Hacia el estado regio-local: Perspectivas jurídicas del proceso de regionalización peruano
| Autor | Adolfo Céspedes Zavaleta |
| Páginas | 641-651 |
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Los1 últimos tres años han representado un hito en la historia jurídi co-política de la regionalización peruana, en uno de sus nuevos intentos por concretarse como la forma de descentralización requerida por el país. La cantidad de normas emitidas por el Congreso y reglamentadas por el Ejecutivo durante el período 2002-2005, así como la transferencia de competencias, concretadas y por concretarse, son una simple manifestación de la importancia concedida al tema y el empuje que éste ha recibido, el cual se ha visto ciertamente limitado en los meses pasados.
Una de las razones que se esgrimen para esta aminoración en la marcha está constituida por las dificultades que ha presentado la forma jurídica bajo la cual ha sido planteado el proceso de integración departamental a través de la constitución de regiones. Tanto para sus impulsores como para sus detractores, los resultados del referéndum del 31 de octubre del año pasado han significado un motivo serio de reflexión. Muchos comentarios, teorías y explicaciones se han emitido por parte de diversos especialistas quienes han tratado más de identificar a responsables, que enfatizar la búsqueda de propuestas o soluciones constructivas a la materia.
Los responsables directos o indirectos del mayoritario porcentaje que obtuvo el no a la integración de departamentos son bastante conocidos por todos los peruanos, y no es la intención de la presente ponencia el señalarlos, puesto que al parecer, en muchos de los casos, ya han cumplido con su ciclo político o de gestión, siendo tiempo que cedan sus posiciones a las nuevas ideas y propuestas técnicas coherentes que se esgriman al respecto.
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Justamente, desde el plano jurídico, existen graves observaciones que se pueden realizar respecto del presente proceso de regionalización y sus perspectivas, las mismas que podemos cotejar con procesos similares acontecidos en otros países del orbe, mostrándonos que la conformación política de unidades geo-económicas no resulta, desde el punto de vista legal, un acto sencillo, mucho menos de corta duración y que pueda decidirse únicamente por voluntad popular.
Es más, el ejercicio electoral realizado en el 2005 constituye, quizás, la única experiencia a nivel mundial con la que se cuente referida a una forma de descentralización política y conformación de regiones vía referéndum (tal como sucedió en la década de los noventa, en sentido contrario, con el referéndum de carácter separatista que terminó desintegrando a los departamentos de San Martín y La Libertad). Lástima que los organismos competentes no le hayan otorgado la importancia que requería esta experiencia del 2005, en el momento oportuno.
Dentro de esas observaciones legales que podemos formular, en torno a un mejor planteamiento de las futuras acciones a tomarse en materia de descentralización, considerada una de las políticas fundamentales de reforma de la Administración Pública, y que presentamos a este Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo, considero imprescindible exponer brevemente los principios y características jurídicas esenciales del denominado Estado Regio-Local, modelo que, en nuestra opinión personal, define la forma descentralizadora aplicada a esta realidad nacional2 y hacia la cual nos dirigimos día a día, para luego enfatizar las deficiencias de la forma legal en la cual se constituyeron los actuales gobiernos regionales y plantear algunas sugerencias constructivas al respecto.
Tradicionalmente se han clasificado a los Estados en Unitario, Federal y Regional, sobre la base de las divisiones políticas que posean y las autoridades que ejerzan el poder en las mismas. El Estado Unitario responde a una lógica centralista, al no tener divisiones geográficas autónomas; el Federal posee el máximo grado de descentralización al contar con EstadosPage 643Federados autónomos legislativa y constitucionalmente, mientras que el Estado Regional, posee un relativo grado de descentralización al conferir autonomía legislativa a sus unidades territoriales, sin que éstas puedan dotarse de constituciones propias o, en todo caso de legislación aplicable únicamente a sus realidades, en materias civiles, penales o laborales.
Antes que nada, es esencial tener en claro que el Estado peruano no es ni lo será un Estado del tipo Federal, debido a las particulares condiciones que debe reunir uno de estos. Principalmente se reiteran como características del mismo, el hecho que todas las unidades constitutivas del sistema federal tienen garantizada su existencia en tanto el sistema exista, debido a que ellas constituyen el sistema mismo3. Asimismo, la participación política de la población es comparativamente mucho más amplia que en los Estados Unitarios, tales como tradicionalmente ha sido definido el nuestro4, en el cual, a pesar de los esfuerzos que se han realizado en esta esfera, aún no se logra un nivel suficiente de involucramiento de las poblaciones afectadas en las decisiones que al respecto tomen las autoridades, característica que en cambio es indesligable de los Estados Federales. A ello se suma el hecho de la legislación y sistemas judiciales propios de cada Estado Miembro del Estado Federal, hecho que supondría alterar todo el esquema del ordenamiento jurídico peruano, por la proliferación que habría de códigos civiles, penales, procesales, etc., aplicables a cada Estado Federado.
Debido a que la clásica tipología de los Estados, basándose en la configuración política que posean, ha demostrado no ser correctamente aplicable a todos los Estados del orbe (es el caso de Inglaterra, Chile o Venezuela kelseniana, que se enfoca principalmente en el grado de descentralización que hayan obtenido los diversos Estados en cuanto a su organización política y administrativa. De esta forma, a través de un método inicialmente inductivo, analizando los esquemas descentralistas de los distintos Estados y Naciones del orbe contemporáneo, podemos encuadrar a cada uno de ellos en una clase particular de Estado, teniendo como referente el nivel de descentralización que se haya o no podido concretar en sus estructuras jurídicas.
Un problema que se ha presentado en el análisis que se realiza a continuación es la confusión constante que se hace entre división territorial dePage 644un Estado y la organización política de dicho territorio, es decir, los conceptos geográficos no coinciden estrictamente con los políticos, es por ello que no necesariamente en toda división geográfica de un Estado se encuentra un nivel de gobierno presente encargado de adoptar las decisiones políticas en dicha división.
Asimismo, citando una...
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