Fundamentos del Derecho Administrativo del turismo (introducción al régimen jurídico español)
| Autor | Vitelio Tena Piazuelo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 319-341 |
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Círculo de Derecho Administrativo
1. Pol ít Ic a t u R í s t I c a y de R e c h o d e l t u R I s m o e n
es P a ñ a e n P e R s P e c t I va h Is tó RI ca
A) Esbozo organizativo del Derecho del turismo
En una perspectiva amplia, pueden identificarse a gran-
des rasgos tres momentos históricos bien diferenciados
en el tratamiento del turismo en el ordenamiento jurídico
español. En primer lugar, lo que podríamos denominar
la prehistoria; es decir, las primeras intervenciones, que
se producen desde principios hasta mediados del siglo
XX. En segundo lugar, la fase de desarrollo, que coin-
cide con el conocido “boom” turístico español de los
años 60, 70 y 80 del pasado siglo, ligado al modelo
prototípico de “sol y playa”. Y, finalmente, la fase en
la que nos encontramos actualmente en los últimos
veinte años, que tiene su comienzo en la década de
los 90 en respuesta a la evidente crisis del modelo y a
la búsqueda de alternativas al mismo, al tiempo que se
despliega completamente el nuevo sistema institucional
y político derivado del modelo que se implantó en la
Constitución de 1978.
Las primeras normas jurídicas que se ocuparon en
nuestro país del fenómeno turístico, como realidad
que mereciera una cierta atención pública, lo hi-
cieron a principios del siglo XX casi exclusivamente
desde una perspectiva organizativa. Así lo acredita la
creación en 1905 de la Comisión Nacional para el
Fomento del Turismo1, con funciones de coordinación
entre las diferentes Administraciones Públicas y de
promoción del turismo en el exterior. A la que siguió
en 1911 la Comisaría Regia para el Desarrollo del
Turismo2, dependiente de la Presidencia del Consejo
Fundamentos del Derecho Administrativo
del Turismo
(Introducción al régimen jurídico español)
Vitelio Tena Piazuelo*
El presente artículo presenta un marco de análisis respecto del desarrollo del Derecho
Administrativo del Turismo; entendido, a través de un proceso de consolidación en Espa-
ña, como una materia de orden público que forma parte de los lineamientos del Estado
comprometiendo la política pública desde los actores de gobierno. Asimismo, se explica el
sustento constitucional y la importancia del Derecho Administrativo del Turismo para,
desde nuestra realidad, impulsar su desarrollo y su consolidación en el Perú.
de Ministros, a la que se le encomendaba la tarea de
velar por la satisfacción de los viajeros que visitaban
España. Posteriormente, se transformó ya en 1928 en
el Patronato Nacional de Turismo3, a quien se enco-
mendó similar tarea permitiéndole desarrollar cuantas
actividades estimase oportunas para incrementar el
prestigio de nuestros servicios turísticos entre los visi-
tantes, incluyendo la inspección de hoteles, mediante
una rudimentaria organización de carácter territorial,
dividiendo el territorio español en cinco grandes zonas
a las que extendía sus actividades.
No dejan de ser pequeños avances, puntos de
partida históricos de la organización turística, que
sólo permiten afirmar el momento a partir del cual el
Gobierno español tomó conciencia de una actividad
que se empezaba a desarrollar. En realidad, el pre-
cedente que marca un auténtico hito en la materia
es nada menos que la creación del Ministerio de
Información y Turismo, mediado el siglo, y cuando el
volumen de visitantes extranjeros que recibía nuestro
país ya se contaba por centenares de miles4.
Como ha destacado reiteradamente la doctrina, la
creación del citado ministerio implica la voluntad
de empezar a establecer una ordenación comple-
ta y sistemática del fenómeno turístico, lo que se
confirmó en 1952 con la creación en su estructura
orgánica de la Dirección General de Turismo, a la
que se atribuye el grueso de las funciones en la ma-
teria. Ahí ha sido marcado, igualmente, el punto de
inflexión en las estructuras organizativas del turismo,
participando también de cierta tendencia general,
como es la concentración de funciones. La puesta
* Profesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Zaragoza
1 Mediante Real Decreto de 6 de octubre de 1905.
2 Mediante Real Decreto de 19 de julio de 1911.
3 Creado por Real Decreto de 25 de abril de 1928.
4 Mediante Decreto Ley de 19 de julio de 1951.
Fundamentos del Derecho Administrativo del Turismo
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en pie de una organización completa y estructurada,
competente en relación con las actividades turísti-
cas, en el seno de una Administración fuertemente
centralizada, produce el desplazamiento o el aisla-
miento de las funciones que con carácter tradicional
venían realizando los municipios5.
