La subsanación como eximente de responsabilidad en el régimen sancionador del OEFA
| Autor | Juan Pablo Macassi |
En diciembre de 2016 el Poder Ejecutivo publicó el Decreto Legislativo No. 1272, que introdujo modificaciones relevantes a la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley No. 27444, con el afán de dinamizar a la Administración Pública y dotar de mayores garantías a los administrados. Estas modificaciones dieron origen a la posterior aprobación del actual Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo No. 6-2017-JUS (en adelante, el “TUO de la LPAG”).
Una de las modificaciones más resaltantes de esta norma en el régimen sancionador administrativo fue la inclusión de la subsanación voluntaria realizada antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador como una causal eximente de responsabilidad administrativa, y ya no solo como un atenuante (supuesto en el que se encontraba previsto bajo la redacción original de la Ley No. 27444). Este cambio normativo devino de una política legislativa impulsada por el Poder Ejecutivo con el fin que los administrados tengan el incentivo positivo de corregir sus conductas hacia el cumplimiento del ordenamiento jurídico, sin depender necesariamente de la persecución de la Administración Pública. A pesar de que esta causal eximente resulta aplicable a todas las entidades de la Administración Pública (en tanto que la misma ley prevé que los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados que las establecidas en el TUO de la LPAG), en la realidad advertimos que sí se han previsto reglas especiales que inciden sobre el alcance del supuesto eximente de responsabilidad administrativa.
Tal es el caso del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, el “OEFA”), el cual prevé determinadas reglas y actuaciones respecto a la subsanación voluntaria que por su particularidad ameritan ser analizadas de cara a advertir su concordancia con el TUO de la LPAG, en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora. Por ello, en las siguientes líneas desarrollaremos brevemente, los alcances y fundamentos de la subsanación voluntaria como supuesto eximente de la responsabilidad administrativa, así como su desarrollo por parte del Tribunal Fiscalización Ambiental (en adelante, el “TFA”) del OEFA.
1. La subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad administrativa en el TUO de la LPAG
La subsanación voluntaria de la presunta infracción por parte del administrado antes de la notificación de cargos (con el que se da inicio al procedimiento administrativo sancionador) se encuentra prevista en el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG como un eximente de responsabilidad administrativa.
Este supuesto, a diferencia de los demás eximentes previstos en el TUO de la LPAG (como son el caso fortuito o fuerza mayor, cumplimiento de un deber legal, incapacidad mental, orden obligatoria de autoridad competente, entre otros), tiene como presupuesto que en determinado momento el administrado realizó la conducta prevista en el supuesto de hecho de una infracción, presentándose una relación de causalidad entre su actuación particular y el tipo infractor (nexo causal), y bajo una condición de culpabilidad (si el tipo infractor exige dolo o imprudencia) u objetividad. Ante dicha situación, el administrado, de forma posterior a la detección de la infracción por parte de la Administración Pública, revierte su conducta adecuándola a la norma inicialmente incumplida, y removiendo las consecuencias negativas que la misma pudo ocasionar, de ser el caso. A continuación, el desarrollo de los elementos que configuran la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad administrativa en el TUO de la LPAG.
Acción de subsanar
Como primer elemento para la configuración de la causal eximente bajo comentario, debe haberse realizado una conducta que revierta el supuesto incumplimiento de la norma sustantiva que sostiene el tipo infractor. Esta conducta, conforme al TUO de la LPAG, implica una subsanación del incumplimiento de la norma sustantiva cuando se adopten aquellas acciones que reconducen la actuación del administrado a cumplir con las normas vulneradas, y, de ser el caso, también a remover las posibles consecuencias negativas devenidas de la comisión la infracción. Evidentemente, en algunos casos que no involucren consecuencias negativas, la subsanación no tendrá como fin su remoción, sino solamente que el administrado haya orientado su situación jurídica hacia el cumplimiento de la norma sustantiva infractora. Ahora bien, para que la subsanación involucre necesariamente la remoción de las consecuencias negativas de la comisión de la infracción (que puede entenderse como la reparación de los daños), necesariamente éstas deben ser reales y estar vinculados con el bien jurídico que tutela el tipo infractor. Ello en tanto que la puesta en peligro o generación de riesgos que no llegaron a tener un efecto tangible no presentan una consecuencia real que pueda repararse. Por consiguiente, para la subsanación de las infracciones de solo peligro o riesgo, solo bastará con que el administrado adecué su conducta al cumplimiento normativo, con lo cual a futuro no se generaría el peligro o riesgo que prevé la infracción.
Cabe indicar que el TUO de la LPAG no limita este supuesto de eximente de responsabilidad administrativa a determinados tipos de infracción, sino que el mismo resulta general y potencialmente aplicable para cualquier supuesto de hecho infractor1. Por ello, las autoridades administrativas involucradas en las acciones de fiscalización y sanción deben analizar si las acciones implementadas por los administrados subsanaron los incumplimientos detectados, caso por caso.
Carácter voluntario
Como un segundo elemento de este supuesto eximente de responsabilidad administrativa, se encuentra el carácter voluntario de la acción de subsanación. Dicha voluntariedad debe ser entendida como una actuación libre del administrado, por la cual decide revertir su conducta inicialmente infractora sin que para ello haya mediado una acción ajena al administrado con la capacidad suficiente de imponérselo. Comprender este punto es fundamental, puesto que la acción concreta de subsanar una conducta infractora presenta elementos objetivos que se manifiestan como hechos, mientras que el carácter voluntario de una actuación se encuentra en el plano subjetivo del administrado, esto es, de su libre albedrío.
Al respecto, resulta pertinente enfatizar que por “voluntario” la Real Academia Española (RAE) ha definido como un acto que “nace de la voluntad, y no por la fuerza o necesidad extrañas a aquella”, “no por obligación o deber”. Asimismo, sobre la “voluntariedad” de una acción, la RAE define que es “por mero antojo y sin otra razón para lo que se resuelve”. En ese sentido, una actuación es voluntaria cuando no está sujeta a obligaciones o deberes. Cabe indicar que al encontrarnos en el plano de la aplicación de normas jurídicas para determinar la aplicación de un supuesto eximente de responsabilidad administrativa, las obligaciones o deberes que limiten el carácter voluntario deben ser jurídicamente relevantes.
Para entender este elemento subjetivo de la subsanación debe quedar claro que las obligaciones o deberes que sujetan la voluntad del administrado para subsanar son distintos a la obligación contenida en la norma sustantiva primigeniamente incumplida. A continuación, un ejemplo para graficar lo antes mencionado: si un administrado incumple la obligación sustantiva contenida en la norma “A” y la subsana posteriormente en virtud de su decisión de cumplir con dicha norma, sea por cualquier fin, no quedan dudas que dicha subsanación tendrá el carácter de voluntario.
Ahora bien, si en el escenario del ejemplo...
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