El Concepto de Línea de Bandera, los Servicios Aeroportuarios y el Rol Subsidiario del Estado
| Autor | Miguel Mena Ramírez |
| Cargo | Abogado, Miembro Plenario de ALADA, Profesor de Derecho del Transporte de la Universidad de Lima y de la Universidad San Ignacio de Loyola, Jefe del Área de Derecho Aeronáutico del Estudio Grau |
| Páginas | 295-314 |
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Asociación Civil
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Miguel Mena Ramírez
El Concepto de Línea de Bandera,
los Servicios Aeroportuarios y el Rol
Subsidiario del Estado
Miguel Mena Ramírez*
I. Introducción
En el curso de los últimos años ha resurgido en
Latinoamérica el concepto de la aerolínea estatal para
explotar los derechos aerocomerciales que los respectivos
gobiernos ceden a las empresas de transporte aéreo.
La corriente se ha desarrollado en los países cuya política
es de corte socialista como Venezuela, Bolivia, Ecuador,
Argentina y, es probable, que también se ejecute en el
Perú con la reciente asunción del Presidente Ollanta
Humala.
Consideramos que un proyecto de aerolínea estatal
en el Perú tiene poco futuro y tiene visos de un nuevo
fracaso como ha sucedido con anteriores ejemplos en
nuestro país y viene sucediendo en la región.
Por ello, a continuación, desarrollamos nuestra opinión
fundamentada para que se tenga presente en el devenir
del futuro aerocomercial del Perú.
El Plan de Gobierno original del candidato de la
agrupación Gana Perú, hoy presidente de la nación,
ha señalado en lo que se reere a los servicios de
Aeropuertos y Transporte Aéreo lo siguiente:
Se revisarán y se renegociarán los contratos de concesión
de la administración de los aeropuertos concesionados y
se restituirá la operación y administración de los mismos
con participación mayoritaria del Estado peruano
y la participación minoritaria del sector privado.
Se reactivará la industria aeronáutica y se creará
la línea aérea de bandera, que será una empresa
constituida con inversión pública o público-privada, a
n de satisfacer prioritariamente las necesidades de los
pueblos del interior del país, y a la vez, ser competitivos
en el mercado nacional e internacional. Se revisarán
las normas que otorgan licencias de operación a los
diferentes operadores del espacio aéreo peruano.1
En forma concordante con lo señalado en el plan de
gobierno original, el presidente de la Confederación
Nacional de Instituciones Empresarial Privadas-CONFIEP
mostró su conformidad con la eventual creación
de una aerolínea de bandera para generar mayor
“competitividad” en el sector, luego de su reunión con el
presidente electo, hace unos días.
Adicionalmente a ello, al momento de elaborar este
ensayo se indicaba en los medios periodísticos que se
reotaría AEROPERÚ.2
De igual modo, en el mensaje a la Nación el 28 de julio
del año en curso, el presidente ha raticado la necesidad
de la aerolínea de bandera para ser competitivos en el
mercado nacional e internacional.
Más aún, el presidente, probablemente sin saberlo,
ya cuenta con un plan para implementar la aerolínea
de bandera que hoy genera discusión en el sector
aerocomercial.
* Abogado, Miembro Plenario de ALADA, Profesor de Derecho del Transporte de la Universidad de Lima y de la Universidad San Ignacio de Loyola, Jefe del Área de Derecho
Aeronáutico del Estudio Grau.
1 Págs. 85 y 86 del Plan de Gobierno, Página Web del Jurado Nacional de Elecciones.
2 CORREO, martes 28 de junio de 2011, pág. 7.
El Estado ha demostrado no ser bueno para los negocios, la ineciencia de las actividades comerciales realizadas
por el Estado Peruano, así como de otros Estados en todo el mundo, lo demuestran. Esto sucede porque el Estado
tiene la nalidad de lograr el bien común para todos los habitantes, teniendo siempre a subsidiar todos los
servicios que brinda, ya que se estima que así la mayor parte de personas tendrán acceso a aquellos. No obstante,
la realización de este tipo de actividad no solo genera grandes pérdidas y deudas para el Estado, sino también la
ineciencia del servicio.
Así, el autor analiza las posibilidades de sobrevivencia que tendría la creación de una línea de bandera en los
servicios aeroportuarios, dado el conocido plan de gobierno del ahora presidente Ollanta Humala.Tomando
como punto de partida la situación actual de los servicios aeroportuarios a nivel global, el autor se sustenta en
el rol subsidiario del Estado, consagrado en el artículo 60° de nuestra Constitución vigente, para desvirtuar la
viabilidad de una futura línea de bandera en nuestro país.
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Actualidad Jurídica
En efecto, se trata del proyecto de Ley 3519/2009-CR,
presentado al Congreso por la congresista Susana Vilca
Achata, miembro de la bancada nacionalista, hace casi
dos años, para ser más exactos el día de la Aviación
Civil-22 de setiembre de 2009, que establece la creación
de la Línea de Bandera del Perú (ADPERU SAC).
Según esa propuesta, que no se llegó a discutir en
el pleno, la nueva aerolínea se formaría con 60% de
capital nacional y 40% de inversión privada, que podría
ser extranjera siempre que provenga de un país “sin
diferendos limítrofes con el Perú”.
Adicionalmente a ello, existe un proyecto de ley
adicional que se ha puesto a discusión en el seno de la
Comisión de Transportes del Congreso de la República.
