorizaciones, pese a conocer la finalidad exclusiva del Plan Piloto y que el ingreso al GMML era
por concurso o subasta pública, proyectó las Fichas de Inscripción respectivas que se encuentran
51 Numerates 2 y 62 del Apéndice 24.
52 Numerales 60 y 61 del Apéndice 24.
53 Según se establecieron en las Bases integradas debidamente aprobadas con Resolución de Gerencia General de las Subasta Públicas n.os
001,003,004 y 005 del año 2016; 002 y 004 del año 2017; y 002,003,005 y 006 del año 2018 realizadas por EMMSA.
" Numeral 14 del Articulo 19 del Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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en los documentos adjuntos en el Apéndice n.° 24 y sustentan el ingreso de dichos comerciantes
al GMML
De otro lado, cabe señalar que según las bases de los procesos de subasta pública a los
comerciantes provenientes del Plan Piloto, se les otorga un puntaje adicional de 20 puntos,
situación que los beneficia frente a otros postores que no provienen de dicho Plan; en ese sentido,
se ha identificado que 14 de los 62 nuevos comerciantes autorizados (Apéndice n.° 27), a quienes
los señores Carolina Moriega Glano, gerente de Operaciones, Juan Carlos Luque Silva, gerente de
Promoción y Desarrollo, Sonia Gabriela Marrou Rojas, gerente de Asesoría Legal y José Antonio
Raúl Luna Bazo, gerente General de EMMSA autorizaron su ingreso mediante la extensión
irregular del Plan Piloto, se beneficiaron con 20 puntos adicionales en su participación en las
subastas públicas n.° 005-2016-EMMSA, 002, 003 y 006-2018-EMMSA siendo determinante esta
situación para su adjudicación de puestos.
Cabe agregar que los 62 comerciantes en cuestión se les autorizó el uso de puestos que tienen
una dimensión de hasta 100 m2 (Apéndice n.° 24) que resulta mayor en comparación de aquellos
adjudicados por subasta pública que tienen un metraje máximo de 39.42 m2, según se muestra en
el Apéndice n.° 14.
Finalmente, es importante precisar que la incorporación irregular de los 88 comerciantes al GMML
utilizando la modalidad del Plan Piloto, en el que 26 ingresaron luego de aprobada la Resolución de
Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 y 62 sin ningún marco normativo, evitándoles el pago por
el importe por derecho de adjudicación para que ocupen puestos y/o usen espacios con un área total55
de 6 436,44 m2.
Al respecto, se inobservó la normativa siguiente:
•^ Ley Orgánica de Municipalidades Ley n.° 27972 y modificatorias, vigente desde el 28 de mayo de 2003
ARTÍCULO 59.- DISPOSICIÓN DE BIENES MUNICIPALES
"Los faenes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su
esfacfo de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal.
Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta wblica,
conforme a ley. (...)'
^ Ley na 28026, Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos, vigente desde el 6 de julio de 2003.
Artículo 18.- Reglas de competencia para la actividad principal del mercado mayorista
"18.1 La empresa operadora no puede realizar directa ni indirectamente ningún acto que signifique el aprovechamiento
abusivo de su posible posición dominante en el mercado mayorista en la prestación de los servicios, con el objeto
efe obtener alguna ventaja que impida, limite, restrinja, distorsione o, en general, afecte o limite la leal competencia
entre los usuarios del mercado mayorista y el acceso a éste.
18.2 En ningún caso, la empresa operadora o la municipalidad provincial concedente podran establecer exenciones a
favor de usuario alguno dentro de cada tipo.
18.3 Las tarifas, precios, términos, condiciones y estándares técnicos de los servicios que presta la empresa operadora
serán tos mf'smos o equivalentes para cada tipo de usuario del mercado mayorista.'
^ Reglamento de Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026, aprobado por Decreto
Supremo n.° 038-2004-AG, vigente de 5 de noviembre de 2004.
Artículo 8.- Obligaciones Generales de Empresas Operadoras
las Empresas Operadoras tendrán las siguientes obligaciones generates;
a. Otorgarlas autorizaciones necesarias para la utilización de los puestos de venta en los Mercados Mayoristas, previo
proceso de adjudicación, teniendo en cuenta las necesidades del servicio y la disponibilidad de espacio. '
55
80 puestos y/o espacios entregados y 8 que están en proceso de entrega.
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;'. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en los mercados mayoristas sean o no propiedad de la
Municipalidad Provincial;
Artículo 11.- Libertad de uso de Mercados Mayoristas
"Los Mercados Mayoristas son públicos, portante, de libre uso para todas aquellas personas naturales o jurídicas que
reúnan las condiciones necesarias para el ejercido de aquellas actividades que en los mismos se realicen, sin otras
limitaciones que las establecidas en la Ley, el presente Reglamento y en las disposiciones vigentes con carácter
general sobre la materia.'
Articulo 12.- Procedimiento de adjudicación de autorizaciones a agentes de comercio y económicos
'La adjudicación de la autorización de los puestos y locales para actividades principales, complementarias y/o conexas,
se llevará a cabo mediante concurso, en cuyas bases se fijaran las condiciones económicas y administrativas de su
ejercicio, asi como los plazos y mecanismos para la realización del proceso de selección, en concordancia con la
normatividad sobre la materia vigente a la fecha de realizada la convocatoria del concurso."
•^Acuerdo de Concejo 558 de 19 de diciembre de 2008, adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad
Metropolitana de Lima: (Apéndice n.° 4)
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Artículo segundo.- "Facultar al Directorio de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para que apruebe las
condiciones y el otorgamiento de derechos que permitan el desarrollo de las actividades de comercio mayorista de
alimentos y de los servicios complementarios y conexos, (., .) El importe que se obtenga por la adjudicación de los
derechos para el desarrollo de las actividades de comercio mayorista v de las actividades complementarias y
conexas será ingresado a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que lo incorpore a su presupuesto y lo destine
íntegramente al financiamiento de la construcción del Gran Mercado Mayorista de Lima.'.
^Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima, aprobado con Resolución de Alcaldía No 260 de 18
tíe setiembre de 2012: (Apéndice n.° 28)
Articulo 9.- Subasta de Puestos
"S arrendamiento de los Puestos y Espacios sera otorgado mediante el procedimiento de subasta u oferta pública.'
^Ordenanza que ratifica las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para administrar y
reglamentar los mercados mayoristas que administra, Ordenanza 2026 publicada el 17 de febrero de 2017
(Apéndice n.° 29)
Artículo Segundo.- "Se ratifica y unifica las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A., establecidas
mediante Acuerdo de Concejo 023 de fecha 26 de enero de 1989, los Estatutos de EMMSA, el artículo 191° del
Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad de Lima aprobado con Ordenanza 812 de fecha 15
de setiembre de 2005, la Ordenanza 1181 de fecha 16 de octubre de 2008, y el Acuerdo de Concejo 558 de 19
de diciembre de 2008, para:
a) Aprobar los regímenes internos de administración, es decir el reglamento interno de funcionamiento de los
mercados que administre, teniendo en cuenta que:
- La adjudicación de puestos locales o terrenos para el comercio mayorista de tubérculos, raíces, hortalizas,
legumbres, frutas, menestras, otros granos secos, se realiza mediante concurso público.
- no podrá establecer exenciones a favor de usuario alguno, dentro de cada tipo.
- Los precfbs, condiciones y estándares técnicos de los servicios que presta EMMSA serán los mismos o
equivalentes para cada tipo de usuario del mercado mayorista.
- Está prohibida de realizar actos que impliquen un aprovechamiento de una posible posición de dominio en el
mercado mayorista o restringir o dañar de cualquier manera la competencia entre los comerciantes del mercado
o su libre acceso a éste.
{...)
d) Aprobar las condiciones y el otorgamiento de derechos, mediante subasta o concurso público, que permitan el
desarrollo de las actividades de comercio mayorista de alimentos y de los servidos complementarios y conexos;
e/ importe que se obtenga por la adjudicación de los citados derechos será ingresado a la Municipalidad
Metropolitana de Lima para que los incorpore a su presupuesto y lo destine íntegramente al financiamiento de la
construcción del Gran Mercado Mayorista de Lima u otros mercados que administre EMMSA."
^ Reglamento interno de Gran Mercado Mayorista de Lima, aprobado mediante acuerdo na 009-2017 de la sesión
de Directorio na 585 de 27 de abril de 2017, modificado con acuerdo no 019-2017 de la sesión de Directorio
n.° 591 de 25 de Julio de 2017. (Apéndice n.° 30)
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Artículo 21.- Adjudicación mediante concurso o subasta pública
los puestos de comercialización o establecimientos individuales de venta del GMML serán adjudicados mediante
concurso o subasta pública previa convocatoria a través de los medios de comunicación; lo cual incluirá como mínimo
un diario de circulación nacional y uno de circulación local. °
Articulo 68.- 'El Directorio de EMMSA aprueba las condiciones y el otorgamiento de derechos que permitan el
desarrollo de las actividades de comercio mayorista de alimentos y de los servicios complementarios y conexos; las
mismas que previa subasta o concurso público, son otorgados a los adjudicatarios del GMML, para el buen
funcionamiento de este.
