Del criterio cuantitativo al criterio cualitativo en la evaluación de impacto ambiental
| Autor | Karim Kahatt & Cecilia Azerrad |
| Cargo | Socio a cargo del área ambiental de Santivañez Abogados y asociada senior del área ambiental de Santivañez Abogados |
| Páginas | 83-104 |
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La legislación ambiental en el Perú ha tenido un significativo avance en los últimos años. El régimen legal ambiental seminal en toda legislación ambiental —la evaluación de impacto ambiental— se ha consolidado y fortalecido con mayor claridad desde septiembre de 2009, con la entrada en vigencia del reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental1. A raíz de ello, la ley2y el reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, y con ellos, el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), han adquirido plena eficacia y aplicabilidad.
Desde la entrada en vigencia del reglamento del SEIA, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental ha extendido su aplicación a un mayor número de proyectos y los ha clasificado en categorías3, de acuerdo con la significación de sus impactos. Asimismo, se han modificado las reglas o parámetros para la determinación de la obligatoriedad de la certificación ambiental y del contenido del mismo, quitándole protagonismo al criterio de magnitud de un proyecto, para adoptarse un criterio mixto de determinación. Criterio en el que, además de la magnitud del proyecto, se integra en el análisis, la determinación y el contenido del instrumento ambiental los impactos ambientales que el proyecto genera, en especial sobre los aspectos ambientales más sensibles.
Sin embargo, aun cuando el SEIA establece parámetros más coherentes en defensa del medio ambiente al integrarse en un contexto de certificación ambiental sectorial, mantiene varias ataduras a este paradigma cuantitativo, en función de la envergadura del proyecto, en lugar de priorizar el paradigma asociado a los verdaderos nuevos impactos generados por la modificación del proyecto subyacente. Precisamente,
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estas ataduras a criterios rígidos y poco acertados, como la magnitud de un proyecto, están presentes en los regímenes sectoriales que forman parte del SEIA, mas no en las normas transectoriales.
Este ensayo reflexiona sobre cómo la estructura actual del sistema de evaluación de impacto ambiental aún deja de lado el paradigma cualitativo de determinación de impactos ambientales, centrándose en el modelo cuantitativo de envergadura del proyecto. La reflexión se hace a propósito del análisis de los criterios para determinar la obligatoriedad de la modificación de los estudios de impacto ambiental, y de la necesidad de uniformizarlos. Como contraparte a la identificación de los vacíos y deficiencias del régimen actual, se plantea una interpretación integradora que recoja los nuevos parámetros establecidos en el SEIA, los mismos que se basan en la determinación cualitativa de impactos sobre el medio ambiente.
Concretamente, se analiza la regulación existente sobre modificación de los distintos instrumentos de evaluación del impacto ambiental, por tratarse de un eslabón no resuelto por la Ley del SEIA y su reglamento. El ensayo ofrece una crítica sobre la regulación existente, con la finalidad de intentar una interpretación que integre la regulación ambiental en su conjunto, a fin de generar criterios que informan la obligatoriedad de la modificación de los instrumentos de evaluación ambiental para las principales actividades extractivas y energéticas que se desarrollan en el Perú.
Asimismo, se analizarán algunos avances que ha presentado la legislación ambiental subsectorial sobre modificación de proyectos y de los correspondientes instrumentos de evaluación ambiental. La misma que sobre la base de criterios cuantitativos integra algunos criterios ambientales cualitativos a la determinación de la obligatoriedad de la modificación de los instrumentos de evaluación ambiental. Sin embargo, se analizan también las limitaciones que presenta esta regulación en cuanto a la inclusión de dichos aspectos cualitativos.
La Ley General del Ambiente, ley 28611, que aspira a ser la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú, establece los principios y normas básicas para el ejercicio del derecho constitucional al ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida. Asimismo, regula el cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la efectiva gestión ambiental: que implique la mejora de la calidad de vida de la población, el desarrollo sostenible de las actividades económicas, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, el mejoramiento del ambiente urbano y rural,
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así como la conservación del patrimonio natural del país, entre otros objetivos.
