¿Descentralización sin regionalización? En busca de nuevas rutas para descentralizar el país

AutorAngel Delgado Silva
Páginas563-598

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I Introducción

Al caer la noche del domingo 30 de octubre del 2005, las urnas electorales –depositarias genuinas de la voluntad popular– habían reprobado, de modo inconcluso, la propuesta de creación de cinco regiones pluridepartamentales, elaboradas de consuno por las autoridades regionales y nacionales.

El referéndum, mecanismo de consulta popular obligada para concluir los expedientes técnicos regionales –según el procedimiento establecido– arrojó una votación negativa, de casi el 70% de los sufragios. Salvo el departamento de Arequipa, las poblaciones de los catorce restantes, más esa curiosa circunscripción llamada Lima provincias, expresaron su tajante rechazo a integrarse a las regiones planteadas. Incluso, los ciudadanos de Lambayeque, lugar donde su gobierno territorial, no sólo gozaba de amplio reconocimiento, sino que había promovido con singular énfasis la creación de la denominada Región Norte (conjuntamente con Piura y Tumbes), fueron reactivos al proyecto de agregación regional. Hicieron caso omiso, pese a la intensa campaña, a las ventajas, incentivos y beneficios, que tal posibilidad ofrecía.

¿Qué sucedió, en verdad, para que el proceso de descentralización sufriera tamaño revés? Esta interrogante es decisiva para determinar el futuro curso de la descentralización estatal, en marcha. En consecuencia, no se trata de minimizar lo acontecido recurriendo a la esencia intrínsecamente bondadosa de la reforma descentralista, a su necesidad histórica o al hecho objetivo que desde el 2002 se ha avanzado un significativo trecho.

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Esta clase de argumentación1, en sí loable porque denota un invicto entusiasmo, imprescindible para no desmayar en el esfuerzo, resulta peligroso en tanto oculta o soslaya las razones de lo que sin tapujos debemos calificar de fracaso rotundo. Y, lo más grave, no permite trazar los correctivos indispensables para continuar y perfeccionar el proceso.

En efecto, según la legislación vigente, no sólo se posterga hasta el año 2009 la formación de regiones, sino que la propia constitución de las mismas, se torna harto problemática. Y, por cierto, no se descentralizará real- mente el país, sino se crean espacios que sean unidades geoeconómicas sostenibles, como señala la primera parte del art. 190 de la Constitución reformada.

La presente ponencia explora algunas explicaciones, más consistentes que las ofrecidas en aquel dramático momento postelectoral. Impelidos por la sorpresa y el desencanto, la prensa se llenó de explicaciones triviales, cuando no antojadizas. En el fragor de encontrar culpables, unos responsabilizaron al gobierno por la desinformación del electorado, al no haber realizado la propaganda suficiente. Los otros aludieron directamente a medidas de sabotaje y boicot a la consulta, acusando a los partidos de preferir sus mezquinos intereses de grupo. Además, oficialistas y opositores simultáneamente, se acusaron de falta de voluntad política para realizar los cambios institucionales, destinados a facilitar la concreción de regiones, ya sea, por lo que le tocaba al Congreso o por las responsabilidades del Ejecutivo.

Ciertamente, estas razones –aun estando presentes– no dan cuenta cabal de lo sucedido. Por eso resulta menester indagar allende de estas conductas circunstanciales, que sólo nos extravían del camino. En vez de ello, habrá que profundizar el análisis llegando a examinar aspectos que subyacen a las evidencias; esto es, cuestiones de diseño y estructura, problemas de fondo relativos al modelo, incluso, la propia concepción que animó al proceso descentralista, retomado con los mejores auspicios, el año 2002, al calor de la recuperación democrática del país.

En el marco del actual proceso eleccionario, donde se cambiarán a las máximas autoridades de estado, Ejecutivo y Congreso de la República, el presente trabajo aspira a brindar algunas luces que destraben el curso descentralista a raíz del bache producido, formulando un diagnostico alternativo que cues- tiona aspectos medulares del punto de partida, adoptado el 2002.

En ese sentido disiente de los análisis oficiales y los asumidos por muchas Organizaciones No Gubernamentales abocadas al tema descentralista. Por lo tanto, propone asumir una estrategia diferente paraPage 565avanzar en la tarea imprescindible de formar regiones, además de un conjunto de acciones inmediatas que no impliquen, en ningún caso, la parálisis o ralentización del proceso.

