Análisis de la distribución de competencias en materia de jerarquización y gestión de infraestructura vial: caso de Lima Metropolitana
| Autor | José Alonzo Jiménez Alemán |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 199-237 |
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Círculo de Derecho Administrativo
José Alonzo Jiménez Alemán
Análisis de la distribución de
competencias en materia de
jerarquización y gestión de
infraestructura vial: caso de Lima
Metropolitana
José Alonzo Jiménez Alemán1 2
SUMARIO
1. Introducción. 2. Marco general de la organización del estado peruano. 3. Régimen
de competencias compartidas y mecanismos de coordinación. 4. Análisis del régimen de
competencias en materia de jerarquización y gestión de infraestructura vial. 4.1. lobd, lope,
logr y lom. 4.2. lof del mtc y normas complementarias. 4.3. Reglamento de Jerarquización
Vial y el Reglamento de Gestión de Infraestructura Vial. 5. Conflictos en la gestión de la
infraestructura vial: caso de lima metropolitana. 5.1. Conflictos en la jerarquización de vías.
5.2. Conflictos en la gestión de infraestructura vial: caso de la Municipalidad Metropolitana
de Lima y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. 6. Conclusiones.
PALABRAS CLAVE
Infraestructura vial; Derecho de vía; Competencias administrativas; Gestión de infraestructura.
KEY WORDS
Road infrastructure; Road rights; Administrative authority; Infrastructure management.
RESUMEN
El presente artículo se centra —en primer lugar— en explicar en qué consiste el carácter “com-
partido” de determinadas competencias y los mecanismos de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno. En segundo lugar, desarrolla el régimen de competencias en materia de
jerarquización y gestión de infraestructura vial, así como sus respectivos criterios de asignación.
Finalmente, el artículo desarrolla un análisis concreto de los “supuestos” conflictos que vienen
generándose a partir de la gestión de la jerarquización y gestión de la infraestructura vial entre
la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
ABSTRACT
This paper focuses —firstly— explaining what the “shared” nature of certain powers and
coordination mechanisms between the different levels of government. Second, the paper
1 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Consejo de Egresados del Círculo
de Derecho Administrativo. Las opiniones e interpretaciones que se elaboraron en el presente trabajo no
representan la opinión profesional e institucional de la entidad en la cual presto servicios.
2 Agradezco los apuntes y observaciones de Carolina Tejada Pinto, abogada y amiga que renovó mis votos
por la acuciosidad en esta profesión de detalles e investigación; así como las reflexiones y valiosísima in-
formación proporcionada por la doctora Daniella Canales Hernández, a quien debo reconocer introdujo
una motivación especial para este trabajo.
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RDA14 - Derecho Administrativo y Propiedad
Análisis de la distribución de competencias en materia de jerarquización y gestión de
infraestructura vial: caso de Lima Metropolitana
develops a system of powers regarding of management hierarchy and road infrastructure,
as well as their respective allocation criteria. Finally, the paper develops a concrete analy-
sis of the “supposed” conflicts that are generated from the management hierarchy and
management of road infrastructure between the Metropolitan Municipality of Lima and
the Ministry of Transport and Communications.
1. Introducción
La distribución de competencias en los distintos niveles de gobierno es un fenómeno originado por
la descentralización3 del Estado Peruano, la cual se configura como la forma de organización de-
mocrática escogida por el Constituyente y que se encuentra plasmada en la Constitución Política
del Perú de 1993.4 Esta política tiene por objetivo principal el desarrollo integral del país mediante
la distribución de competencias en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), cada
uno de ellos dotados de autonomía administrativa, política y económica.
Así pues, mediante esta forma de organización se pretende establecer mejores condi-
ciones para la promoción del desarrollo y satisfacción inmediata de un conjunto de
demandas largamente postergadas, principalmente, en el interior del país. No obstante,
la estructura actual de distribución de competencias, en muchos casos, no permite una
satisfacción inmediata de las necesidades de la población, en tanto que a la fecha aún
persiste confusiones respecto de las competencias que le corresponde ejercer a cada
nivel de gobierno en determinadas materias, así como la errada interpretación centralista
de las competencias como en el caso del transporte o las edificaciones.
En ese contexto, el presente artículo tiene por objeto analizar el régimen de competencias
relacionado a la jerarquización y gestión de infraestructura vial, considerando las parti-
cularidades de la materia.
