Resolución nº 206-2019-OEFA/TFA-SMEPIM, Tribunal de Fiscalización Ambiental, 29-04-2019
| Número de resolución | 206-2019-OEFA/TFA-SMEPIM |
| Fecha | 29 Abril 2019 |
| Emisor | Tribunal de Fiscalización Ambiental |
Tribunal de Fiscalización
Ambiental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
RESOLUCIÓN Nº 206-2019-OEFA/TFA-SMEPIM
EXPEDIENTE Nº
PROCEDENCIA
ADMINISTRADO
SECTOR
APELACIÓN
: , 1496-2018-0EF A/DFAI/PAS
DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE
INCENTIVOS
COMPAÑÍA MINERA
SANTA
LUISA
S.A.
MINERÍA
RESOLUCIÓN DIRECTORAL Nº 3340-2018-0EFA/DFAI
SUMILLA: Se
confirma
la
Resolución
Directora/ Nº 3340-2018-OEFAIDFAI del
31
de
diciembre
de 2018, que declaró la existencia de
responsabilidad
administrativa
de Compañía Minera Santa
Luisa
S.A.,
por
las
conductas
infractoras
N°
5
1,
2 y 4
detalladas en
el
Cuadro Nº 1 de la presente resolución.
Asimismo,
se
confirma
la
Resolución
Directora/ Nº 3340-2018-OEFAIDFAI del 31
de
diciembre
de 2018, en
el
extremo que ordenó
el
cumplimiento
de la medida
correctiva
descrita en
el
numeral
4
del
Cuadro Nº 2 de la presente resolución.
Finalmente,
se
revoca la medida correctiva descrita en
el
numeral
1
del
Cuadro
, Nº 2 de la
presente
resolución,
por
los
fundamentos expuestos en la parte
considerativa
de la
presente
resolución.
Lima, 29 de abril de 2019
l.
ANTECEDENTES
1.
Compañía Minera Santa Luisa S.A.1 (en adelante,
Santa
Luisa)
es titular de la
unidad fiscalizable Huanzalá (en adelante, UF Huanzalá), ubicada en el distrito de
Huallanca, provincia de Bolognesi y departamento de Ancash.
2.
La UF Huanzalá cuenta, entre otros, con
el
siguiente instrumento de gestión
ambiental:
• Actualización del Plan de Cierre de Minas de la UM Huanzalá (en adelante,
APCM H uanzalá), aprobada medianten~-e-s-o1uctón--Btrectorat-Nº-004""}~2't0rt1-;-j-3------
M EM/ AAM del 7 de enero del 2013, sustentada con el Informe Nº 007-2013-
Registro Único de Contribuyente
Nº
20100120314
3.
4.
5.
MEM/AAM del 2 de enero de 2013, emitido por
el
Ministerio de Energía y
Minas (en adelante, MINEM).
• Modificación del Cronograma del Plan de Cierre de Minas de
la
UM
Huanzalá
(en adelante, MPCM Huanzalá), aprobada mediante Resolución Directora! Nº
516-2013-MEM/AAM del 27 de diciembre del 2013, sustentada con
el
Informe
Nº
1738-2013-MEM/AAM del 27 de diciembre de 2013, emitido por
el
MINEM.
• Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto de Ampliación y Modificación de
Componentes de
la
UM
Huanzalá (en adelante, EIA Huanzalá), aprobado
mediante Resolución Directora! Nº 295-2015-EM/DGAAM del 30 de julio de
2015, sustentado con
el
Informe Nº 629-2015-MEM-DGAAM/DNAM/DGAM/A
del 30 de julio de 2015, emitido por
el
MINEM.
• Segunda Actualización del PCPAM Huanzalá
(en
adelante, Segunda APCM
Huanzalá), aprobada por
la
Resolución Directora! Nº 017-2019-MEM-
DGAAM del 4 de febrero de 2019, emitida por
el
MINEM.
