Determinación de la Existencia de Subvenciones en el Contexto de la Disputa entre Canadá y los Estados Unidos sobre la Madera Blanda: 1982 -2005
| Autor | Iain Sandford |
| Cargo | BA, LL.B. (Victoria University of Wellington), LL.M. (University of Ottawa), de las Barras de Abogados de Nueva Zelanda y Canberra |
| Páginas | 277-292 |
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Asociación Civil
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Iain Sandford
Determinación de la Existencia de
Subvenciones en el Contexto de la Disputa
entre Canadá y los Estados Unidos sobre
la Madera Blanda: 1982 -2005*
Iain Sandford**
El término “stumpage” (valor de madera en pie) es
referido en el presente artículo. El mismo es definido
por el Gobierno Provincial de Columbia Británica en
Canadá, como la tasa que los individuos y las empresas
deben pagar al gobierno cuando la extracción de
madera se realiza en la zona perteneciente la Columbia
Británica. El Valor de la madera en pie se determina a
través de una evaluación compleja de cada stand en el
área de árboles que serán cosechados para una marca
de madera dada. El valor de madera en pie ($ por m3)
es determinado y aplicado al volumen de madera
cortada (m3). Las facturas son entonces enviadas a las
personas o empresas.
Introducción
Las tensiones entre los Estados Unidos y Canadá
sobre las exportaciones canadienses de madera
blanda (“softwood”) son de larga data. La más
reciente historia sobre medidas de defensa comercial
(“trade remedy actions”) de los Estados Unidos con
respecto a la madera blanda proveniente de Canadá
comenzó en 1982 cuando la Coalición para la
Importación Justa de Madera Canadiense (“Coalition
for Fair Canadian Lumber Imports”, en adelante CFLI)1,
representando los intereses de la competencia, la
industria de los Estados Unidos, solicitó por primera
vez al Departamento de Comercio de Estados Unidos
(USDOC, en adelante) una ayuda para la aplicación de
derechos compensatorios por los presuntos subsidios
canadienses en el sector forestal. La controversia ha
seguido siendo una característica perenne en las
relaciones comerciales entre Canadá y los Estados
Unidos desde entonces y es fuente de una apasionada
disputa entre ambas partes.
Este artículo reseña la historia de las aplicaciones
de los derechos compensatorios en la madera
blanda entre 1982 y el momento de redactar este
artículo en diciembre de 2005. En la segunda y
tercera sección, el artículo narra los principales
acontecimientos ocurridos en este período. Como
parte de este ejercicio, se revisarán algunos conceptos
fundamentales de carácter jurídico. El artículo no
prevé un examen exhaustivo de todas las cuestiones
legales o de los procedimientos legales separados
que han surgido, pero en cambio se concentra en
ciertos temas que han vuelto a ser controversiales
durante varios episodios de la disputa y temas que
arrojarán luces sobre las más interesantes preguntas
* Traducción efectuada por:
• Oscar Vásquez Nieva
Magister en Comercio Exterior y Aduanas por la University of Canberra (Australia),Miembro del Equipo Negociador del MINCETUR, Profesor de la Ponticia Universidad
Católica del Perú-PUCP, Ex Asesor Legal de la Secretaria Técnica de la Comisión de Fiscalización de Dumping y Subsidios del INDECOPI.
• Gonzalo Bernal Neumann
Abogado del Estudio Navarro, Ferrero & Pazos. Profesor de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas-UPC.
** BA, LL.B. (Victoria University of Wellington), LL.M. (University of Ottawa), de las Barras de Abogados de Nueva Zelanda y Canberra. El autor es Director del Área de Comercio
Internacional de Minter Ellison Abogados en Canberra, pero, al momento de escribir este artículo, era ocial legal en la Secretaria del Órgano de Apelación de la OMC. El autor
desea agradecer en particular a Valerie Hughes por su apoyo en este artículo así como a otros amigos y colegas que le ofrecieron valiosos comentarios mientras redactaba la
obra incluyendo a Werner Zdouc, Victoria Donaldson, Arun Venkataraman, y Scott Gallacher. Errores y omisiones son exclusiva responsabilidad del autor. Correo Electrónico:
iain.sandford@minterellison.com.