Como se puede apreciar, existen diversas y respetables
opiniones sobre la conveniencia de crear una aerolínea
de bandera con la nalidad de ser más competitivos en
los mercados nacional e internacional.
Por ello considero que es necesario analizar si resulta
conveniente la creación de una aerolínea de bandera y la
intervención del Estado en la industria aerocomercial y
en el sistema aeroportuario y si ello es concordante con
el artículo 60 de la Constitución Política del Estado que
establece el rol subsidiario del Estado en la economía.
II. Antecedentes - Los Derechos Aerocomerciales
1. El transporte aéreo tiene una innata aptitud
internacional que se enfrenta con la soberanía y los
derechos de los Estados sobre los cuales circula la
aeronave.
Con relación al principio de soberanía, los Estados han
elaborado normas que regulan la circulación aérea,
desde hace más de seis décadas, y en la Conferencia
de Chicago, celebrada en diciembre de 1944, es
donde se adopta el principal tratado multilateral
vigente que reglamenta las relaciones generadas por
el transporte aéreo entre los Estados, integrantes de
la Organización de Aviación Civil Internacional-OACI,
que también se creó en aquella oportunidad por el
tratado internacional más conocido como el Convenio
de Chicago.
2. En términos generales, los principios de política aérea
pueden ser agrupados en dos posiciones jurídicas-
económicas: los denominados “Cielos Abiertos” y la
“Libertad Regulada del Aire” o Predeterminación de la
Capacidad, las mismas que en 1944 fueron las corrientes
contrapuestas y antagónicas durante la discusión de los
términos del Convenio de Chicago.
La política de Cielos Abiertos liderada por Estados
Unidos y Holanda hasta nuestros días guarda estrecha
relación con el liberalismo económico.3
La otra posición, orientada por la Gran Bretaña en la
década de los 40, en razón de su poca capacidad para
enfrentar los “Cielos Abiertos”, dado que su aviación
había sido diezmada por efectos de la Segunda
Guerra Mundial, era de naturaleza intervencionista.4
De acuerdo a lo señalado por el jurista argentino Mario
Folchi la expresión “Cielos Abiertos” alude a un concepto
aeropolítico y como tal, puede aplicarse como criterio
de regulación para los servicios aéreos internacionales.
En la actualidad, se habla tanto de “política de cielos
abiertos” como de “acuerdos de cielos abiertos”.5
La política de “Cielos Abiertos” fue denida hace poco
tiempo durante las XXV Jornadas Latinoamericanas de
Derecho Aeronáutico y Especial celebradas en Antigua,
Guatemala en mayo de 2001. En dicha oportunidad los
participantes señalaron que la política en mención es
un conjunto de acciones públicas y privadas, tendiente
a la eliminación de los límites a la oferta de capacidad
en el ámbito internacional, supeditando los aspectos
regulatorios a la fuerza del mercado.6
3. En cuanto a los acuerdos de cielos abiertos, pueden
ser denidos como aquellos que celebran dos o más
Estados por los cuales la explotación de servicios aéreos
se realiza entre ellos libremente por las líneas aéreas
designadas por los respectivos gobiernos en cuanto a
capacidad ofrecida, frecuencias y tipo de aeronaves.7
4. La otra política de libertad regulada está en manos del
Estado intervencionista y limita la capacidad, frecuencia y
tipo de aeronaves designadas para explotar el tráco aéreo.
De esta forma, basándose en esta última corriente, el
Estado busca proteger a su aerolínea nacional de una
oferta sobredimensionada de las compañías de los países
desarrollados, regulando la competencia mediante la
predeterminación de la capacidad de las aeronaves y
de línea aérea del país más desarrollado. Bajo esta
política las operaciones de cada aerolínea se basan
en el principio de reciprocidad, lo que signica que lo
que busca es que dichas operaciones sean las mismas
en lo que a volúmenes de tráco transportado por
una y otra aerolínea respecta, con prescindencia de las
posibilidades de oferta de cada una de ellas.8
5. A partir de 1995, Estados Unidos relanzó su política
sobre el transporte aéreo internacional, bajo la
dirección de su Secretario de Transporte, el señor
Federico Peña.
3 Deja las decisiones relativas a la capacidad y las frecuencias (de las aeronaves) en manos de las propias aerolíneas y postula principios de libre competencia y libre empresa,
con miras a un servicio cuyo n último es el público, el que, en denitiva, se beneciará con una operación diversicada en sus características y sus tarifas, la que a su vez
redundará (…) en la mayor eciencia de las empresas de aviación. OSTOJA LA. Alfredo, El Perú y sus Relaciones de Tráco Aéreo, en Relaciones Internacionales del Perú, CEPEI,
Lima, 1986, pág. 168.
4 Concibe el tráco aéreo de cada país como un recurso natural a ser explotado por las aerolíneas nacionales o bien por las de otros países, en la medida que coneran a su
contraparte local prerrogativas similares a las que ellas obtenga. OSTOJA, Ob. Cit. Págs. 168-169.
5 FOLCHI Mario, La Convención de Chicago de 1944 y la Política de Cielos Abiertos, publicada en Avia Global, 17 de diciembre de 2003, www.aviaglobal.com, 13 de mayo de
2004, pág. 5.
6 FOLCHI M. Ob. Cit. Pág. 5.
7 Ibíd.
8 El n ulterior de esta política parecería ser pues la preservación de la aerolínea nacional, única manera de garantizar que los benecios políticos y económicos de la aviación
internacional sean debidamente percibidos por el país de bandera. Ibíd. Pág. 169.
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