La compra pública de innovación: retos y oportunidades para el desarrollo de la I+d+i desde la demanda pública
| Autor | Juan Antonio Carrillo Donaire |
| Cargo | Abogado por la Universidad de Sevilla (Sevilla, España). Doctor en Derecho por la Universidad de Sevilla. Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla. Consejero electo del Consejo Consultivo de Andalucía. Especialista en Seguridad y Calidad industrial, Riesgos en el proceso, Derecho patrimonial público, Contratación... |
| Páginas | 38-59 |
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Revista IUS ET VERITAS Nº 62, junio 2021 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202101.002
La compra pública de innovación: retos y oportunidades
para el desarrollo de la I+d+i desde la demanda pública(*)
Public procurement of innovation: challenges and opportunities for the
development of R&D&I from public demand
Juan Antonio Carrillo Donaire(**)
Universidad de Sevilla (Sevilla, España)
Resumen: La com pra pública de innovación (CPI) es una modalidad de compra que
pretende aumentar la inversión en I+D+i y la mejora de los servici os públicos desde el
lado de la demanda, y constituye una apuesta estratégica d e la OCDE y de la Unión
Europea, especia lmente impulsada en los últimos años. Los contratos de CPI presentan
una serie de peculiaridades j urídicas en su trami tación que los ha cen singularmente
complejos, tanto en su fase de preparación y adjudic ación como de ejecución, lo que
requiere un proceso de aprendiz aje y de adaptación para los gestores públicos y para
el propio mercado, cuyas claves jurídicas se destacan y comentan pormenorizadamente
en este trabajo.
Palabras clave: Co nt rat ac ión púb li ca - Co mpr a pú bl ica de inn ova ci ón - Com pr a pú bli ca
precomercial - De recho Administrativo
Abstract: Public pro curement of innovation (PPI) is a purchas ing modality that aims
to incre ase investment in R&D and the improvement of public services fro m market
demand side. It is a strategic c ommitment of the OECD and the European Union,
especially promoted in recent years. PPI contract s present legal p eculiarities in th eir
processing that make them uniquely complex, from their preparati on til their execution,
which requires a learning and adaptation process for public managers and for the market
itself , whose legal keys are hi ghlighted in this paper.
Keywords: Public procurement - Public procurement of innovation - Pr ecommercial
procurement - Administ rative Law
(*) Nota del Editor: Este artículo fue recibido el 31 de enero de 2021 y su publicación fue aprobada el 21 de marzo de 2021.
(**) Abogado por la Universidad de Sevilla (Sevilla, España). Doctor en Derecho por la Universidad de Sevilla. Catedrático de Derecho
Administrativo en la Universidad de Sevilla. Consejero electo del Consejo Consultivo de Andalucía. Especialista en Seguridad
y Calidad industrial, Riesgos en el proceso, Derecho patrimonial público, Contratación administrativa, Expropiación forzosa y
Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas e Inteligencia Articial. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3174-5254.
Correo electrónico: donaire@us.es.
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La compra pública de innovación: retos y oportunidades para el desarrollo de la I+d+i desde la demanda pública
Public procurement of innovation: challenges and opportunities for the development of R&D&I from public demand
Revista IUS ET VERITAS Nº 62, junio 2021 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
1. Introducción
La com pra públi ca de i nnovac ión (en lo suces ivo, CPI)
es una n ovedosa medida de fome nto ori entada a que las
Administraciones adquiera n productos y servicio s que aún no
existen en el mercado, o que mejoran los existentes, para cubrir
sus necesidades con las soluciones tecnológicas e innovadoras
que se ada ptan de forma más eciente y soste nible a las
necesidades públicas . A través de esta modalidad de compra
pública se per sigue una doble nalidad: de un lado, fomentar
la activi dad i nnovadora e investig adora de las e mpresas
y contrat istas desde el lado de la demanda públ ica, por
considerarse la I+D+i un factor estratégico de competitiv idad;
y, de otro lado, mejorar la prestación de los servicios públicos,
tanto su calidad como el nivel de satisfacción de la ciudadanía.
Con este doble objetivo, la OCDE y la Unió n Europea llevan
años apostando por la CPI como fórmula idónea para fomentar
la innovación en el mercado.