Las adjudicaciones pueden ser para:
68.1 Puestos o almacenes de comercialización
68.2 Locates o terreno para servicios complementarios o conexos"
Artículo 69°.- "EMMSA concede mediante subasta o concurso público, el derecho de uso de puestos de
comercialización de productos agrícolas alimenticios al estado natural o primariamente procesados tales como:
tubérculos, raíces, hortalizas, legumbres, granos secos y verdes, frutas, etc. el mismo que se formaliza mediante un
contrato de concesión o arrendamiento.'
Articulo 70°.- "La sufcasfa o concurso público la realiza un Comité Calificador designado por el Gerente General de
EMMSA, con presencia de un representante del Órgano de Control Institucional y de notario público. El derecho de
uso del puesto o almacén de comercialización, se otorgará al postor que tenga el mayor puntaje de evaluación en
dicha subasta o concurso, luego de haber cumplido con los requisitos de información y documentación que son
exigidos.'(...)
Artículo 73.- 'La Empresa Municipal de Mercados S.A. (EMMSA), mediante subasta o concurso público, concede el
uso de áreas de terreno o locales comerciales para el desarrollo de actividades complementarias y conexas, el mismo
que se formaliza mediante un contrato de concesión o arrendamiento."
Artículo 74°.- "La subastó o concurso público la realiza un Comité de Adjudicaciones designado por la Gerencia
General de EMMSA."
Artículo 77°.- "Soto se exonera del proceso de subasta pública o concurso público de locales, áreas, terrenos o
espacios comerciales, cuando las actividades complementarias o conexas van a ser realizadas directamente por la
empresa EMMSA por otras entidades de la Corporación Municipal de Lima, para lo cual bastará la suscripción de un
contrato, el mismo que debe ser autorizado por el Directorio de EMMSA, así como en los casos de convenios de
cooperación interinstitucionales con entidades o empresas, públicas o privadas, que tengan como objeto coadyuvar el
impulso del comercio al por mayor de los productos perecibles y de los servicios a favor de los usuarios y comerciantes
mayoristas.'
Disposiciones Complementarias
Segunda.- 'Siendo que las instalaciones del Gran Mercado Mayorista de Lima, son bienes municipales, conforme al
numeral 1) del artículo 56° de la Ley n. ° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, es de aplicación el artículo 59° del
mf'smo texto legal, sobre disposición de bienes municipales.
De conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del literal a) y único párrafo del literal d) del artículo segundo
de la Ordenanza n. ° 2026, en concordancia con lo establecido en el artículo 7° de la Ordenanza n. ° 097, la adjudicación
de puestos y establecimientos en el GMML, se realizará a través de los procesos de concurso público o subasta
pública."
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Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso ni subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación; además que 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos con la asignación de
un puntaje adicional en los procesos de subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002, 003 y 006-
2018-EMMSA en los que participaron y determinaron su adjudicación; afectando la transparencia
en los procesos de disposición de los bienes municipales que estaban bajo custodia de funcionarios
de EMMSA.
Tal situación ha sido originada por la conducta consciente y voluntaria de los funcionarios de
EMMSA, quienes en forma directa aprovechándose de su cargo, se habrían interesado en el Plan
Piloto y realizaron acciones irregulares conducentes a beneficiar a 88 nuevos comerciantes con el
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
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ingreso directo al GMML, siendo que 26 ingresaron para desarrollar actividades complementarias
y conexas detallados en el Apéndice n.° 18, y 62 para desarrollar actividades principales
detallados en el Apéndice n.° 24, obviándose en ambos casos el proceso de concurso o subasta
pública, evitándoles el pago del importe de adjudicación por el otorgamiento del derecho de uso de
puestos o espacios de comercialización trasgrediendo las normas vigentes aplicables.
COMENTARIOS DE LAS PERSONAS COMPRENDIDAS EN LOS HECHOS
Las personas comprendidas en los hechos presentaron sus comentarios documentados, conforme
se detalla en el Apéndice n.° 2.
EVALUACIÓN DE LOS COMENTARIOS DE LAS PERSONAS COMPRENDIDAS EN LOS
HECHOS
Efectuada la evaluación de los comentarios y documentos presentados (Apéndice n.c 3), se
concluye que los mismos no desvirtúan los hechos observados, considerando la participación de
las personas comprendidas en los mismos, conforme se describe a continuación:
JOSÉ ANTONIO RAÚL LUNA BAZO, identificado con DNI n.° 08260204, en su calidad de Gerente
General de EMMSA desde el 5 de enero de 2015 hasta el 31 de enero de 2019, designado con
Acuerdo n.° 002-2015 adoptado en la Sesión de Directorio n.° 528 de 3 de enero de 2015 y
concluido con Acuerdo n.° 002-2019 de Sesión de Directorio n.° 626 de 5 de febrero de 2019;
contratado bajo el régimen del D.L n.° 728. (Apéndice n.° 31).
Efectuado el análisis a los comentarios del citado funcionario, se le identifica responsabilidad en el
hecho observado, por lo siguiente:
- Emitir la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015 de 30 de diciembre
de 2015, aprobando la incorporación de actividades complementarias y conexas al Plan
Piloto sin autorización del Directorio de EMMSA, desnaturalizando el Plan Piloto, la misma
que posteriormente sirvió de sustento para que los funcionarios de EMMSA autoricen el
uso de puestos y/o espacios a 88 comerciantes sin proceso de subasta o concurso público
sin el pago del derecho de adjudicación, disponiendo de los bienes inmuebles de EMMSA.
- Autorizar la incorporación de 21 nuevos comerciantes detallados en el Apéndice n.° 18
al GMML en el marco del Plan Piloto y a consecuencia de la Resolución n.° 103-EMMSA-
2015 para desarrollar actividades complementarias o conexas, mediante la suscripción de
las Fichas de Inscripción (Apéndice n.° 18); beneficiándolos con el ingreso directo al
GMML, obviándose el concurso o subasta pública que incluye el pago por derecho de
adjudicación; no obstante que el Directorio de EMMSA mediante los Acuerdos n.° 21 y
27-2014, autorizó la creación y puesta en ejecución del Plan Piloto, dirigido sólo a 368
comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1; asimismo, era de su pleno
conocimiento que el ingreso al GMML se realiza a través de concurso o subasta pública
que incluye el pago del importe de adjudicación.
- Autorizar la incorporación de 61 nuevos comerciantes detallados en el Apéndice n.° 24
al GMML en el marco del Plan Piloto para desarrollar actividades principales, mediante la
suscripción de las fichas de inscripción (Apéndice n.° 24); y 55 proveídos (insertos en
los memorandos de la Gerencia de Promoción y Desarrollo) autorizando la incorporación
de los comerciantes beneficiándolos con su ingreso directo al GMML, obviándose el
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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concurso o subasta pública que incluye el pago por derecho de adjudicación; no obstante
que el Directorio de EMMSA mediante los Acuerdos n.° 21 y 27-2014, autorizó la creación
y puesta en ejecución del Plan Piloto, dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del
ex Mercado Mayorista n.° 1; asimismo, era de su pleno conocimiento que el ingreso al
GMML se realiza a través de concurso o subasta pública que incluye el pago del importe
de adjudicación.
Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso o subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación, adicionalmente 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos con la asignación
de un puntaje adicional en los procesos de subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002,003 y 006-
2018-EMMSA en los que participaron; afectando la transparencia en los procesos de disposición
de los bienes municipales que estaban bajo custodia de funcionarios de EMMSA.
Con dicha actuación, el gerente general de EMMSA trasgredió el artículo 59 de la Ley n.° 27972,
Mayoristas de Alimentos; los artículos 8, 11 y 12 del Reglamento de la Ley del Sistema de
Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026; articulo segundo del Acuerdo de Concejo n.ü
558; artículo 9 del Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima aprobado con
Resolución de Alcaldía n.° 260-2012; artículo segundo de la Ordenanza n.° 2026 que ratifica las
facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para administrar y reglamentar los mercados
mayoristas que administra; y, artículos 21, 68, 69, 70, 73, 74, 77 y segunda disposición
complementaria del Reglamento Interno de Gran Mercado Mayorista de Lima, aprobado mediante
Acuerdo n.° 009-2017 de Sesión de Directorio n.° 585 de 27 de abril de 2017.
Consecuentemente, revela vulneración a los deberes funcionales al cargo de gerente general de
la Empresa Municipal de Mercados S.A. previsto en los siguientes dispositivos:
Estatuto de EMMSA (Apéndice n.° 34)
La Gerencia
Artículo Trigésimo Tercero:
El gerente general es el funcionario de mes jerarquía de la empresa y el responsable de implementar
todos Acuerdos de Directorio (. ..)