1 En subsiguientes fases de la disputa sobre la Madera blanda, la Coalición para la Importación Justa de Madera Canadiense, devino en, simplemente, la Coalición para la Justa
Importación de Madera (CFLI).
Este artículo examina la historia de la determinación de derechos compensatorios con respecto de la madera
blanda entre 1982 y 2005. El artículo está dividido en dos áreas principales de análisis. Primero, el artículo
narra y revisa fijadas determinaciones claves hechas a través de la historia de los procedimientos sobre
derechos compensatorios de madera blanda. Examina, en particular, determinados temas recurrentes así
como asuntos que echan luces sobre algunas cuestiones jurisprudenciales interesantes que surgen del caso
en estudio. Segundo, habiendo completado la revisión, la nota cambia para destilar algunas lecciones de la
experiencia obtenida. Estas lecciones enfocan la luz vertida por la larga historia de la disputa sobre madera
blanda sobre la naturaleza de la disciplina de los subsidios en el comercio internacional. Asimismo, se enfoca
en lo que la disputa sobre madera blanda revela acerca de la relación entre diferentes actores jurídicos en un
nivel internacional. El artículo cierra con algunas reflexiones sobre los límites de las herramientas resolutivas
en una disputa internacional en casos altamente polémicos y politizados.
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sobre jurisprudencia que se derivan del estudio del
caso. Habiendo completado esta revisión, el artículo
sigue hacia la cuarta sección para extraer algunas
lecciones que de alguna manera se interpretan como
únicas respecto a este tipo de disputa comercial.
Estas observaciones están separadas en dos grupos.
Primero, se harán comentarios a las aclaraciones
realizadas a la larga data de medidas compensatorias
aplicadas a la madera blanda del Canadá sobre la
naturaleza de la aplicación de subvenciones en el
comercio internacional. En particular, el artículo
comenta sobre la evolución de la prueba de
“especificidad” y sobre la manera en la cual el monto
del subsidio puede ser medido. Segundo, el artículo
considera lo que la disputa sobre la madera blanda
revela acerca de la relación entre los diferentes
actores judiciales a nivel internacional -en este caso,
la relación entre los órganos de solución establecidos
bajo el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y de
Comercio (GATT)2 dentro de la Organización Mundial
de Comercio (OMC)-, de un lado y los paneles bajo
el Capítulo 19 del Acuerdo de Libre Comercio de
Canadá-Estados Unidos (CUSFTA)3 ó el Acuerdo de
Libre Comercio Norteamericano (NAFTA)4, por el otro.
Finalmente, el artículo concluye con algunas reexiones
sobre los límites de las herramientas de solución de
disputas internacionales en casos muy polémicos o
politizados.
I. Reseña Histórica
Esta sección considera los episodios llamados Madera
I a Madera III. Para cada etapa, el análisis resalta los
resultados generales del proceso, y luego considera dos
cuestiones claves recurrentes en el análisis del reclamo de
la subvención de madera “stumpage”5: la especicidad y
la existencia y monto del subsidio. El énfasis en estas dos
cuestiones provee la introducción a un análisis similar
respecto al episodio del procedimiento en proceso de
Madera IV en la tercera sección de este artículo, así como
también para algunas conclusiones en la cuarta sección.
