La fiscalización administrativa en el ordenamiento peruano: de la heterogeneidad a la regulación común

AutorLucio Andrés Sánchez Povis
CargoAbogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP)
Páginas38-64
38
Revista IUS ET VERITAS Nº 60, mayo 2020 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea) IUS ET VERITAS 60
La fiscalización administrativa en el ordenamiento
peruano: de la heterogeneidad a la regulación común(*)(**)
Administrative oversight in the Peruvian legal system: from heterogeneity
to a common regulation
Lucio Andrés Sánchez Povis(***)
Ponticia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú)
Resumen: El presente artícu lo aborda el marco conceptual genera l de la scalización
administrativa y el desarrollo heterogéneo que tuvo a nivel normativo en el ordenamiento
peruano hast a el año 2016. Para a bordar dicha heterogenei dad, este estudio realiz a
un r ecuento de la atención jurídica que recibió esta actividad, po r un lado, bajo la
Constitución de 1979, de acuerdo a la cual la scaliz ación tuvo que aju starse al
modelo de Estado empresario imperante en dicho periodo; y, p or el otro, a partir
de la Constitució n de 1993 hasta la actu alidad, donde la sc alización no solo ha
debido fortalecerse y especializarse, sino que ha demandado una transformación
organizacional en el Estado peruano, al punto de recogerse disposiciones comun es
para el ejercicio de l a misma en la Ley No 27444.
Palabras clave: Fiscalización Administrativa - Super visión Administrativa - Estado
Empresario - Estado G arante
Abstract: This article addresses the general conceptual framework of administrative
oversight and the heterog eneous development that it had at the regulator y level in the
Peruvian system until 2016. To address this heterogeneity, this study recounts the legal
attention that this activit y has received. On the one hand, under the 1979 Constitution,
according to which the administrative oversight had to adjust to the prevailing
Entrepreneurial State model in that period. On the oth er, from the 1993 Const itution
to the present day, durin g which the administrative oversig ht has not only had to be
strengthened an d specialized, but has dem anded an organizational t ransformation in
the Peruvian State, to the point of collecting common provisio ns for the exercise of this
administrative power in Law N o. 27444.
Keywords: Administrative Oversight - Administrative Supervision - Entrepreneurial
State - Guarantor State
(*) Nota del Editor: este artículo fue recibido el 3 de mayo de 2020 y su publicación fue aprobada el 12 de mayo de 2020.
(**) Agradezco a los asistentes de investigación del GIDA-PUCP, Ruth Cacñahuaray, Annie Fetta y Renzo Zárate, por el apoyo en la
preparación de este artículo. De igual modo, agradezco a Miguel Ángel Ala, asistente de docencia de Derecho Administrativo en la
Ponticia Universidad Católica del Perú, por la revisión nal del mismo.
(***) Abogado por la Ponticia Universidad Católica del Perú (PUCP). Master of Laws por University College London (Reino Unido).
Profesor de Derecho Administrativo en la Ponticia Universidad Católica del Perú y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Miembro Investigador del GIDA PUCP. Vicepresidente de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia del INDECOPI. Socio
de Sánchez Povis Abogados.
https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202001.002
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Revista IUS ET VERITAS Nº 60, mayo 2020 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
La scalización administrativa en el ordenamiento peruano: de la heterogeneidad a la regulación común
Administrative oversight in the Peruvian legal system: from heterogeneity to a common regulation
1. Introducción
La necesidad que desde siempre ha tenido la Administración
Pública de cerciorarse que los cometidos y obligaciones
contenidos en normas, actos, contratos y demás formas jurídicas
sean observados debidamente por los administrados, ha exigido
y re cono cid o que és ta eje rza act ivi dade s de sc ali zaci ón so bre
estos últimos(1). La sc alización administrativa no es sino una
ma nife stac ión más del po der de pol icía (Re boll o, 2017, p. 66 -79)
que se le atribuye a la Administrac ión Pública para que pueda
incidir y limitar los derechos e intereses de los particulares, de
modo que con su inter vención se prevengan incumplimientos
(prevención del riesgo), se incentive la observancia del Derecho
(cu mpl im ient o) y se inf orm e (ed uque ) a lo s part icu lare s res pect o
a las obligaciones que tienen a su carg o (Sánchez Povis,
2019, p. 445-4 66). Sin embargo, el tratamiento normativo
sobre el ejercicio de este poder no se ha ca racterizado por
su uniformidad en el ordenamiento peruano. Por e l contrario,
por mucho tiempo éste ha e stado marcado por la conuencia
de distintos marcos normativos, en cada uno de los c uales la
scalización adoptó distintos moldes de ejercicio, hizo su yas
variadas características y se sujetó a condiciones diver sas de
acuerdo a los bienes jurídicos e intereses que c ada régimen
tutelaba y, principalmente, al respectivo rol que asumía en
cada mome nto el Estado en la sociedad. El objetivo de e ste
estudio es, precisamente, adver tir estos cambios y llamar l a
atención respecto a la evolució n que su carácter instrumental
ha tenido a nivel legislat ivo. Destacaré, princ ipalmente, cómo
estos regímenes fueron amoldando el ejercicio de este poder
a las transformacion es del Estado peruano y cómo fueron
especializando la orga nización administrativa de este último.