Artículo Trigésimo Quinto:
Son atribuciones y deberes del Gerente General:
(...)
n) Asegurar el cumplimiento de los Acuerdos de Directorio.
Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 039-2015 de la
Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015, que indica: (Apéndice n.° 15)
Articulo 15°: Facultades y Funciones
Son facultades y funciones de la Gerencia General las siguientes:
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3. Dirigirlas operaciones de la empresa, organizar el régimen interno de la misma y efectuarlos actos
y contratos correspondientes a su objeto social.
4. Cumplir y hacer cumplir los Acuerdos y Resoluciones que emitan y establezcan la Junta General
de Accionistas o el Directorio, así como cualquier decisión que dichos órganos tomen.
6. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento Interno de Trabajo y demás normas establecidas por la
empresa.
15. Celebrar los contratos, laborales, de adquisición de bienes, prestación de servicios y de obras,
entre otros, con sujeción a las facultades que le otorgue el Directorio.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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19. Realizar las demás funciones que le encomiende el Directorio y las que le corresponda según lo
dispuesto en los Estatutos de la Empresa y la Ley General de Sociedades, sin perjuicio de las
atribuciones y/o poderes otorgados por la Junta General de Accionistas.
21. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por la Junta
General de Accionistas y el Directorio.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado Acuerdo n.° 004-2010 de la Sesión de
Directorio n.° 436 de 24 de febrero de 2010 (Apéndice n.° 33), que indica:
Funciones Específicas
Gerente General
(...)
4. Dirigirlas operaciones de la empresa, organizar el régimen interno de la misma y efectuarlos actos
y contratos correspondientes a su objeto social.
5. Cumplir y hacer cumplir los Acuerdos de la Junta General de Accionistas y del Directorio, así como
cualquier decisión que dichos órganos tomen.
7. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento Interno de Trabajo y demás normas establecidas por la
empresa.
18. Realizarlas demás funciones que le encomiende el Directorio y las que le corresponda según lo
dispuesto en los Estatutos de la Empresa y la Ley General de Sociedades, sin perjuicio de las
atribuciones y/o poderes otorgados porta Junta General de Accionistas.
20. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas porta Junta
General de Accionistas y el Directorio.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Resolución de Gerencia General
n.° 067-2016-GG-EMMSA de 16 de setiembre de 2016 y mediante Resolución de Gerencia General
n.° 030-GG-EMMSA-2017 de 20 de abril de 2017, actualizado con Resolución de Gerencia General
n.° 039-GG-EMMSA-2018 de 11 de mayo de 2018, (Apéndices nos 34, 35 y 36), que indica:
Funciones Específicas
Gerente General
(...)
4. Dirigir las operaciones de la empresa, organizar el régimen interno de la misma y efectuar los actos
y contratos correspondientes a su objeto social.
5. Cumplir y hacer cumplir las metas, objetivos, políticas, estrategias, Acuerdos y Resoluciones que
emitan y establezcan la Junta General de Accionistas o el Directorio, asi como cualquier decisión
que dichos órganos tomen.
7. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento Interno de Trabajo y demás normas establecidas por la
empresa.
14. Celebrar los contratos, laborales, de adquisición de bienes, prestación de semcios y de obras,
entre otros, con sujeción a las facultades que le otorgue el Directorio.
20. Realizar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por la Junta
General de Accionistas y el Directorio.
Por lo expuesto, el citado funcionario contravino lo dispuesto en el Reglamento Interno de Trabajo,
aprobado por Acuerdo de Directorio n.° 018-2016 de sesión n.° 570 de 29 de setiembre de 2016,
que regula la prestación y el comportamiento laboral regulados al amparo del régimen laboral de
la actividad privada (Decreto Legislativo n.° 728 Ley de Productividad y Competitividad Laboral y
Decreto Supremo n.° 003-97-TR) que en su artículo 23° "Son obligaciones de los trabajadores de
EMMSA", señala: "b) Acatar y cumplir las órdenes y directivas que por razones de trabajo sean
impartidas por sus Jefes y Superiores jerárquicos. (...) s) Mostrar rectitud en sus actos y decisiones,
/os cuates deben estar en armonía con los principios y deberes éticos de la función. t) Realizar con
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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eficiencia y dedicación las funciones inherentes a su puesto de trabajo, de acuerdo a la condición,
jomada y/o área de labor." (Apéndice n.° 37)
Señalamiento de presunta responsabilidad administrativa y penal
Los hechos anteriormente expuestos configuran la presunta responsabilidad administrativa,
derivada del deber incumplido previsto en la normativa anteriormente señalada; asimismo, la
presunta responsabilidad penal por la existencia de elementos que denotan la comisión de delito,
dando mérito al inicio del procedimiento administrativo a cargo de la entidad y las acciones legales
a cargo de las instancias competentes.
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JUAN CARLOS LUQUE SILVA, Identificado con DNI n.° 25491847, en su calidad de gerente de
Promoción y Desarrollo (gerente de Promoción, Proyectos y Desarrollo a partir del 16 de setiembre
de 2016), desde el 5 de enero de 2015 hasta el 8 de febrero de 2019, designado con Acuerdo n.°
005-2015 adoptado en la Sesión de Directorio n.° 528 de 3 de enero de 2015 y se deja sin efecto
su designación con Carta n.° 086-2019-EMMSA/GG de 8 de febrero de 2019, contratado bajo el
régimen del Decreto Legislativo n.° 728 (Apéndice n.° 38).
Efectuado el análisis a los comentarios del citado funcionario, se le identifica responsabilidad en el
hecho observado, por lo siguiente:
Emitir el Informe n.° 081-2015-GPD-EMMSA proponiendo al gerente General ampliar el Plan
Piloto para el desarrollo de actividades complementarias y conexas, sin sustento objetivo y/o
verificable, documento que sin/ió de sustento a la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-
EMMSA-2015 de 30 de diciembre de 2015, así mismo por visar en señal de conformidad la
citada Resolución emitida sin autorización del Directorio y que posteriormente sirvió de sustento
para que los funcionarios de EMMSA autoricen el uso de puestos y/o espacios a 88
comerciantes sin proceso de subasta o concurso público sin el pago del derecho de
adjudicación, disponiendo de los bienes inmuebles de EMMSA sin tener la aprobación del
Directorio.
Suscribir las Fichas de Inscripción e Informes y/o memorando con opinión favorable al Plan
Piloto de 26 nuevos comerciantes detallados en el Apéndice n.° 18 aprobando su
incorporación al GMML en el marco del Plan Piloto y a consecuencia de la aprobación de la
Resolución n.° 103-EMMSA-2015 para desarrollar actividades complementarias o conexas;
beneficiándolos con el ingreso directo al GMML, obviándose el concurso o subasta pública que
incluye el pago por derecho de adjudicación; no obstante que era de su pleno conocimiento que
el Plan Piloto estuvo dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista
n.° 1 .-y que el ingreso al GMML se realiza a través de concurso o subasta pública que incluye
el pago del importe de adjudicación.
Suscribir las Fichas de Inscripción e Informes con opinión favorable al Plan Piloto de 53 nuevos
comerciantes detallados en el Apéndice n.° 24, aprobando su incorporación al GMML en el
marco del Plan Piloto para que desarrollen actividades principales; beneficiándolos con su
ingreso directo al GMML, obviándose el concurso o subasta pública que incluye el pago por
derecho de adjudicación; no obstante que era de su pleno conocimiento que el Plan Piloto
estuvo dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1. y que el
ingreso al GMML se realiza a través de concurso o subasta pública que incluye el pago del
importe de adjudicación.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso o subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación, adicionalmente 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos con la asignación
de un puntaje adicional en los procesos de subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002,003 y 006-
2018-EMMSA en los que participaron; afectando la transparencia en los procesos de disposición
de los bienes municipales que estaban bajo custodia de funcionarios de EMMSA.
Con dicha actuación, el gerente de Promoción, Proyectos y Desarrollo de EMMSA trasgredió el
artículo 59 de la Ley n.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; el articulo 18 de la Ley n.° 28026,
Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos; los artículos 8,11 y 12del Reglamento de
la Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026; artículo segundo del
Acuerdo de Concejo n.° 558; artículo 9 del Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de
Lima aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260-2012; artículo segundo de la Ordenanza n.°
2026 que ratifica las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para administrar y
reglamentar los mercados mayoristas que administra; y, artículos 21, 68, 69, 70, 73, 74, 77 y
segunda disposición complementaria del Reglamento Interno de Gran Mercado Mayorista de Lima,
aprobado mediante Acuerdo n.° 009-2017 de Sesión de Directorio n.° 585 de 27 de abril de 2017
Consecuentemente, revela vulneración a los deberes funcionales al cargo de gerente de
Promoción, Proyectos y Desarrollo de la Empresa Municipal de Mercados S.A. previsto en los
siguientes dispositivos:
Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 039-2015 de la
Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015 (Apéndice n.c 15), que indica:
Artículo 38°: Gerencia de Promoción, Proyectos y Desarrollo
La Gerencia de Promoción, Proyectos y Desarrollo (GPPD) es el órgano de línea responsable de
contribuir con la promoción y el desarrollo de los mercados operados y administrados por EMMSA;
asimismo es responsable, asesor y apoyar en el desarrollo de mercados en las principales ciudades
del país; y de investigar, identificar, diseñar, y desarrollar la puesta en marcha de nuevos proyectos
de mercados y obras de servidos conexos que ayude a la operatividad de los mercados a cargo de
EMMSA.
