Dictamen recaído sobre el Proyecto Nº 9618, 8606, 10224, 11050, 11497, 11834/2004-CR, de 7 de Noviembre de 2012
| Emisor | Ambiente y Ecología |
DICTAMEN RECAÍDO EN LAS
OBSERVACIONES FORMULADAS
POR EL PODER EJECUTIVO A LA
AUTÓGRAFA DE LEY QUE
MODIFICA LA LEY Nº 28245, LEY
DEL SISTEMA NACIONAL DE
GESTIÓN AMBIENTAL, Y LA LEY
Nº 26410, LEY DEL CONSEJO
(PROYECTOS DE LEY Nº 9618,
8606, 10224, 11050, 11497,
11834/2004-CR).
COMISIÓN DE AMBIENTE Y ECOLOGÍA
PERÍODO ANUAL DE SESIONES 2004 - 2005
Señor Presidente:
Ha ingresado para dictamen de la Comisión de Ambiente y Ecología las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la autógrafa de “Autógrafa de Ley que modifica la Ley Nº 28245, Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, y la Ley Nº 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente” (Proyectos de Ley Nº 9618, 8606, 10224, 11050, 11497 y 11834/2004-CR), ingresadas a la Comisión con fecha 26 de mayo de 2005. La Comisión recomienda insistir en el texto aprobado por el Congreso de la República.
I.
SITUACIÓN PROCESAL
La autógrafa observada está relacionada con la Agenda Legislativa para el Período Anual de Sesiones 2004 – 2005 (Objetivo “Competitividad del país”: Política de Estado Nº 19, Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental; Proyecto de Ley Nº 31 Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental), aprobada mediante Resolución Legislativa del Congreso Nº 005-2004-CR, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 18 de setiembre de 2004.
En tal sentido, y de acuerdo al segundo párrafo del artículo 29º del Reglamento del Congreso de la República, el debate de estos proyectos de ley tienen prioridad.
II.
RESUMEN
La autógrafa de Ley propone la modificación de la Ley Nº 28245, Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, en lo que respecta a los artículos relacionados con:
• Objeto de la ley (artículo 1º); • Función normativa del Consejo Nacional del Ambiente (artículo 10º);
• Ejercicio sectorial de las funciones ambientales (artículo 17º); • Instrumentos de gestión (artículo 18º); • Incentivos (artículo 20º); y • Régimen de sanciones (artículo 21º).
Asimismo, se modifican los siguientes artículos de la Ley Nº 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente:
• Objetivos del Consejo Nacional del Ambiente (artículo 3º); • Funciones del Consejo Nacional del Ambiente (artículo 4º); y • Presidencia del Consejo Nacional del Ambiente (artículo 8º).
Finalmente, contiene cuatro disposiciones complementarias que señalan:
Que solo por razones de caso fortuito o fuerza mayor pueden alterarse los plazos establecidos para el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA;
La expedición del respectivo reglamento y otras normas complementarias que sean necesarias para la aplicación del la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, en un plazo no mayor de 60 días;
La elaboración y presentación de la Política Nacional Ambiental y el Plan Nacional de Acción Ambiental en el plazo de 120 días;
La adopción de medidas necesarias para que, en el plazo de 90 días, todas las direcciones ambientales sectoriales tengan el mismo nivel jerárquico en sus respectivas estructuras organizacionales.
III.
ANTECEDENTES
Los Proyecto de Ley Nº 9618, 11050, 11497 y 11834/2004-CR, que dan origen a la autógrafa observada, materia del presente dictamen, fueron presentados, respectivamente, por los señores Congresistas Javier Velásquez Quesquén; Martha Moyano Delgado, Fabiola Morales Castillo y Luis Flores Vásquez, entre el 4 de febrero y el 2 de noviembre de 2004.
En abril de 2005 la Comisión de Ambiente y Ecología emite su dictamen, el mismo que es sometido a consideración del Pleno en la sesión de fecha 27 de abril. En esta ocasión y a solicitud de sus autores, los señores Congresistas Pedro Morales Mansilla y Mario Ochoa Vargas, se acumularon al dictamen los Proyectos de Ley Nº 8606/2003-CR y 10224/2003-CR.
En la fecha indicada, luego del debate se aprueba el dictamen conteniendo un texto sustitutorio, por 74 votos a favor, ningún voto en contra y una abstención.
Diario de Debates de la Segunda Legislatura de la Segunda Legislatura Ordinaria de 2004. Véase: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/diariodebates/Publicad.nsf/SesionesPleno?OpenView&Start=1& Count=30&Expand=1.2.1#1.2.1
IV.
NORMATIVIDAD LEGAL APLICABLE.