Específicamente, la problemática que se desarrollará en el presente artículo se centra —
en primer lugar— en explicar en qué consiste el carácter “compartido” de determinadas
3 De mucho interés para entender los alcances del fenómeno de la descentralización es conocer sus orí-
genes, causas, y sobre todo el contexto en el que se generó. Así pues, si bien es cierto con la Revolución
Francesa en 1789 se alcanzan pilares importantísimos para el funcionamiento de la Administración Pública
(como es la limitación del ejercicio del poder por la ley, garantizando que sean entidades independientes
quienes legislen y gerencien una nación), no es en este punto donde nace la descentralización. Es más,
el modelo de organización administrativa en la Revolución Francesa es sumamente centralista. En ese
sentido, no es sino el denominado “Estado de Bienestar” donde nace la descentralización, como una
forma de organización tendiente a acercarse a las poblaciones alejadas de la capital, otorgándoles una
determinada autonomía para la adopción de sus decisiones. Es importante ver que en el marco del “Estado
de Bienestar” existió la imperiosa necesidad de que el Estado cubra los requerimientos del pueblo. Esto
obviamente es un acercamiento bastante puntual de los orígenes de la descentralización. Para consultar
en extenso véase: Santamaría Pastor, Juan Alfonso (2004). Principios de derecho administrativo general.
Tomo i. Madrid: Iustel, pp. 23-74.
4 Entre otras normas, nos parece conveniente citar el artículo 43 de la Constitución Política del Perú, el cual
establece la forma de organización de gobierno en la República del Perú:
Artículo 43.-
La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana.
El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de
poderes.
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Círculo de Derecho Administrativo
José Alonzo Jiménez Alemán
Análisis de la distribución de competencias en materia de jerarquización y gestión de
infraestructura vial: caso de Lima Metropolitana
competencias y los mecanismos de coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
En segundo lugar, se analizará el régimen de competencias en materia de jerarquización
y gestión de infraestructura vial, así como sus respectivos criterios de asignación, a la luz
de lo establecido en la normativa vigente. Finalmente, se desarrollará un análisis con-
creto de los “supuestos” conflictos que vienen generándose a partir de la gestión de la
jerarquización y gestión de la infraestructura vial entre la Municipalidad Metropolitana de
Lima y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
2. Marco general de la organización del estado peruano
De acuerdo con lo establecido en el artículo 189 de la Constitución Política del Perú, el
territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y dis-
tritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley. A partir de ello,
y en virtud de la forma de organización del Estado Peruano, las relaciones entre dichos
niveles de gobierno se deben basar —entre otros parámetros— preservando la unidad e
integridad del Estado y de la Nación, esto quiere decir que los tres niveles de gobierno no
pueden establecer marcos regulatorios o políticas sociales contradictorias, sino más bien
deben reconocer una política común, en respuesta a la unidad e integridad del Estado,
lo cual debe concretarse a través de relaciones de coordinación.
En esa línea, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en los expedientes
00020-2005-ai/tc y 00021-2005-ai/tc (acumulados) ha sostenido el carácter descen-
tralizado del Estado peruano, lo cual no es incompatible con la configuración de Esta-
do unitario, desde el momento que, si bien ella supone el establecimiento de órganos
de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política,
económica y administrativa, sin embargo, su ejercicio debe realizarse dentro de lo pre-
visto por la Constitución y las leyes marco que regulan el reparto competencial de los
gobiernos regionales y municipales, como lo es concretamente la Ley de Bases para la
Descentralización, Ley 27783.
Ahora bien, es preciso indicar que la descentralización en el Perú es un proceso y se con-
cretiza a partir de distribución gradual5 de la gestión de todas las materias que correspon-
den ser administradas por el Estado, a cada nivel de gobierno, considerando para dichos
efectos qué órgano es el que se encuentra en mejor posición para gestionar determinada
materia,6 tal como establece el criterio de subsidiaridad que dispone: el gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por consi-
guiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y estos a su vez, no deben hacer aquello que
5 Respecto de la asignación y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales, es preciso
tomar en cuenta la capacidad de gestión efectiva de la institución, a fin de que no se transfiera competen-
cias que no se encuentran en la esfera técnica de su competencia, o que su adecuación ponga en riesgo
la operatividad del servicio o función prestada. En esa línea, al tratarse de un proceso se requiere que este
sea gradual, progresivo, priorizando aquellas competencias vinculadas a inversión pública a nivel regional
y la ejecución del gasto social a nivel local. Este criterio es el de selectividad y proporcionalidad.
6 En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo v del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipa-
lidades vigente, se señala que el gobierno central no debe asumir competencias que deben ser cumplidas
más eficientemente por los gobiernos regionales, y estos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser
ejecutado por los gobiernos locales.
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