Artículo 39°: Funciones y atribuciones
Son funciones y atribuciones de la Gerencia de Promoción, Proyectos y Desarrollo, las siguientes:
3. Formular, ejecutar y controlar el Plan de mercadeo de la empresa, incluyendo los objetivos, las
estrategias y los programas de trabajo respectivos, en concordancia con los lineamientos
estratégicos de la empresa.
5. Proponer a la Gerencia General de EMMSA normas, directivas, contratos, convenios, resoluciones
y otros dispositivos para el fortalecimiento de los mercados mayoristas que la empresa opera.
8. Efectuar estudios del comercio mayorista y minorista de productos alimenticios agrícolas
perecederos en Lima Metropolitana y el Callao.
15. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por su Jefe
inmediato.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n,° 04-2010 de la Sesión
de Directorio n.° 436 de 24 de febrero de 2010 (Apéndice n.° 33), que indica:
Gerente de Promoción y Desarrollo
//. Funciones Especificas
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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(...).
8. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por el
Gerente General.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Resolución de Gerencia General
n.° 067-2016-GG-EMMSA de 16 de setiembre de 2016 (Apéndice n.° 34), Resolución de Gerencia
General n.° 030-GG-EMMSA-2017 de 20 de abril de 2017 (Apéndice n.° 35) y actualizado con
Resolución de Gerencia General n.° 039-GG-EMMSA-2018 de 11 de mayo de 2018 (Apéndice n.°
36), que indica:
Funciones Específicas
Gerente de Promoción, Proyectos y Desarrollo
(...)
3. Supen/isar y controlar el plan de mercadeo de la empresa, incluyendo los objetivos, las estrategias
y tos programas de trabajo respectivos, en concordancia con los lineamientos estratégicos de la
empresa.
(...)
5. Proponer a la Gerencia General de la empresa normas, directivas, contratos, convenios,
resoluciones y otros dispositivos para el fortalecimiento del mercado mayorista operado por la
empresa.
(...)
11. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por su Jefe
inmediato.
Por lo expuesto, el citado funcionario contravino lo dispuesto en el Reglamento Interno de Trabajo,
aprobado por Acuerdo de Directorio n.° 018-2016 de sesión n.° 570 de 29 de setiembre de 2016,
que regula la prestación y el comportamiento laboral regulados al amparo del régimen laboral de
la actividad privada (Decreto Legislativo n.° 728 Ley de Productividad y Competitividad Laboral y
Decreto Supremo n.° 003-97-TR) que en su artículo 23° "Son obligaciones de los trabajadores de
EMMSA", señala: "b) Acatar y cumplir las órdenes y directivas que por razones de trabajo sean
impartidas por sus Jefes y Superiores jerárquicos. (...) s) Mostrar rectitud en sus actos y decisiones,
tos cuates deben estar en armonía con los principios y deberes éticos de la función. t) Realizar con
eficiencia y dedicación las funciones inherentes a su puesto de trabajo, de acuerdo a la condición,
jornada y/o area de labor." (Apéndice n.° 37)
Señalamiento de presunta responsabilidad administrativa y penal
Los hechos anteriormente expuestos configuran la presunta responsabilidad administrativa,
derivada del deber incumplido previsto en la normativa anteriormente señalada; asimismo, la
presunta responsabilidad penal por la existencia de elementos que denotan la comisión de delito,
dando mérito al inicio del procedimiento administrativo a cargo de la entidad y las acciones legales
a cargo de las instancias competentes.
CAROLINA NORIEGA GLANO, identificada con DNI n.° 41334354, en su calidad de gerente de
Operaciones de EMMSA, desde el 5 de enero de 2015 hasta el 12 de febrero de 2019, designada
con Acuerdo de Directorio n.° 004-2015 adoptado en sesión n.° 528 de 3 de enero de 2015 y se
deja sin efecto su designación con Carta n.° 088-2019-EMMSA/GG de 12 de febrero de 2019,
contratada bajo el régimen del Decreto Legislativo n.° 728 (Apéndice n.° 39).
Efectuado el análisis a los comentarios de la citada funcionaria, se le identifica responsabilidad en
el hecho observado, por lo siguiente:
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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- Visar, en señal de conformidad, la Resolución de Gerencia General n,° 103-GG-EMMSA-
2015 de 30 de diciembre de 2015 aprobando la incorporación de actividades
complementarias y conexas al Plan Piloto, emitida sin autorización del Directorio de
EMMSA desnaturalizando el Plan Piloto y que posteriormente sirvió de sustento para que
los funcionarios de EMMSA autoricen el uso de puestos y/o espacios a 88 comerciantes
sin proceso de subasta o concurso público sin el pago del derecho de adjudicación,
disponiendo de los bienes inmuebles de EMMSA sin tener la aprobación del Directorio.
- Visar, en señal de conformidad, 11 Fichas de Inscripción56 al Plan Piloto de los 26 nuevos
comerciantes detallados en el Apéndice n.° 18 aprobando su incorporación al GMML en
el marco del Plan Piloto y a consecuencia de la aprobación de la Resolución n.° 103-
EMMSA-2015 para desarrollar actividades complementarias o conexas; beneficiándolos
con el ingreso directo al GMML, obviándose el concurso o subasta pública que incluye el
pago por derecho de adjudicación; no obstante que era de su pleno conocimiento que el
Plan Piloto estuvo dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del ex Mercado
Mayorista n.° 1 y que el ingreso al GMML se realiza a través de concurso o subasta
pública que incluye el pago del importe de adjudicación.
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- Haber recibido 122 solicitudes de comerciantes con opinión favorable de la Gerencia de
Promoción y Desarrollo, dando trámite únicamente a 62 solicitudes, sin indicar las razones por
los cuales no tramitó las 60 solicitudes restantes que también contaban con opinión favorable,
habiendo dado un trámite diferenciado sin razón justificable.
- Visar, en señal de conformidad, 46 Fichas de Inscripción57 al Plan Piloto de los 62 nuevos
comerciantes (Apéndice n.° 24) que autorizan su incorporación al GMML en el marco del
Plan Piloto para que desarrollen actividades principales; y suscribir 38 proveídos (insertos
en los memorandos de la Gerencia de Promoción y Desarrollo) solicitando autorización al
Gerente General para la incorporación de los comerciantes al Plan Piloto.
Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso o subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación, adicionalmente 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos con la asignación
de un puntaje adicional en los procesos de subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002,003 y 006-
2018-EMMSA en los que participaron; afectando la transparencia en los procesos de disposición
de los bienes municipales que estaban bajo custodia de funcionarios de EMMSA.
Con dicha actuación, la gerente de Operaciones de EMMSA trasgredió el artículo 59 de la Ley
de Mercados Mayoristas de Alimentos; los artículos 8, 11 y 12del Reglamento de la Ley del
Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026; articulo segundo del Acuerdo de
Concejo n.° 558; artículo 9 del Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima aprobado
con Resolución de Alcaldía n.° 260-2012; artículo segundo de la Ordenanza n.° 2026 que ratifica
las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para administrar y reglamentar los
mercados mayoristas que administra; y, artículos 21,68,69,70,73, 74,77 y segunda disposición
complementaria del Reglamento Interno de Gran Mercado Mayorista de Lima, aprobado mediante
Acuerdo n.° 009-2017 de Sesión de Directorio n.° 585 de 27 de abril de 2017.
56 Se advirtió que las 15 fichas de Inscripción restantes no cuentan con visto bueno.
57 Se advirtió que las 16 fichas de Inscripción restantes no cuentan con visto bueno,
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Consecuentemente, revela vulneración a los deberes funcionales al cargo de gerente de
Operaciones de la Empresa Municipal de Mercados S.A. previsto en los siguientes dispositivos:
Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 039-2015 de la
Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015, que indica: (Apéndice n.° 15)
Artículo 47°: Gerencia de Operaciones
La Gerencia de Operaciones (GO) tiene por finalidad de planificar, organizar, ejecutar y controlar os
servicios que presta la empresa en los mercados a su cargo, garantizando su óptimo funcionamiento
y seguridad (...).
Artículo 48°: Funciones y atribuciones
Son funciones y atribuciones de la Gerencia de Operaciones, las siguientes:
(...)