1. Madera I (1982- 1983)
El USDOC inició una investigación sobre derechos
compensatorios de cierta madera blanda de Canadá el
27 de octubre de 1982, de acuerdo con la petición del
CFLI6. Esta investigación y su desarrollo son conocidos
como el episodio “Madera I”. Al nalizar su investigación,
el USDOC emitió una resolución nal negando la
aplicación de los derechos compensatorios7 . A pesar que
se encontraron como diecinueve programas canadienses
para otorgarse subsidios, el nivel acumulado de estos
subsidios se considero “de minimis”, y por lo tanto no siendo
aplicable los derechos. Lo que es más im portante, e l
USDOC rechazó los reclamos del CFLI que señalaba que
los programas federales y provinciales dirigidos para la
madera en pie (en adelante, “stumpage”) representaban
subvenciones sujetas a medidas compensatorias. En
1982, como sigue siendo esencialmente el caso al día
de hoy, la legislación de derechos compensatorios
de EE.UU. permitieron programas sujetos a medidas
compensatorias si cumplían con ciertos criterios. Estos
incluían que un subsidio tenía que ser considerado
existente y que cualquier subsidio tenía que ser
otorgado a una empresa, industria o grupo especíco.
En virtud, de la ley de derechos compensatorios de
EE.UU. en vigor al momento de Madera I, un subsidio
podía tomar variedad de formas. En Madera I, el CFLI
alegó que los programas de “stumpage” otorgaban
subsidios a través de “la presunción de un costo de
producción” por los gobiernos canadienses. A la
larga, en su resolución negativa el USDOC rechazó
los reclamos de la industria con respecto tanto a la
especificidad como a la subvención.
1.1. Especicidad
A pesar que el USDOC realizó una breve interpretación
general sobre el signicado del requisito de especicidad,
sin embargo, opinó que los programas de “stumpage”
no eran especícos. Más bien de acuerdo al USDOC,
se podía tener acceso a los programas de “stumpage”
generalmente en Canadá en condiciones similares a
pesar de la identidad del beneciario. De acuerdo a la
USDOC, las únicas limitaciones en cuanto a los tipos
de industria que usan al “stumpage” se ve reejado en
las características propias del recurso natural (madera
blanda) y el nivel actual de tecnología. Al incrementarse
la cantidad de usuarios potenciales de los programas
de “stumpage”, el precio para la extracción se estableció
a disposición de nuevos usuarios. Cualquier limitación
actual de su uso no se deben a las actividades de los
gobiernos canadienses8.
Por otra parte, el USDOC encontró que varios grupos
de industrias -productos de madera, chapas, madera
contrachapada, y tableros de construcción; pulpa y papel;
mobiliario; y otros similares- utilizaron los derechos de
extracción al acogerse al programa del “stumpage”9. El USDOC
concluyó que no había nada por lo tanto, para indicar que el
acceso al programa estaba limitado a un grupo especíco,
como lo requería la legislación que rige EE.UU.
1.2. Existencia de un Subsidio (Cobertura de los
Costos de Producción)
Asimismo, el USDOC encontró que aunque los
programas de “stumpage” pudieran ser llamados
especícos, sin embargo no otorgaban un subsidio.
En particular, los programas no asumían un “costo de
producción” como lo reclamaban los demandantes,
porque los programas no eximen a los beneciarios
2 Acuerdo General de Aranceles y Comercio, 30 de Octubre de 1947, 55 U.N.T.S. 187 [GATT].
3 Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y los Estados Unidos, 22de Diciembre de1987 y 2 de Enero de 1988, Can. T.S. 1989 Nº 3 [CUSFTA].
4 Tratado de Libre Comercio de Norte América, 2 de Diciembre de 1987, Can. T.S. 1994 Nº 2.
5 El término “stumpage” hace referencia al conjunto de acuerdos legales por los cuales los leñadores madereros acceden a la madera que crece en las tierras de la Corona
Canadiense. Para mayor discusión acerca de los respectivos puntos de vista canadiense y americano así como el carácter legal del stumpage, véase la discusión posterior en
este artículo.
6 Inicio de la Investigación para la aplicación de derechos compensatorios: determinados Productos de Madera Blanda de Canadá, 47 Fed. Reg., 49878 (1982) [Madera I]
7 Determinación Final negativa de derechos compensatorios: Determinados Productos de Madera Blanda de Canadá, 48 Fed. Reg., 24159 (1983) [Madera I, Determinación Final].
8 Ibíd. en 24167.
9 Ibíd.
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