La Ley General del Ambiente, entre otras normas, establece la obligatoriedad de la presentación de un instrumento de evaluación de impacto ambiental para todos los proyectos de obra o actividad de carácter público o privado que puedan provocar daños intolerables al medio ambiente.
En ese sentido, establece en el inciso 1 del artículo 24, que:
[...] toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta, de acuerdo a la ley, al Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental – SEIA, el cual es administrado por la Autoridad Ambiental Nacional.
Sin embargo, la Ley General del Ambiente carece de contenido normativo propio, limitándose a efectuar una remisión en blanco a lo que disponga la Ley del SEIA, su reglamento y las demás normas sobre la materia. Ello no hubiese tenido mayor relevancia, pues desde 2001 existe la Ley del SEIA. Sin embargo, la Ley del SEIA tampoco determina por sí misma el ámbito de aplicación del sistema. Es decir, las actividades o proyectos, públicos o privados, que deben ser sometidos a evaluación de impacto ambiental, con carácter previo a su aprobación o autorización. Como se conoce, esta determinación del ámbito de aplicación, un aspecto tan esencial del régimen jurídico ambiental, fue remitida al reglamento de la Ley de SEIA, el cual tuvo que esperar ocho años desde la promulgación de dicha ley para su aprobación. Para salvar esta dificultad, la propia ley disponía que serían de aplicación las normas sectoriales sobre la materia en la medida en que no se opusieran a la Ley del SEIA.
Entonces, si bien existía una obligatoriedad de obtener una «certificación ambiental» (autorización administrativa) para poder iniciar la ejecución de proyectos con impacto ambiental significativo, los proyectos comprendidos en el SEIA y las características de la propia evaluación se han mantenido en manos de cada sector de actividad, habiéndose adoptado la regulación transectorial de manera supletoria para aquellos proyectos que no se encuentran contemplados en cada regulación sectorial de protección ambiental.
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La ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y su respectivo reglamento (decreto supremo 019-2009-MINAM) establecen el régimen transectorial de certificación ambiental para todos los proyectos que se encuentren dentro del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. Los proyectos contenidos dentro del SEIA se encuentran establecidos en el anexo II del reglamento de la Ley del SEIA.
En ese sentido, de acuerdo con el artículo 4 de la ley 27446, Ley del SEIA, toda actividad respecto de la cual se solicite su certificación ambiental deberá ser clasificada en una de las siguientes categorías:
Categoría I. Declaración de impacto ambiental. Incluye aquellos proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos de carácter significativo.
Categoría II. Estudio de impacto ambiental semidetallado. Incluye los proyectos cuya ejecución puede originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas fácilmente aplicables.
Categoría III. Estudio de impacto ambiental detallado para proyectos de mayor envergadura y potenciales impactos negativos.
En el caso de las actividades mineras, la Ley del SEIA y su reglamento son solo de aplicación supletoria, en tanto las actividades minero metalúrgicas, como las actividades de exploración minera, cuentan con sus propios reglamentos de protección ambiental que regulan la certificación ambiental para proyectos mineros. Más adelante se analizan estos subregímenes en cuanto a evaluación de impacto ambiental se refiere.
Lo mismo ocurre con el subsector de hidrocarburos. El subsector de hidrocarburos cuenta con el reglamento de protección ambiental para las actividades de hidrocarburos, aprobado por decreto supremo 015-2006-EM. Y también ocurre algo similar, aunque en menor medida, con el sector eléctrico que cuenta con su reglamento sectorial de protección ambiental de las actividades eléctricas, aprobado por decreto supremo 29-94-EM. Se afirma que la situación es similar, aunque en menor medida, porque la aplicación supletoria en el sector eléctrico es mucho más necesaria que en los otros dos subsectores. Esto se debe a que el subsector eléctrico no ha adecuado su régimen legal de evaluación de impacto ambiental al régimen transectorial. El régimen legal ambiental eléctrico regula...
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