4. Dirigir y controlar la operatividad de los servicios que presta la empresa dentro de los mercados a
su cargo.
6. Planificar, ejecutar y controlar las gestiones comerciales de las unidades y líneas de negocio de la
empresa.
12. Controlar el adecuado cumplimiento del Reglamento Interno de los mercados administrados por
EMMSA de parte de clientes y usuarios.
15. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por su Jefe
inmediato.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 004-2010 de la Sesión
de Directorio n.° 436 de 24 de febrero de 2010 (Apéndice n.° 33), que indica:
Funciones Específicas
Gerente de Operaciones
(...)
4. Dirigir y controlar la operatividad de los sen/icios que presta la empresa dentro de los mercados a
su cargo.
6. Planificar, ejecutar y controlar las gestiones comerciales de las unidades y líneas de negocio de la
empresa.
9. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por el
Gerente General.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Resolución de Gerencia General
n.° 067-2016-GG-EMMSA de 16 de setiembre de 2016 y mediante Resolución de Gerencia General
n.° 030-GG-EMMSA-2017 de 20 de abril de 2017, actualizado con Resolución de Gerencia General
n.° 039-GG-EMMSA-2018 de 11 de mayo de 2018. (Apéndices n.°s 34, 35 y 36), que indica:
Funciones Específicas
Gerente de Operaciones
5. Planificar, ejecutar y controlar las gestiones comerciales de las unidades y líneas de negocio de la
empresa.
6. Supervisar el adecuado cumplimiento del Reglamento Interno del GMML de parte de clientes,
usuarios y público en general.
13. Desempeñar otras funciones que, en el ámbito de su competencia, le sean asignadas por el
Gerente General.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Por lo expuesto, la citada funcionaria contravino lo dispuesto en el Reglamento Interno de Trabajo,
aprobado por Acuerdo de Directorio n.° 018-2016 de sesión n.° 570 de 29 de setiembre de 2016,
que regula la prestación y el comportamiento laboral regulados al amparo del régimen laboral de
la actividad privada (Decreto Legislativo n.° 728 Ley de Productividad y Competitividad Laboral y
Decreto Supremo n.° 003-97-TR) que en su artículo 23° "Son obligaciones de los trabajadores de
EMMSA", señala: "b) Acatar y cumplir las órdenes y directivas que por razones de trabajo sean
impartidas por sus Jefes y Superiores jerárquicos. (...) s) Mostrar rectitud en sus actos y decisiones,
/os cuates deben estar en armonía con los principios y deberes éticos de la función. t) Realizar con
eficiencia y dedicación las funciones inherentes a supuesto de trabajo, de acuerdo a la condición,
jomada y/o área de labor." (Apéndice 37)
Señalamiento de presunta responsabilidad administrativa y penal
Los hechos anteriormente expuestos configuran la presunta responsabilidad administrativa,
derivada del deber incumplido previsto en la normativa anteriormente señalada; asimismo, la
presunta responsabilidad penal por la existencia de elementos que denotan la comisión de delito,
dando mérito al inicio del procedimiento administrativo a cargo de la entidad y las acciones legales
a cargo de las instancias competentes.
SONIA GABRIELA MARROU ROJAS, identificada con DNI n.° 07592421, en su calidad de jefa
de la Oficina de Asesoría Legal (gerente de Asesoría Legal a partir del 16 de setiembre de 2016),
desde el 20 de enero de 2015 hasta el 8 de marzo de 2019, designada con Acuerdo n.° 013-2015
adoptado en Sesión de Directorio n.° 529 de 13 de enero de 2015 y se deja sin efecto su
designación con Carta n.° 141-2019-EMMSA/GG de 8 de marzo de 2019, contratada bajo el
régimen del Decreto Legislativo n.° 728 (Apéndice n.° 40).
Efectuado el análisis a los comentarios de la citada funcionaria, se le identifica responsabilidad en
el hecho observado, por lo siguiente:
Visar, en señal de conformidad, la Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-
2015 de 30 de diciembre de 2015 aprobando la incorporación de actividades
complementarias y conexas al Plan Piloto, emitida sin autorización del Directorio de
EMMSA desnaturalizando el Plan Piloto y que posteriormente sirvió de sustento para que
los funcionarios de EMMSA autoricen el uso de puestos y/o espacios a 88 comerciantes
sin proceso de subasta o concurso público sin el pago del derecho de adjudicación,
disponiendo de los bienes inmuebles de EMMSA sin tener ni la aprobación del Directorio.
Suscribir los informes legales emitiendo opinión favorable (Apéndice n.° 18) para la
incorporación de dieciséis (16) nuevos comerciantes para desarrollar actividades
complementarias y conexas, sin emitir pronunciamiento sobre la legalidad de dicho acto y pese
a conocer que el plan piloto estuvo dirigido solo a 368 comerciantes provenientes del ex
Mercado Mayorista n.° 1 y que el ingreso al GMML se realiza a través de concurso o subasta
pública y con el pago del importe de adjudicación.
Elaborar las Fichas de Inscripción (Apéndice n.° 18) al Plan Piloto de 26 nuevos comerciantes
para desarrollar actividades complementarias y conexas, para su incorporación al GMML en el
marco del Plan Piloto y a consecuencia de la aprobación de la Resolución n.° 1 03-GG-EMMSA-
2015, sin emitir pronunciamiento respecto a la legalidad de dicho acto; beneficiando a dichos
comerciantes con su ingreso directo al GMML, obviándose el concurso o subasta pública que
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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incluye el pago por derecho de adjudicación; no obstante conocer que el Plan Piloto estuvo
dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1 y que el ingreso
al GMML se realiza a través de concurso o subasta pública y con el pago del importe de
adjudicación.
Elaborar las Fichas de Inscripción (Apéndice n.° 24) al Plan Piloto de 62 nuevos comerciantes
para desarrollar actividades principales, para su incorporación al GMML en el marco del Plan
Piloto, sin emitir pronunciamiento respecto a la legalidad de dicho acto; beneficiando a dichos
comerciantes con su ingreso directo al GMML, obviándose el concurso o subasta pública que
incluye el pago por derecho de adjudicación; no obstante conocer que el Plan Piloto estuvo
dirigido sólo a 368 comerciantes provenientes del ex Mercado Mayorista n.° 1 y que el ingreso
al GMML se realiza a través de concurso o subasta pública y con el pago del importe de
adjudicación
Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso o subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación, adicionalmente 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos en los procesos de
subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002, 003 y 006-2018-EMMSA en los que participaron; toda
vez que su incorporación al Plan Piloto generó la asignación de un puntaje adicional, afectando la
transparencia en los procesos de disposición de los bienes municipales que estaban bajo custodia
de funcionarios de EMMSA.
Con dicha actuación, la gerente de Asesoría Legal de EMMSA trasgredió el artículo 59 de la Ley
de Mercados Mayoristas de Alimentos; los artículos 8, 11 y 12del Reglamento de la Ley del
Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026; artículo segundo del Acuerdo de
Concejo n.° 558; artículo 9 del Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima aprobado
con Resolución de Alcaldía n.° 260-2012; articulo segundo de la Ordenanza n.° 2026 que ratifica
las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para administrar y reglamentar los
mercados mayoristas que administra; y, artículos 21,68,69, 70, 73,74,77 y segunda disposición
complementaria del Reglamento Interno de Gran Mercado Mayorista de Lima, aprobado mediante
Acuerdo n.° 009-2017 de Sesión de Directorio n.° 585 de 27 de abril de 2017
Consecuentemente, revela vulneración a los deberes funcionales al cargo de gerente de Asesoría
Legal de la Empresa Municipal de Mercados S.A. previsto en los siguientes dispositivos:
Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 039-2015 de la
Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015, que indica: (Apéndice n.° 15)
Artículo 19°: Funciones y atribuciones
Son funciones y atribuciones de la Gerencia de Asesoría Legal:
3. Brindar asesoramiento legal al Gerente General y al Presidente del Directorio, as como absolver
/as consultas de las diversas unidades orgánicas en asuntos de su competencia.
6. Visar convenios y/o contratos que suscriba el Gerente General con entidades públicas o privadas
para el adecuado cumplimiento de sus funciones; y, las resoluciones emitidas por la Gerencia
General, de acuerdo con sus atribuciones.
10. Evaluarlos expedientes referidos a las concesiones, para luego elaborarlos respectivos contratos.
14. Velar por la legalidad de los distintos documentos que sean sometidos a consulta o visación;
tratándose de contratos y/o convenios deberán contar con las visaciones de las unidades orgánicas
involucradas.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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15. Velar por el cumplimiento de las disposiciones normativas y legales vigentes, con relación al
funcionamiento de las empresas y de los mercados que esta opera.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Acuerdo n.° 004-2010 de la Sesión
de Directorio n.° 436 de 24 de febrero de 2010 (Apéndice n.° 33), que indica:
Funciones Específicas
Jefe de la Oficina de Asesoría Legal
3. Brindar asesoramiento legal al Gerente General, así como absolver las consultas de las diversas
unidades orgánicas en asuntos de su competencia.