Del 5
al
7 de setiembre de 2016,
la
Dirección de Supervisión (en adelante, OS) del
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(en
adelante, OEFA) realizó
una Supervisión Regular a
la
UM
Huanzalá (en adelante, Supervisión Regular
2016),
en
la
que se detectó presuntos incumplimientos de obligaciones
ambientales que se registraron en
el
Acta de Supervisión2 del 7 de setiembre de
2016 (en adelante, Acta de Supervisión) y
el
Informe de Supervisión Nº 126-
2017-OEFNDS-MIN3 del 25 de enero de 2017
(en
adelante, Informe de
Supervisión).
Sobre
la
base de
lo
antes expuesto, mediante
la
Resolución Subdirectora!
·
..
Nº 2342-2018-OEFNDFAI/SFEM4 del 26 de julio de 2018,
la
Subdirección de
Fiscalización
en
Energía y Minas (en adelante, SFEM) de
la
Dirección de
Fiscalización y Aplicación de Incentivos
(en
adelante, DFAI) del OEFA inició
un
procedimiento administrativo sancionador contra Santa Luisa.
Luego de evaluar los descargos presentados por Santa Luisa
el
6 de setiembre
de 20185,
la
SFEM emitió
el
Informe Final de Instrucción
Nº
1739-2018-
OEFNDFAI/SFEM del 28 de setiembre de 20186 (en adelante, IFI), respecto del
cual
el
administrado presentó sus descargos
el
6 de noviembre de 20187.
Páginas 124 al 136 del archivo digital "0006-9-2016-15_IF _SR_HUANZALA" contenido en el CD que obra a folio
25.
Folios del 2 al 25.
Folios 27 al 30. Notificado el 6 de agosto de 2018 (folio 31).
Folios
33
al 34.
Folios 56 al 66. Notificado el 19 de octubre de 2018 (folio 67).
Folios 68 a 72.
2
6.
Luego de evaluar los descargos presentados por
el
administrado, mediante
Resolución Directora! Nº 3340-2018-OEFA/DFAIª del
31
de diciembre de
2018,
la
DFAI declaró
la
existencia de responsabilidad administrativa de Santa Luisa9 por
la
comisión de las siguientes conductas infractoras:
)
11
Cuadro Nº
1:
Detalle de las conductas infractoras
Nº
.
C.onducta.
infráctórá<
'
•·.
·;¿~Nofrrta'sÜstañtiva•,;
,':.:_,;; · ;:,;.,~Nornfaitióifiéadóra::•.·.,
',>
Santa Luisa no ejecutó las Artículo 24º del Reglamento Numeral 2.2 del Rubro 2
actividades de cierre para
el
Cierre de Minas, del Cuadro de
progresivo en los Botaderos de aprobado por Decreto Tipificación de
1 Desmonte JPN, IPN, HX-2400 Supremo Nº 033-2005-EM1º Infracciones y la Escala
y HX-2200, incumpliendo lo (en adelante, RCM), artículo de Sanciones vinculadas
establecido en su instrumento 24º de la Ley Nº 28611
11
, Ley con los instrumentos de
de gestión ambiental General del Ambiente (en gestión ambiental y el
Folios
92
al
104. Notificado el 9
de
enero de 2018 (folio 105).
En
virtud de
lo
dispuesto
en
el
artículo 19º
de
la
Ley Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias,
simplificación de procedimientos y permisos para
la
promoción y dinamización de
la
inversión
en
el país:
Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para
la promoción y dinamización de
la
inversión
en
el
país, publicada
en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
12
de
julio
de 2014.
Artículo 19º. -Privilegio de
la
prevención y corrección de las conductas infractoras
En
el marco de
un
enfoque preventivo de
la
política ambiental, establécese
un
plazo de tres (3) años contados a
partir de
la
vigencia de
la
presente Ley, durante el cual
el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambi¡mtal -
OEFA privilegiará las acciones orientadas a
la
prevención y corrección de
la
conducta infractora
en
materia
ambiental.
•.
Durante dicho período,
el
OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcionales.
Si
la
autoridad
administrativa declara
la
existencia de infracción, ordenará
la
realización de medidas correctivas destinadas a
revertir
la
conducta infractora y suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento
de
la
medida correctiva ordenada,
el
procedimiento sancionador excepcional concluirá.