-
- Constitución Política. 2.- Ley N° 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente. 3.- Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
V.
ANÁLISIS
Observaciones
Mediante Oficio Nº 042-2005/PR, de fecha 23 de mayo de 2005, el Poder Ejecutivo, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 108º de la Constitución Política, formula las siguientes observaciones:
“1.- La propuesta de modificación del artículo 21º de la Ley 28245, Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental propone el establecimiento de un Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental mediante Decreto Supremo, el que consideramos no es técnicamente viable, ya que vulneraría lo dispuesto en el artículo 230º de la Ley Nº 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General, de fecha 11 de abril de 2001, que dispone que tanto la potestad sancionadora como la determin ación de las infracciones sancionables, deben estar estipuladas en normas con rango de Ley en virtud de los principios de legalidad y tipicidad.
El establecimiento de dicho régimen tendría que mantener un carácter demasiado amplio y general – a fin de que sea aplicable a todos los sectores correspondientes, cubriendo las características particulares de las actividades de cada sector – lo que no permitiría una especificación legal clara de las conductas sancionables administrativamente, aún cuando la propuesta consagra la aplicación de los principios de uniformidad de criterio y no imposición de doble sanción.
-
- En lo que respecto a la propuesta de modificatoria del artículo 4º de la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), para que esta entidad pueda aprobar determinadas Evaluaciones de Impacto Ambiental, debemos señalar que no lo consideramos viable por cuanto la función del CONAM como ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental le concede a este organismo la facultad de regular y evaluar dicho sistema, más no le concede facultades para irrumpir en las competencias sectoriales establecidas para la aplicación práctica del mismo.
Es así que tanto la Ley Nº 26410 – Ley de Creación del Consejo Nacional del Ambiente, de fecha 22 de diciembre de 1994, como el Decreto Supremo Nº 022- 2001-PCM, de fecha 08 de marzo de 2001, disponen como naturaleza y finalidad del CONAM el conducir el proceso de coordinación intersectorial con el Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Locales. Por lo tanto, concederle facultades ejecutivas en materias exclusivamente sectoriales iría contra la propia naturaleza jurídica de dicho organismo.
El artículo 17º de la Ley Nº 28245 – Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, de fecha 08 de junio de 2004, señala que: “Las autoridades sectoriales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus leyes correspondientes, de conformidad con la Política Ambiental Nacional y las políticas sectoriales” es decir, reconoce el ejercicio independiente pero coordinado de las funciones asignadas a cada sector sobre la base del artículo 50º del Decreto Legislativo Nº 757 – Ley Marco para el crecimiento de la inversión Privada, de fecha 13 de noviembre de 1991, que dispone: “Artículo 50.- Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionadas con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los Ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que corresponde a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política”.
Así, si bien los mecanismos de elaboración de los Instrumentos de Gestión Ambiental, de evaluación y aprobación de los mismos, deben guardar relación con la Política Nacional Ambiental, las características particulares del desarrollo y elaboración de cada uno de ellos de acuerdo a la actividad de que se trate, hacen necesaria su aprobación por el sector correspondiente a la actividad, ya que la evaluación de las especificaciones técnicas de cada uno requiere de una especialización en la materia, a fin de conseguir una adecuada comprensión e implementación de los req uerimientos ambientales necesarios para cada sector.
En este sentido, consideramos inviable la pretensión de concederle a CONAM una mayor discrecionalidad con potestades del imperio en lo respecta a la elaboración y aprobación de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, puesto que ello conllevaría la subordinación de los Ministros de Estado en el ejercicio de sus propias funciones, desnaturalizándose la sistemática de nuestro ordenamiento jurídico y contraviniéndose los artículos 119º y 130º y siguientes de la Constitución conforme a los cuales la dirección y gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros y a cada Ministro en los asuntos que competen a la cartera de su cargo, por cuyos actos asumen responsabilidad política que no le alcanza al CONAM.
-
- En el artículo 2º se modifica el literal e) del Artículo 4º de la Ley Nº 26410, señalando que es una de las funciones del CONAM: “... administrar y dirigir el proceso de elaboración y revisión de los instrumentos e incentivos económicos para el control de la contaminación entre otros,... EL CONAM elaborará o encargará, bajo los criterios que establezca, las propuestas de los instrumentos e incentivos económicos para el control de la contaminación, los que serán remitidos a la Presidencia del Consejo de Ministros para su aprobación mediante decreto supremo...”; Al respecto, es necesario resaltar que tanto los instrumentos e incentivos económicos o de la naturaleza semejante, orientados a incentivar prácticas ambientalmente adecuadas y el control de la contaminación deben estar enmarcadas dentro de la política económica del país y de...
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