9. Velar por la legalidad de los distintos documentos que sean sometidos a consulta o visación;
tratándose de contratos y/o convenios deberán contar con las visaciones de las unidades orgánicas
involucradas.
13. Asesorar y mantener las coordinaciones necesarias con cada una de las unidades orgánicas de
la empresa, relacionados a los temas de su competencia.
Manual de Organización y Funciones de EMMSA aprobado con Resolución de Gerencia General
n.° 067-2016-GG-EMMSA de 16 de setiembre de 2016 y mediante Resolución de Gerencia General
n.° 030-GG-EMMSA-2017 de 20 de abril de 2017, actualizado con Resolución de Gerencia General
n.° 039-GG-EMMSA-2018 de 11 de mayo de 2018 (Apéndices n.°s 34, 35 y 36), que indica:
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Funciones Específicas
Gerente de Asesoría Legal
3. Brindar asesoramiento legal al Gerente General, así como absolver las consultas de las diversas
unidades orgánicas en asuntos de su competencia.
4. Emitir opinión legal sobre los asuntos derivados por la Gerencia General y las unidades orgánicas,
en el ámbito de su competencia.
7. Evaluar los expedientes referidos a los arrendamientos, concesiones y otros para elaborar los
documentos que deriven de éstos, de acuerdo a su competencia.
14. Velar por la legalidad de los distintos documentos que sean sometidos a consulta o visación;
tratándose de contratos y/o convenios deberán contar con las visaciones de las unidades orgánicas
involucradas.
Por lo expuesto, la citada funcionaria contravino lo dispuesto en el Reglamento Interno de Trabajo,
aprobado por Acuerdo de Directorio n.° 018-2016 de sesión n.° 570 de 29 de setiembre de 2016,
que regula la prestación y el comportamiento laboral regulados al amparo del régimen laboral de
la actividad privada (Decreto Legislativo n.° 728 Ley de Productividad y Competitividad Laboral y
Decreto Supremo n.° 003-97-TR) que en su artículo 23° "Son obligaciones de los trabajadores de
EMMSA", señala: "b) Acatar y cumplir las órdenes y directivas que por razones de trabajo sean
impartidas por sus Jefes y Superiores jerárquicos. (...) s) Mostrar rectitud en sus actos y decisiones,
tos cuates deben estar en armonía con los principios y deberes éticos de la función. t) Realizar con
eficiencia y dedicación las funciones inherentes a su puesto de trabajo, de acuerdo a la condición,
jomada y/o area de labor." (Apéndice n.° 37)
Señalamiento de presunta responsabilidad administrativa y penal
Los hechos anteriormente expuestos configuran la presunta responsabilidad administrativa,
derivada del deber incumplido previsto en la normativa anteriormente señalada; asimismo, la
presunta responsabilidad penal por la existencia de elementos que denotan la comisión de delito,
dando mérito al inicio del procedimiento administrativo a cargo de la entidad y las acciones legales
a cargo de las instancias competentes.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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IV. CONCLUSIONES
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Como resultado de la auditoría de cumplimiento practicada a la Empresa Municipal de Mercados S.A.,
se formulan las conclusiones siguientes:
1. Funcionarios de EMMSA desnaturalizando el Plan Piloto, tramitaron y/o autorizaron irregularmente
el ingreso de 62 comerciantes mayoristas para la comercialización de productos alimenticios
(actividad principal) sin ningún marco normativo, así como de 26 comerciantes para el desarrollo
de actividades complementarias y conexas, estos últimos en mérito a la Resolución de Gerencia
General n.° 103-GG-EMMSA-2015 que fue emitida sin autorización del Directorio de EMMSA,
obviando en ambos casos el proceso de subasta o concurso público establecido en la normativa
vigente aplicable; siendo que estos actos beneficiaron a dichos comerciantes con el ingreso directo
al GMML sin el cobro del importe de adjudicación por el otorgamiento del derecho de uso de
puestos de comercialización y con la asignación de un puntaje adicional para los procesos de
subasta pública.
18 de la Ley n.° 28026, Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos; los artículos 8,11
y 12 del Reglamento de la Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos - Ley n.° 28026;
artículo segundo del Acuerdo de Concejo n.° 558; artículo 9 del Reglamento Interno del Gran
Mercado Mayorista de Lima aprobado con Resolución de Alcaldía n.° 260-2012; articulo segundo
de la Ordenanza n.° 2026 que ratifica las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A.
para administrar y reglamentar los mercados mayoristas que administra; y, artículos 21,68,69, 70,
73, 74 y 77 y segunda disposición complementaria del Reglamento Interno de Gran Mercado
Mayorista de Lima, aprobado con Acuerdo n.° 009-2017.
Los hechos expuestos evidencian el favorecimiento a 88 comerciantes con su ingreso de manera
directa al GMML sin concurso o subasta pública evitándoles el pago del importe por derecho de
adjudicación, adicionalmente 14 de dichos comerciantes se vieron favorecidos con la asignación
de un puntaje adicional en los procesos de subasta pública n.° 005-2016-EMMSA, 002,003 y 006-
2018-EMMSA en los que participaron; afectando la transparencia en los procesos de disposición
de los bienes municipales que estaban bajo custodia de funcionarios de EMMSA.
Tal situación ha sido originada por la conducta consciente y voluntaria de los funcionarios de
EMMSA, quienes en forma directa aprovechándose de su cargo, se habrían interesado en el Plan
Piloto y realizaron acciones irregulares conducentes a beneficiar a 88 nuevos comerciantes con el
ingreso directo al GMML, siendo que 26 ingresaron para desarrollar actividades complementarias
y conexas detallados en el Apéndice n.° 18 y 62 para desarrollar actividades principales detallados
en el Apéndice n.° 24, obviándose en ambos casos el proceso de concurso o subasta pública,
evitándoles el pago del importe de adjudicación por el otorgamiento del derecho de uso de puestos
o espacios de comercialización trasgrediendo las normas vigentes aplicables.
(Observación n.°1)
2. La omisión de llevar a cabo la fiscalización posterior sobre las declaraciones juradas y demás
documentación presentada por los postores ganadores de la buena pro de las subastas públicas
realizadas por EMMSA, genera el riesgo de celebrar contratos de arrendamiento de puestos con
personas que no cumplen las condiciones requeridas; incumpliendo el Artículo 34 del Texto Único
Ordenado de la Ley n.° 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General; asi como las Normas
de Control Interno n.os 3.5, 3.9 y 5.1, aprobada por Resolución de Contraloría n.0 320-2006-CG del
30 de octubre de 2006. Dicha situación ha sido originada por la falta de supervisión y mecanismos
de control en las labores de las áreas administrativas de EMMSA.(Deficiencia de control interno n." 1)
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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V. RECOMENDACIONES
Como resultado de la auditoría de cumplimiento practicada a la Empresa Municipal de Mercados S.A.
- EMMSA, en uso de las atribuciones y competencias conferidas en el literal e) del articulo 15° de la
Ley n.° 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloria General de la
República, se formulan las recomendaciones siguientes:
1. Poner en conocimiento de la Procuraduría Pública encargada de los asuntos judiciales de la
Contraloría General de la República, el informe para que inicie las acciones legales contra los
funcionarios y servidores comprendidos en los hechos de la observación n.° 1 del presente informe
de auditoría.
(Conclusion n.°1)
AL SEÑOR ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA:
2. Disponer el inicio de las acciones administrativas para el deslinde de responsabilidades de los
funcionarios y servidores de la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA comprendidos en
la observación n.° 1, conforme al marco normativo aplicable.
(Conclusion n.°1)
n.° 27785, con el propósito de coadyuvar a la mejora de la capacidad y eficiencia de la entidad en la
toma de decisiones y en el manejo de sus recursos, se formulan las recomendaciones siguientes:
AL PRESIDENTE DEL DIRECTORIO DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A.. EMMSA
DISPONGA LO SIGUIENTE:
3. Que la Gerencia General en todas las acciones de disposición de bienes inmuebles a cargo de
EMMSA incluyendo los puestos y/o espacios del GMML, cuente necesariamente con la
autorización previa del Directorio, y se considere las condiciones y procedimientos establecidos en
la normativa vigente aplicable.
(Conclusion n.°1)
4. Que la Gerencia General, en coordinación con la Gerencia de Operaciones, Gerencia de
Promoción y Desarrollo, y Gerencia de Asesoría Legal, evalúen la situación legal de los
comerciantes que ingresaron directamente al Gran Mercado Mayorista de Lima -GMML en el
marco del Plan Piloto durante los años 2016 y 2017 y 2018, obviando el concurso o subasta pública
que incluye el pago por derecho de adjudicación, con la finalidad de establecer los plazos de
vigencia contractual, cumplimiento de requisitos y/o determinar la legalidad de la continuidad de
sus actividades.