Los procedimientos de CPI no siguen las pautas ordinarias
de la contratación pública. En estos casos, tanto la preparación
y adjudicación del contrato como su ejecución han de adaptarse
a una forma de comprar que se basa en unas premisa s
singulare s que en bue na medida cuestion an los principio s
clásicos de la contrat ación: objeto cierto, precio determinado,
inmediatez y corto plazo, riesgo y ventura del empresario, etc.,
evolucionado hacia modelos en los que prima la negociación
con e l mercado y el reparto de riegos ante la inc ertidumbre
que inevitablemente conlleva la adquisición de innovación y la
apuesta por la investigación a plicada.
Así, la peculiaridad de las prescripciones técnicas que
han de reejar los Pliegos para comprar algo inexistente o
mejorable re quiere adaptar la c ultura de la innovaci ón por la
vía de las funcionalidades y del rendimiento previsible y futuro
de algo que se pretende crear o mejorar para luego comprarlo,
y que habrá de testarse e n un mode lo de pr ueba-error co n
medición del grado de éxito. En la selección de l contratista
también se prevén fase s de denic ión progresiva del objeto
del contrato (pues, en puridad, éste no está de nido de forma
cerrada en los Pliegos), y del propio precio, que puede uctuar
a lo largo de la vida del contrato en razón del éxito o de la
intensidad de la investigación desarrollada. También es un
elemento característico de la CPI la posibilidad de eliminación
progresiva de ofertas y adjudicatarios que, no obstante, pueden
ser objeto de retribución parcial si la innovación aportada es
considerada o ha representado algún elemento relevante
para la solución nal. Todas esas peculiaridades requieren un
procedimiento de adjudicac ión adaptado a las mismas, que
la Directivas europeas de contrataci ón pública adoptadas e n
2014 llaman de asociación para la innovación, aunque caben
otros pro cedimientos para la CPI que, no obstante, deberá n
dar cabida a la posibilidad de negociación en razó n del objeto
natural de los contratos de inn ovación.
Finalmente, en la ejecución del contrato
tampoco pueden jugar del mismo modo las
garantías ordinarias de la contratación pública;
en particular las relativas al riesgo y ventura
del contratista, al grado de cumplimiento del
objeto del contrato, a la condencialidad de
la informació n o al r eparto de los riesg os
y los benefi cios entre la Administr ación
adjudicadora y el contratista. La alteración del
riesgo y ventura empresarial no sólo consiste
en que la Adminis tración contratante asuma
conjuntamente las cargas imprevisibles de
la CPI, sino que también puede incluir la
distribución de los benecios resu ltantes en
base al principio de libertad de pactos. Y todo
ello por la presencia transversal y permanente
del elemento capital de la innovación en este
tipo de contratos.
En denitiva, el éxito de la CPI reside en
el requilibrio de fuerzas en que las empresas
vean a la Administración como un socio able
para empre nder proyectos inno vadores y
viceversa. El comprador público, modulando la
idea de prerrogativa, tendrá que posicionarse
como un socio dispuesto a negociar cada uno
de los aspectos dimanantes de la contratación
de innovación. Todos estos factores obligan a
un cambio de mentalidad de la Administración
y en los gestores públicos a favor de una I+D+i
europea realmente competi tiva.
No es un reto pequeño, ya que de tod os
es sabido que ningún cambio de mentalidad
en la gestión pública está exento de ine rcias
contrarias y de recelos; máxime cuando la
tramitación de los procedimientos de CPI
presume anticipar la planicación y conlleva
un inc rement o d e l a c arga de tra bajo y
del grado de exposición que acompaña
cualquier pr ocedimiento negociado, u nido a
la incertidumbre y el más elevado riesgo que
implica un proceso de compra de un producto
o servicio inexistente en el mercado. El bajo
empleo del procedimiento de asociación
para la innovación a fecha de hoy es un
claro indicio d e lo dicho. En un contexto así,
no es de extrañar que los gestores públicos
se refugien en la confortabilidad de la
contratación normalizada del procedimiento
abierto qu e, aunque l leno de garantías y de
transparencia, no consigue los niveles de
satisfacción y rendimiento deseables cuando
se trata de desarro llar nuevas tecnologías
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