Empero, no se será factible examinar a profundidad el problema, ni diseñar soluciones novedosas, si previamente no enfrentamos algunos tópicos de naturaleza teórica, que parecen olvidarse en el actual debate descentralista. Especialmente, la posición del concepto región en el proceso de descentralizar el país, que muchos hoy tienden a relativizar, a propósito de las ingentes dificultades que se prevén para la constitución de regiones, luego de los traspiés de octubre del 2005.

II El lugar de la región en el proceso de descentralización

El documento intitulado «Evaluación anual y balance del proceso de descentralización», formulado por el grupo de trabajo designado por el pleno de la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de La Gestión del Estado, el mismo que fuera aprobado por unanimidad el 22 de junio del 2005, en el marco de lo dispuesto por la Novena Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley orgánica de gobiernos regionales, establece en su primera conclusión que:

Una primera fase de proceso de descentralización quedará definida después del referéndum para la constitución de regiones el 30 de octubre del presente año

.

A continuación, la tercera conclusión señala que:

El referéndum tiene enorme significación. Al constituirse una o más regiones, el proceso quedará orientado estratégicamente hacia la regionalización y se evitará corrientes regresivas,...

Finalmente, la cuarta conclusión del documento parlamentario destaca que:

La importancia estratégica de la consulta ciudadana del 30 de octubre radica en que aparece como una oportunidad que define entre otras cosas:

a) Planificación y gestión de una propuesta de desarrollo regional ...

b) Acelerar el proceso de transferencias de competencias y fortalecer la institucionalidad en los gobiernos regionales ...

c) Profundizar el proceso de descentralización evitando que se centre en las capitales de departamento ...

d) Mejorar la calidad del gasto público y la inversión pública ...

e) Establecer mejores condiciones para una mejor articulación de los centros urbanos con sus entornos rurales...

f) Fortalecer y promover al sector privado regional y local sentado en la pequeña y mediana producción, lo cual desarrollará su competitividad.

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g) Mejorar las condiciones para una política de fomento a la inversión privada y de acuerdos públicos privados.

h) Acceder a los objetivos contemplados en la ley.

i) Perfeccionar el sistema de representación de las provincias en los consejos regionales

2.

La longitud de la cita se justifica en la medida que pretendemos relevar la enorme importancia, que una instancia oficial de evaluación del proceso descentralista, le otorga al referéndum constitutivo de regiones. No sólo –afirma– concluye una etapa, pues estabiliza el proceso confiriéndole una orientación estratégica hacia la regionalización, evitando tendencias regresivas, sino que permite, además, el cumplimiento y realización de un conjunto de políticas colaterales y sucedáneas, extremadamente valiosas para el desarrollo nacional.

En esa medida, no sería dable que producida la derrota del domingo 30 de octubre pasado –que por lo menos ha frustrado por un lapso no menor de cuatro años la gestación de regiones (si nos atenemos a lo ordenado por la Primera Disposición Modificatoria de la Ley N.º 28274 Ley de incentivos para la integración y conformación de regiones, publicada el 9 de julio del 2004), si es que no lo entorpece definitivamente- se cambie esta valoración prístina y se considere que la regionalización puede continuar sin que se verifique necesariamente la existencia de regiones pluridepartamentales.

La negativa a bucear en el proceloso mar de las causas profundas, por rendirse ante el temor que se plasme un bloqueo definitivo en la creación de regiones, que termine lesionando irremediablemente los mismos propósitos descentralistas, conduce no sólo a preferir las explicaciones coyunturales y voluntaristas del fracaso del año pasado, sino, lo más grave, a ser renuente a construir una estrategia distinta a la que se ha venido ensayando. Quizá, por eso, no encontramos todavía, en los documentos oficiales ni en los textos de los organismos especializados una evaluación en serio, que de cuenta de la nueva situación creada a raíz de resultados del aludido referéndum3. Y, ciertamente, con mayor razón, que se escudriñen salidas viables para remontar el camino, ahora trunco, hacia la regionalización.

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Teniendo en cuenta el ambiente de desconcierto, así como la confusión generada, estimamos imprescindible recordar algunas cuestiones teóricas sobre la reforma estatal descentralista, para no perder la perspectiva justa del problema. De esta manera, se podrá salir al encuentro de facilismos que cunden cuando no hay respuestas solventes, estimulados por los cronogramas de urgencia, como las próximas elecciones regionales, en noviembre del presente año.

En efecto, si dentro de escasos siete meses elegiremos 25...

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