(Conclusion n.°1)
5. Disponer que la Gerencia de Administración y Finanzas, elabore y apruebe lincamientos para la
fiscalización posterior por muestreo a las Declaraciones Juradas y demás documentación
presentada por los postores ganadores de la buena pro en los procesos de subasta pública para
el arrendamiento de puestos de comercialización y locales; asimismo, disponga la verificación por
muestreo de la documentación de los comerciantes que cuentan con contrato vigente, a fin de
garantizar que los comerciantes cumplen las condiciones requeridas.
(Conclusion n.° 2)
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Apéndice n.° 2
Apéndice n.° 3
Apéndice n.° 4
Apéndice n.° 5
Apéndice n.° 6
Apéndice n.° 7
Apéndice n.c 8
Apéndice n.° 9
Apéndice n.° 10
Apéndice n.° 11
Apéndice n.° 12
Apéndice n.° 13
Apéndice n.° 14
Página 40 de 43
VI. APÉNDICES
Apéndice n.° 1 : Relación de personas comprendidas en los hechos.
Cédulas de comunicación de desviaciones de cumplimiento y comentarios
presentados por las personas comprendidas en los hechos.
Evaluación de los comentarios presentados por las personas comprendidas
en los hechos.
Copia certificada del Acuerdo de Concejo n.° 558 de 19 de diciembre de 2008.
Copia simple de la denuncia penal de 7 de abril de 2016, interpuesta por José
Antonio Raúl Luna Bazo en su condición de Gerente General de EMMSA
contra ex miembros del Directorio y ex funcionarios de EMMSA.
Copias certificadas del Informe n.° 079-GPD-EMMSA-2015 de 28 de
diciembre de 2015 y Memorando n.° 219-OAL-EMMSA-2015 de 1 de
diciembre de 2015.
Copia simple del expediente n.° 02659-2017-0-1801-JR-LA-18 - Demanda de
indemnización por responsabilidad contractual por el monto de US$
8,384,000.00 (Corte Superior de Justicia de Lima).
Copia simple del Informe n.° 00101-MCV-OGCA-GO-EMMSA-2014 de 1 de
julio de 2014.
Copias certificadas de la Sesión de Directorio n.os 518 y 519 de4 de junio y 2
de julio de 2014 en las cuales se adoptan los Acuerdos n.os 021 y 027-2014,
respectivamente, y Resolución de Gerencia General n.° 076-GG-EMMSA-
2014 de 2 de julio de 2014.
Copia certificada del Informe n.° 005-GO-EMMSA-2015 de 28 de abril de
2015
Copias certificadas de Sesión de Directorio n.° 526 de 12 de diciembre de
2014 en la cual se adopta el Acuerdo n.° 050-2014, formalizado con
Resolución de Gerencia General n.° 160-2014-GG-EMMSA de 26 de
diciembre de 2014; Sesión de Directorio n.° 536 de 30 de abril de 2015 en la
cual se adopta el Acuerdo n.° 028-2015, formalizado con Resolución de
Gerencia General n.° 019-2015-GG/EMMSA de 30 de abril de 2015 que
adjunta el Informe Legal n.° 011-OAL-EMMSA-2015 de 29 de abril de 2015.
Copia certificada de Acta de Conformidad Orden de Servicio 22016000008
- Unidad Ejecutora de 8 de abril de 2016.
Copia certificada Resolución de Gerencia General n.° 103-GG-EMMSA-2015
de 30 de diciembre de 2015 con el Informe n.° 081-GPD-2015-EMMSAde 30
de diciembre de 2015 y el Informe n.° 027-GO-EMMSA-2015 de 30 de
diciembre de 2015.
Metraje de puesto de comercialización adjudicados por subasta pública
durante los años 2016, 2017 y 2018.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Periodo de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
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Apéndice n.° 15
Apéndice n.° 16
Apéndice n.° 17
Apéndice n.° 18
Apéndice n.° 19
Apéndice n.° 20
Apéndice n.° 21
Apéndice n.° 22
Apéndice n.° 23
Apéndice n.° 24
Apéndice n.° 25
Apéndice n.° 26
Apéndice n.° 27
Apéndice n.° 28
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Copias certificadas de Sesión de Directorio n.° 548 de 26 de octubre de 2015
que adopta el Acuerdo n.° 039-2015 para aprobar el Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) de EMMSA, y las Funciones de la Gerencia
General, Gerencia de Asesoría Legal, Gerencia de Promoción, Proyecto y
Desarrollo y Gerencia de Operaciones.
Copia certificada de Carta n.° 342-GG-EMMSA-2019 de 12 de junio de 2019.
Detalle de los 89 comerciantes que solicitaron un puesto y/o espacio para
desarrollar actividades complementarias y conexas bajo la extensión del Plan
Piloto durante los años 2016 al 2018.
Detalle de los 26 comerciantes autorizados para desarrollar actividades
complementarias y conexas durante el año 2016 al 2018, se adjunta los
documentos sustentatorios.
Detalle de los 13 comerciantes con opinión desfavorable para actividades
complementarias y conexas, se adjunta los documentos sustentatorios.
20.1 Detalle de los comerciantes de actividad complementaria y conexas que
obtuvieron su RUC poco antes de solicitare! ingreso y/o después de presentar
su solicitud de puesto, y 20.2 comerciantes que no presentaron
documentación que acrediten años de experiencia.
Comparación de los 10 comerciantes con opinión desfavorable que tenían
igual condición que aquellos que fueron autorizados para actividades
complementarias y conexas.
Detalle de los 5 comerciantes cuyas solicitudes tienen opinión favorable y que
no obtuvieron autorización, se adjunta los documentos sustentatorios.
Detalle de los 265 los comerciantes que solicitaron puesto para desarrollar
actividades principales durante el año 2016 al 2018.
Detalle de los 62 comerciantes incorporados al GMML durante los años 2016
al 2018 para el desarrollo de actividades principales, se adjunta los
documentos sustentatorios.
Detalle de los 60 comerciantes que tienen opinión favorable para desarrollar
actividad principal que no fueron autorizados, se adjunta los documentos
sustentatorios.
Detalle de 11 comerciantes autorizados para actividad principal (giro frutas)
pese a existir otras solicitudes previas con opinión favorable.
Detalle de los 14 comerciantes provenientes del Plan Piloto a quienes se les
otorgó 20 puntos adicionales en las Subastas Públicas que participaron,
logrando adjudicarse un puesto en el GMML.
Copia certificada Resolución de Alcaldía n.° 260 de 18 de setiembre de 2012
que aprueba Reglamento Interno del Gran Mercado Mayorista de Lima.
Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lii
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
0043
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INFORME DE AUDITORÍA 056-2019-2-0434
MUNICIPALIDAD METROPOLrTANA DE LIMA
Apéndice n.° 29
Apéndice n.° 30
Apéndice n.° 31
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Apéndice n.° 37
Apéndice n.° 38
Apéndice n.° 39
Página 42 de 43
Copia certificada de la Ordenanza n.° 2026 de 9 de febrero de 2017 que
ratifica las facultades de la Empresa Municipal de Mercados S.A. para
administrar y reglamentar los mercados mayoristas que administra.
Copias certificadas de Sesión de Directorio n.° 585 de 27 de abril de 2017
que adopta el Acuerdo n.° 009-2017 que aprobó el Reglamento Interno de
Gran Mercado Mayorista de Lima, modificado en Sesión de Directorio n.° 591
de 25 de julio de 2017 con el Acuerdo n.° 019-2017.
Copias certificadas de Sesión de Directorio n.° 528 de 3 de enero de 2015
que adopta el Acuerdo n.° 002-2015 y la Sesión de Directorio n.° 626 de 5 de
febrero de 2019 que adopta el Acuerdo de Directorio n.° 002-2019, mediante
los cuales se nombra y cesa, respectivamente, la designación del señor José
Antonio Raúl Luna Bazo como Gerente General de EMMSA.
Copia simple del Estatuto de EMMSA.
Copia certificada de Sesión de Directorio n.° 436 de 24 de febrero de 2010
que adopta el Acuerdo n.° 004-2010 para aprobare! Manual de Organización
y Funciones de EMMSA.
Copia certificada Resolución de Gerencia General n.° 067-2016-GG-EMMSA
de 16 de setiembre de 2016 que aprueba el Manual de Organización y
Funciones de EMMSA, y funciones de la Gerencia General, Gerencia de
Asesoría Legal, Gerencia de Promoción, Proyecto y Desarrollo y Gerencia de
Operaciones.
Copia certificada Resolución de Gerencia General n.° 030-GG-EMMSA-2017
de 20 de abril de 2017 que aprueba Manual de Organización y Funciones de
EMMSA, y funciones de la Gerencia General, Gerencia de Asesoría Legal,
Gerencia de Promoción, Proyecto y Desarrollo y Gerencia de Operaciones.