Desde entonces, en la Administración del Estado la
temática del turismo ha estado presente en diversa
medida en las rúbricas de la organización ministerial
y en sucesivas reformas introducidas desde media-
dos de siglo. Resultaba muy expresivo el artículo 1º
de la Ley de 8 de junio de 1963, de competencias
en materia de turismo, según el cual “corresponde
al Ministerio de Información y Turismo la ordenación
y vigilancia de toda clase de actividades turísticas,
así como, también el directo ejercicio de éstas en
defecto o para estímulo y fomento de la iniciativa
privada”.
Sin embargo, los estudios sobre el llamado Derecho
Turístico que empezaron a aparecer en nuestro país
durante los años sesenta y setenta conducían a una
conclusión tan insoslayable como descorazonadora,
ya que de los mismos se desprendía el carácter
omnicomprensivo o universal y, por lo tanto, prác-
ticamente irreductible a sistema de la ordenación
jurídica del fenómeno turístico6. Como puso de
manifiesto en la época la mejor doctrina jurídica,
nacional y comparada, dada la intensa y progre-
siva administrativización del fenómeno turístico en
nuestro país al compás del crecimiento imparable
de visitantes, sólo resultaba practicable un análisis
descriptivo alejado de teorizaciones generales e in-
cluso de posibilidades de síntesis, lo que se tradujo,
por otro lado, en una estatalización o centralización,
característica del panorama administrativo de la
época7. Con toda seguridad hay que añadir un dato
que tampoco puede pasar desapercibido, como es,
lógicamente, la novedad del fenómeno, su escasa
tradición jurídica, cuando menos jurídico-pública,
y, por consiguiente, la falta de suficiente atención
- y de atención madura y pausada- por parte de la
doctrina. La asistematicidad del Derecho Turístico o
de la legislación turística, incluso la propia dificultad
de formular con exactitud un concepto unitario de
ésta, deriva precisamente del hecho de ser una
legislación sin historia y una legislación poco cono-
cida, dispersa y fragmentaria que incluye una gran
cantidad de materias diversas8.
A pesar de algún intento notable, fueron segu-
ramente estas limitaciones las que condujeron al
retroceso sufrido por esta disciplina y a su falta
de atención doctrinal, en particular en la vertiente
jurídico-pública o institucional, lo que en España
resultó potenciado y acabó siendo rematado con
ocasión del cambio constitucional. La concentración
de esfuerzos en sede jurídico-política y constitucio-
nal que requirió el proceso vivido en nuestro país
a finales de los años setenta, así como, la puesta
en marcha de los grandes principios políticos de-
mocráticos y el despliegue normativo del programa
constitucional, alejó por completo al turismo del
panorama jurídico.
Por otra parte, también se ha señalado el cambio
de escenario o la transformación a la que se ha
asistido, por la pura lógica de las cosas. Las con-
secuencias que ha tenido el “efecto multiplicador”
del turismo en la legislación sectorial han supuesto,
sobre todo, un redimensionamiento al alza de los
aspectos sectoriales en los que inciden las acti-
vidades turísticas, como son los urbanísticos, los
demaniales (singularmente, los costeros), los de
«Como puso de manifiesto
en la época la mejor
doctrina jurídica, nacional
y comparada, dada la
intensa y progresiva
administrativización del
fenómeno turístico en
nuestro país al compás del
crecimiento imparable de
visitantes, sólo resultaba
practicable un análisis
descriptivo alejado de
teorizaciones generales e
incluso de posibilidades
de síntesis, lo que se
tradujo, por otro lado,
en una estatalización o
centralización, característica
del panorama administrativo
de la época».
5 Con algunos añadidos que fueron perfeccionando la estructura organizativa, como la creación de la Subsecretaría en 1974.
6 RUIZ DEL CASTILLO, Carlos. “Aspectos socio-legales y administrativos del turismo”, Revista de Estudios de la Vida Local, número
143, 1965; José Ignacio, DE ARILLAGA, Manual de legislación administrativa turística, Instituto de Estudios Turísticos, Madrid,
1969; ORTÍZ DE MENDÍVIL, Juan, Derecho del turismo, Escuela Nacional de Admi nistración Pública, Madrid, 1971; José,
FERNÁNDEZ ALVAREZ, Curso de Derecho Administrativo Turístico, Editora Nacional, Madrid, 4 vols., 1974-1977.
7 MARTÍN MATEO, Ramón; Lorenzo, MARTÍN RETORTILLO, José Luis, VILLAR PALASÍ, “Aspectos jurídico-administrativos del turismo”,
en el volumen colectivo Aspectos jurídico-administrativos del turismo. Primer Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho
Administrativo, 1970.
8 FRAGOLA, Umberto. Studi sul turismo, Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, Napoli, 1967.
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