Acerca del control estatal de las asociaciones privadas y la jurisprudencia del TC: un enfoque económico
| Autor | Oscar Súmar Albujar |
| Cargo | Bachiller en Derecho por la PUCP (diciembre de 2006). Adjunto de docencia del curso Sociología del Derecho en la Facultad de Derecho de la PUCP. Ex Director de Contenido de Themis - Revista de Derecho. Actualmente realiza prácticas profesionales en el Tribunal Constitucional. |
| Páginas | 909-916 |
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En el presente artículo, sobre la base de jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional peruano (TC), intentaremos hacer un breve análisis de la conveniencia de un régimen diferenciado de protección de las asociaciones, donde la intervención del Estado se encuentre, en algunos casos, justificada a priori .
Adicionalmente, se intentará brindar algunas luces para un acercamiento desde la perspectiva económica a derechos habitualmente considerados de naturaleza política, como el derecho de asociación. No es nuestra intención calificar la naturaleza de este derecho, pero sí mostrar una nueva perspectiva en su análisis, que luego pueda ser generalizada para el estudio de otros derechos.
Cuando hablamos de intervención del Estado, hablamos de regulación. Como veremos más adelante, la regulación habitualmente se justifica en razones de tipo económico, redistributivo o en otras consideraciones de justicia, como la compatibilidad de las medidas con la protección de los derechos fundamentales, por ejemplo. El análisis constitucional habitualmente, por lo menos en nuestro medio, se ha centrado en este último aspecto. No es nuestraPage 910intención decir que el análisis realizado debería de ser uno exclusivamente económico, pues éste sería incompleto; pero esto es tan cierto como decir que un análisis exclusivamente dogmático o exegético de los derechos constitucionales también lo es.
Para efectos de este trabajo, nos basaremos principalmente en la siguiente sentencia
(…) no toda organización jurídica queda comprendida en el supuesto protegido por la norma (inciso 13 del artículo 2), sino sólo aquellas que carezcan de fin lucrativo y siempre que hayan sido constituidas y ejerzan sus actividades conforme a ley. Por otra parte, este Colegiado considera que cuando la norma establece que el derecho puede ser ejercido «sin autorización previa», no sólo pretende instaurar una garantía individual, sino también una de índole social, pues se entiende que el caso de las organizaciones cuyo funcionamiento, dado el especial interés público que reviste su objeto, requiera del previo consentimiento del Estado, se encuentran fuera de la protección de la disposición in comento. Desde luego, corresponderá en cada caso determinar la razonabilidad y proporcionalidad al establecerse la necesidad de la previa autorización, a efectos de que ésta no se convierta en una herramienta estatal para escapar de la protección que la Constitución brinda al derecho de asociación.
De este modo, así como existen organizaciones jurídicas cuyos fines no justifican sino un casi absoluto abstencionismo estatal (en estos casos, la intervención del Estado sólo estaría admitida ante la afectación del orden legal o los derechos de terceros), existen otras cuyos fines de carácter público o social traen consigo una labor más cercana del Estado, sea a través de su participación directa, sea a través de su permanente supervisión. El derecho de asociación, tal como está concebido en el inciso 13 del artículo 2 de la Constitución, sólo protege a las primeras
2 (ff. jj. 4 y 5, lo agregado es nuestro).
De esta manera, como se puede apreciar, nuestro TC ha interpretado que existe un régimen dual para la protección del derecho de asociación: uno respecto a asociaciones que no revistan interés público y otro para asociaciones que sí revistan tal interés, siempre que no tengan fines de lucro 3.
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En el caso de las primeras, el TC ha entendido que se encuentran protegidas por el derecho a la libertad de asociación en el sentido del inciso 13 del artículo 2 de la Constitución. En este caso, cualquier intervención estatal sería considerada como una intervención en el ámbito prima facie garantizado por la norma en cuestión y, como tal, debería estar justificada, para salvar su constitucionalidad.
En el caso de las segundas, por el contrario, el TC ha dispuesto una serie de «orificios» a la protección, que pasan, entre otros, por: a. la posibilidad de una mayor fiscalización y sanción; b. la posibilidad del establecimiento de registros y sistemas de autorización; c. la creación de asociaciones compulsivas; y, d. la disolución administrativa o normativa. En este caso, cualquier intervención estaría, más bien, justificada, debiéndose acreditar su falta de razonabilidad o proporcionalidad con la política impulsada o su arbitrariedad, para efectos de ser considerada inconstitucional. Como vemos, ha operado una suerte de inversión de la carga de la alegación y prueba, para el caso de las asociaciones que revistan interés público.
En ninguno de los dos casos la asociación se encuentra enteramente desprotegida por la norma constitucional, pero es claro que la protección es mayor tratándose de las primeras. Veamos si esa distinción se justifica en los términos en los que ha sido planteada.
El derecho de asociación puede ser vinculado con derechos como la libre iniciativa privada, autonomía de la voluntad, derecho a la libertad de expresión, a la participación política y hasta a la propiedad 4 .
En ese sentido, la libertad de asociación, al igual que cualquier otra libertad, sea política o económica, nos ofrece, por lo menos en su contenido mínimo, un campo de protección contra las arbitrarias prohibiciones o fiscalizaciones por parte del Estado, dándonos un espacio de desenvolvimiento de nuestra autonomía económica y política. El derecho de participación política, en sentido inverso, habitualmente ha sido entendido en su acepción más obvia: como el derecho a elegir y ser elegido; pero se ha perdido de perspectiva que este derecho tiene una perspectiva mucho más amplia que pasa por considerar el derecho a participar en la propia burocracia estatal y, en última instancia, un derecho de participación civil; sea a través de la crítica activista o la colaboración con las políticas del gobierno.
En un escenario así, consideramos que la regulación debe estar «justificada», lo que implica, necesariamente, que no admitimos su existencia per se , sino en los casos en los que hayan costos de transacción 5 elevados, claros fines redistributivos, o sea necesaria para asegurar la protección de valores del...
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