Copia certificada Resolución de Gerencia General n.° 039-GG-EMMSA-2018
de 11 de mayo de 2018 que aprueba el Manual de Organización y Funciones
de EMMSA, y funciones de la Gerencia General, Gerencia de Asesoría Legal,
Gerencia de Promoción, Proyecto y Desarrollo y Gerencia de Operaciones.
Copia certificada de Sesión n.° 570 de 29 de setiembre de 2016 que adopta
el Acuerdo n.° 018-2016 para aprobar el Reglamento Interno de Trabajo.
Copia simple de Sesión de Directorio n.° 528 de 3 de enero de 2015 con el
Acuerdo n.° 005-2015 y copia certificada de Carta n.° 086-2019-EMMSA/GG
de 8 de febrero de 2019, con los cuales se nombra y cesa, respectivamente,
la designación de Juan Carlos Luque Silva como Gerente de Promoción,
Proyectos y Desarrollo.
Copia simple de Sesión de Directorio n.° 528 de 3 de enero de 2015 con el
Acuerdo n.° 005-2015 y copia certificada de Carta n.° 088-2019-EMMSA/GG
de 12 de febrero de 2019, con los cuales se nombra y cesa, respectivamente,
la designación de Carolina Moriega Glano como Gerente de Operaciones.
Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
0044
INFORME DE AUDn-ORÍA 056-2019-2-0434
É»
MUNICIPALIDAD METROPOLrTANA DE LIMA
Página 43 de 43
Copias certificadas de Sesión de Directorio n.° 529 de 13 de enero de 2015
con el Acuerdo n.° 013-2015 y Carta n.° 141-2019-EMMSA/GG de 8 de marzo
de 2019, con los cuales se nombra y cesa, respectivamente, la designación
de Sonia Gabriela Marrou Rojas como Gerente de Asesoría Legal.
Apéndice n.° 40
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Jenny Caj^chagi}g T^avezaño
Jefe íje comisión
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Patricia Rodríguez Cabada
Supervisor de comisión
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Abogada
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El jefe (e) del Órgano de Control Institucional que suscribe, ha revisado el contenido del presente informe
y lo hace suyo.
Lima. [} O DIC 2020
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Auditoria de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. Lima.
Período de 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
0045
APÉNDICE 1
(Relación de personas comprendidas en los hechos)
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0047
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"Decenio de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres"
"Año de la Universalización de la Salud"
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
Lima, 2 8 DIC 2020
OFICIO ^/.2020.MMUOCI
Señor
JORGE MUÑOZ WELLS
Alcalde
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
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ASUNTO : Remisión de Informe n.c 056.2019.2.0434-AC
REF. : a) Oficio n.°249-2019-MML/OCI de 10 de abril de 2019.
c) Sentencia del Tribunal Constitucional - Exp. 0020-2015-PI/TC.
d) Resolución de Contraloría 202-2019-CG de 11 de julio de 2019,
publicada el 12 de julio de 2019.
Es grato dirigirme a usted, con relación al documento de la referencia a), mediante el cual
este Órgano de Control Institucional comunicó a su despacho el inicio de la auditoría de cumplimiento a la
Empresa Municipal de Mercados S.A, - EIVIMSA, sobre las "Subastas públicas y otras modalidades para la
adjudicación de puestos de comercialización en el Gran Mercado Mayorista de Lima - GMML; así como el
cumplimiento de las condiciones contractuales establecidas", período 30 de diciembre de 2015 al 31 de
diciembre de 2018.
Al respecto, como resultado de la citada auditoría de cumplimiento, y en el ejercicio de las
atribuciones conferidas en la normativa de la referencia b), se ha emitido el Informe de Auditoría n.° 056-
2019-2-0434-AC con las evidencias documentales correspondientes, los cuales se adjunta al presente
(Informe de auditoría en original y evidencias documentales en copia certificada), a fin que se propicie el
mejoramiento de la gestión y la eficacia operativa de los controles internos de la entidad y el desempeño de
los funcionarios y servidores públicos a su servicio.
V\ Cabe precisar que, conforme al documento de la referencia c), mediante Sentencia del
'ribunal Constitucional de fecha 25 de abril de 2018, publicada el 26 de abril de 2019, si bien reconoce la
s'-atribucion de las facultades instructoras y sancionadoras a la Contraloría General de la República en el marco
¿-de un procedimiento administrativo sancionador, declara inconstitucional el artículo 46° de la Ley 27785,
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artículo 1° de la Ley 29622, que determina las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional.
En ese sentido, atendiendo a lo expuesto en el párrafo precedente y de acuerdo al
documento de la referencia d), corresponde a la entidad a su cargo, sin perjuicio de las responsabilidades
penales identificadas en el informe, disponer en el ámbito de su competencia, el procesamiento y deslinde de
las presuntas responsabilidades administrativas identificadas en la observación del informe de auditoría y la
imposición de las sanciones que correspondan a los funcionarios y servidores detallados en el Apéndice 1
del citado informe de auditoría, conforme al marco normativo aplicable.
Asimismo, se remite el citado informe de auditoría, con el propósito de que en su calidad
de titular de la entidad examinada y en concordancia con lo dispuesto en los numerales 6.2.3, 6.3.3, 6.4.4 y
7.1.1 de la Directiva 014-2020-CG/SESNC "Implementación de las recomendaciones de los informes de
servicios de control posterior, seguimiento y publicación", aprobada mediante Resolución de Contraloría
343-2020-CG, publicada el 24 de noviembre de 2020, sírvase disponer las acciones necesarias para la
implementación de las recomendaciones consignadas en dicho informe, tales como: elaborar, suscribir y
aprobar el Plan de Acción, designar a un funcionario responsable del monitoreo del proceso de implementación
de las recomendaciones y remitir el Plan de Acción al Órgano de Control Institucional en un plazo máximo de
y
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ÓRGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL
Jr. Conde de Superunda n.° 141 - Cercado de Lima
Teléfonos: 632-1344 / 632-1345 / 632-1346
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"Decenio efe la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres"
"Año de la Universalización de la Salud"
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
veinte (20) días hábiles contados a partir del día siguiente de recibido el informe de auditoría, a fin de efectuar
el seguimiento de la adopción de tales medidas.
Es propicia la oportunidad para expresarle las seguridades de mi consideración,
Atentamente,
Se adjunta:
Tomo I: Folios (0001) al (0047) Tomo V: Folios (1054) al (1456)
Tomo II: Folios (0048) al (0405) Tomo VI: Folios (1457) al (1744)
Tomo III: Folios (0406) al (0716) Tomo Vil: Folios (1745) al (2255)
Tomo IV: Folios (0717) al (1053) Tomo VIII: Folios (2256) al (2793)
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MUNICIPALIDAD I
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ÓRGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL
Jr. Conde de Superunda n.° 141 - Cercado de Lima
Teléfonos: 632-1344 / 632-1345 / 632-1346
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Milagro de Fátima Salinas Yupari
Comunicación de Oficio N° 541-2020-MML/OCI
Jorge Muñoz Wells 29 de diciembre de 2020 a las 12:51
Para: Milagro de Fátima Salinas Yupari
acuso recibo,
Atentamente,
El mar, 29 de dic. de 2020 a la(s) 12:29, Milagro de Fátima Salinas Yupari (atencionvirtualoci@munlima.gob.pe) escribió:
Lima, 29/12/2020
CORREO ELECTRÓNICO N° 736-2020-MML/OCI
Señor
JORGE MUÑOZ WELLS
Alcalde
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
Presente.-
ASUNTO : Comunicación de Oficio N° 541-2020-MML/OCI
Es grato dirigirme a usted, a fin de hacer de su conocimiento el Oficio N° 541-2020-MML/OCI, de fecha 28/12/2020, mediante el cual, se le
remite el Informe N° 056-2019-2-0434-AC, denominado Auditoría de Cumplimiento a la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA, sobre “Subastas
públicas y otras modalidades para la adjudicación de puestos de comercialización en el Gran Mercado Mayorista de Lima – GMML; así como el cumplimiento
de las condiciones contractuales establecidas”, periodo 30 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2018; el mismo que se adjunta en ocho (8) tomos, a
través del siguiente enlace:
https://drive.google.com/drive/folders/1j-wTtdOAXfIBnfhbS8PXeCfnWVct7U9p?usp=sharing
Finalmente, para efectos de la notificación, se solicita que en el más breve plazo, tenga a bien confirmar el acuse de recibo de la presente
comunicación.
Es propicia la oportunidad para expresarle las seguridades de nuestra especial consideración.
Atentamente,
Milagro Salinas
Atención Virtual
632-1494 // 952 11 55 24
Órgano de Control Institucional
Municipalidad Metropolitana de Lima
Jr. Conde de Superunda N° 141 piso 4 - Cercado de Lima
--
Jorge Muñoz Wells
ALCALDE
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