Para cumplir este propósito, y luego de brindar una breve
aproximación conceptual a la scaliz ación administrativa,
el estudio que presento identi cará dos marcados per iodos
en la evolución del tratamiento normativo de esta actividad:
una inicial, bajo la vigencia de la Constitución de 1979, y otra
que se desarrolla de acuerdo a los nuevos roles del Estado
peruano conforme a la Constitución de 1993. Sobre este último
periodo, me detendré a explo rar los principales regímenes
legales que, de forma singular, regularon el ejercicio de esta
actividad. Al llevar a cabo esta tarea, me enfocaré en destacar
los distintos bienes jurídicos tutelados y cómo la atenc ión del
poder público fue evolucionando con el tiempo, enfocándose
inicialmente en temas de recaudación y empleo, pasando
luego a la supervisión del mercado y la regulación de servicios
pú blic os, pa ra n alme nte ar rib ar (ta l vez co mo un nu evo y fre sco
retorno) a la atenci ón de derechos prestacio nales y socia les,
al mismo tiempo que el aparato administrativo a cargo de esta
actividad se fue espec ializando. Finalmente,
la adopción de un régimen legislativo común
sobre scalización administrat iva en el Texto
Único O rdenado de la Ley 27444 – Ley del
Procedimiento Administrativo General –
(TUO LPAG) significará una respuesta al
heterogéneo conjunto nor mativo estudiado,
y resumirá en sí mismo las razones por las
cuales era necesario recoger contornos
mínimos en el ejercicio de esta potestad,
conclusión que, ade más, le da nombre al
presente artículo.
Dado que el trabajo que re alizaré se
apoya, en gran medida, en u n recuento
histórico del desarrollo normativo de la
scalización, no quisiera que se le acuse de
no ser “cientíco”. Insisto que la exposic ión
que sigue permite evidenciar los contrastes
de la super visión en función al modelo
de Estado que se opte y cómo a tr avés
de ella podemos otorgarle efectividad no
solo al régimen económico (que impulsó
la evoluc ión que detallaré en este estudio),
sino, tambié n, operativi dad a la cl áusula de
Estado Social recogida, principalmente, en
el artículo 43 de la Constitución de 1993.
Por tanto, este estudio no es un conjunto
de citado s normativos y, c omo tal, aport a a
la investigación y al desarro llo académicos.
2. Sobre el concepto
de scalización
administrativa y su
carácter “maleable”
La ac tiv ida d de s cal iz aci ón (t amb ién co noc ida
como actividad de inspección o supervisión
administrativa) es definida como aquella
actividad que per mite a la Administraci ón
co mpro bar y exa mina r que la co nduc ta de lo s
administrados o ciertas realidades se ajustan
a los deberes, prohibiciones y limitaciones
bajo los que se encuentran sometidos. Así,
se ejerce actividad de sc alización cuando
nos encontramos frente a ac tuaciones que
permiten a la Administración “llevar a cabo
funciones de comprobación o constatación
del cumplimiento de la normativa vigente,
(1) La referencia al cambio del rol del Estado y su paso de uno de carácter prestacional a otro de carácter “garante” es abordado, en
dichos términos, por Mir Puigpelat (2004, p. 95-128). Esta denominación ha tenido acogida y desarrollo, sobre todo, por Esteve
Pardo (2015, p. 11-39); y del mismo autor en Esteve Pardo (2014, p. 52-54). También véase Parejo Alfonso (2016b).

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