Disyuntiva entre el TC y la ONP sobre el principio de legalidad en el reconocimiento de aportes pensionarios. A propósito de la STC 04762-2007-PA
| Autor | Edwin López Trigoso |
| Cargo | Abogado egresado de la Pontificia Universidad Católica. Asociado del Estudio Laos Aguilar, Limas & Asociados |
| Páginas | 151-167 |
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En nuestro ordenamiento, el Sistema Previsional de Reparto (Sistema Nacional de Pensiones1) también denominado Sistema de Beneficios Definidos, es administrado por una entidad del Estado (Oficina de Normalización Previsional – ONP)2, por lo que su actuación debe adecuarse al principio de legalidad, el mismo que como ha señalado el Tribunal Constitucional no “significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales”3. De esta forma, y tomando en cuenta el criterio de interpretación dispuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia a comentar, nos permitimos analizar si la ONP tiene la facultad de inaplicar una norma aparentemente “inconstitucional” en un procedimiento administrativo de otorgamiento de pensión.
El Tribunal Constitucional, mediante sentencia emitida en el Exp. 3741-2004-AA/TC, dispuso como criterio vinculante que, la Administración Pública (órganos colegiados y Tribunales) tiene la atribución de examinar la constitucionalidad de las normas y, consecuentemente, de inaplicarlas en un procedimiento administrativo cuando, a criterio de la Administración, vulneren la Constitución.
Al respecto, se han emitido diversas opiniones, en algunos casos aceptando la posición marcada por el Tribunal Constitucional4 y en otros negando tal facultad de control5, no obstan-Page 153te e independientemente de nuestra posición que niega tal posibilidad en instancia administrativa (la Administración Pública, en palabras de Castillo Córdova, no es comisionada del Poder Constituyente6), al existir un precedente que dispone que “todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente”7, se ha dispuesto, en principio, una regla vinculante a la Administración Pública que no puede someterse a escalas o grados, por lo que se encuentran sometidos al cumplimiento de dicho “deber”.
No obstante, no toda la Administración Pública tiene la prerrogativa de control constitucional, sino sólo aquellos órganos que cumplan con los siguientes requisitos (Sentencia emitida en el Exp. 3741-2004-AA/TC y resolución aclaratoria del 13 de octubre de 2006):
• Tribunales Administrativos u Organos colegiados,
• Que impartan justicia administrativa con carácter nacional.
• Que, sean adscritos al Poder Ejecutivo, y
• Que tenga por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados.
Por otro lado, para ejercer dicho control, es necesario:
• Regla General: Pedido del administrado, es decir solicitud de inaplicación de una norma por existir incompatibilidad con la Constitución.
• Excepción: Procede de oficio cuando: - Se trate de la aplicación de una disposición que vaya en contra de la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional, o
- Cuando la aplicación de una disposición contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional.
Cabe precisar que la Administración Pública no podrá dejar de aplicar una ley o reglamento cuya constitucionalidad haya sido confirmada en procesos constitucionales, y tampoco podrá aplicar los efectos jurídicos de una norma que haya sido declarada inconstitucional en dichos procesos. En efecto, sobre estas disposiciones normativas los órganos jurisdiccionales comisionados del Poder Constituyen ya emitieron sentencia, por lo que no podría la Administración emitir declaración contraria, más aún, cuando sus actos no son definitivos pues están supeditados al control del Poder Judicial.
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El Tribunal Constitucional, en el Exp. 3741-2004-AA/TC (fundamento 36), ha precisado que tiene dos funciones básicas:
• Es un tribunal de casos concretos (resuelve conflictos), y
• Es un Tribunal de precedentes: Precisa que a través de su jurisprudencia establece la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional.
No obstante que el Tribunal Constitucional precisa en un primer momento que sus precedentes sólo serían vinculantes al ámbito Judicial y del propio Tribunal; en el fundamento 40 de la sentencia emitida en el expediente citado indica que “la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos”.
En otras palabras, un precedente vinculante no sólo establece la política jurisdiccional para la aplicación del derecho en instancias jurisdiccionales, sino incluso administrativas, por lo que la Administración Pública se encontraría vinculada al ejercicio de esta función básica del Tribunal Constitucional (Tribunal de Precedentes), pues, como se señala en la parte final del fundamento 43 de la sentencia emitida en el Exp. 3741-2004-AA/TC, ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse al cumplimiento de un precedente constitucional.
De conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, las sentencias del Tribunal Constitucional con autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante, cuando así lo exprese la sentencia; siendo necesario además, que se precise el extremo de su efecto normativo8.
El efecto normativo de un precedente vinculante, alude al poder normativo general del Tribunal Constitucional que, a partir de un caso concreto extrae una norma vinculante para todos los poderes públicos.
Esta norma vinculante, desde nuestro punto de vista, no puede extenderse a toda la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, sino a los extremos declarados como precedente; tal como viene siendo ejercido por el citado órgano en sus diversas sentencias, donde suelePage 155 señalar que “constituye precedente vinculante” los criterios y/o reglas contenidas en ciertos fundamentos de su fallo.
“Crear reglas con efectos generales para todos los poderes públicos y los particulares mediante sentencias, no puede decirse que sea una cualidad excepcional sólo atribuible a los precedentes vinculantes, pues que de ser así, la incorporación del precedente vinculante vendría a restar importancia a la jurisprudencia constitucional”9.
De esta forma, la “vinculación” no es característica única del precedente, sino incluso de la jurisprudencia que emite el Tribunal Constitucional. Asimismo, la administración tiene como fuentes del procedimiento administrativo, “la jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas” (numeral 2.7 del Artículo V del Título Preliminar de la Ley 27444), por lo que se genera un vinculo directo entre el criterio interpretativo del Tribunal (que debe ser reiterado en el tiempo para constituir Jurisprudencia) y la actuación de la Administración Pública.
El Tribunal Constitucional ha dispuesto en el Exp. 04762-2007-PA/TC del 22 de setiembre de 2008, las siguientes reglas:
• En principio, las reglas señaladas por el Tribunal y...
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