De
lo
contrario,
el
referido
procedimiento se reanudará, quedando habilitado
el
OEFA a imponer
la
sanción respectiva.
Mientras dure
el
período de tres (3) años, las sanciones a imponerse por las infracciones
no
podrán ser superiores
al
50% de
la
multa que correspondería aplicar, de acuerdo a
la
metodología de determinación
de
sanciones,
considerando los atenuantes y/o agravantes correspondientes.
Lo
dispuesto
en
el
presente párrafo
no
será
de
aplicación a los siguientes casos:
a)
Infracciones muy graves, que generen
un
daño real y muy grave a
la
vida y
la
salud de las personas. Dicha
afectación deberá ser objetiva, individualizada y debidamente acreditada.
b)
Actividades que se realicen
sin
contar con
el
instrumento de gestión ambiental o
la
autorización de inicio de
operaciones correspondientes, o
en
zonas prohibidas.
c)
Reincidencia, entendiéndose por tal
la
comisión de
la
misma infracción dentro de
un
período de
seis
(6)
meses desde que quedó firme
la
resolución que sancionó
la
primera infracción.
ecreto upremo que aprue a e
eg
amen o para e
1erre
e 1
Artículo 24°.- Obligatoriedad del Cierre de Minas, mantenimiento y monitoreo.
En
todas las instalaciones de
la
unidad minera
el
titular de
la
actividad minera está obligado a ejecutar las medidas
de cierre establecidas
en
el
Plan
de
Cierre de minas aprobado, así como a mantener y monitorear
la
eficacia de
las medidas implementadas, tanto durante su ejecución como
en
la
etapa post cierre.
El
programa de monitoreo (ubicación, frecuencia, elementos, parámetros y condiciones a vigilar) será propuesto
por
el
titular de
la
actividad minera y aprobado por
la
autoridad, el cual será específico de acuerdo a las
características de cada área, labor o instalación y debe ser realizado hasta que se demuestre
la
estabilidad física
y química de los componentes mineros objeto del Plan
de
cierre de Minas.
Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, publicada
en
el Diario Oficial El Peruano
el
15 de octubre de
2005.
Artículo
24.- Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental
24: 1 Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así
como
las
políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter
------------.,;·,grnftcative;-está-stljela;-de-aeuert!e-a-ley,al-Sistema-Naeienal-ee-Evaluaeión-ee-lmpasto..Ambiental....SG!.,-,,.,...,
--------
el cual es administrado por
la
Autoridad Ambiental Nacional.
La
ley y su reglamento desarrollan los
componentes del Sistema Nacional
de
Evaluación
de
Impacto Ambiental.
24.2 Los proyectos o actividades que
no
están comprendidos
en
el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental, deben desarrollarse de conformidad con las normas de protección ambiental específicas
de
la
materia.
3
12
13
f 14
·\N~·'
..
,.,
:,COndúcta
·•··r
··
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"''~
Nórína,süstántiva.
;
.·•
..
. Norma tioificadora
adelante,
LGA),
el
artículo 15º desarrollo
de
actividades
de la Ley Nº 27446, Ley del en Zonas Prohibidas,
Sistema Nacional
de
aprobado por Resolución
Evaluación de Impacto de Consejo Directivo
Ambiental12
(en
adelante, Nº 049-2013-
LSNEIA),
el
artículo 29º del OEFA/CD.14
Reglamento de la LSNEIA13,
aprobado por Decreto
Supremo
Nº
019-2009-MINAM
(en adelante,
Reglamento
de
la
LSNEIA)
Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, publicada en el Diario Oficial
El
Peruano
el
23 de abril de 2001.
Artículo 15º. -Seguimiento y control
15.1
La autoridad competente será
la
responsable de efectuar la función de seguimiento, supervisión y control
de
la
evaluación de impacto ambiental, aplicando las sanciones administrativas a los infractores.
15.2 El MINAM, a través del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OEFA es responsable del
seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas establecidas en la evaluación ambiental
estratégica.
Decreto
Supremo
N°
019-2009-MINAM,
que
aprueba
el Reglamento
de
la Ley Nº 27446,
Ley
del
Sistema
Nacional
de
Evaluación
de
Impacto
Ambiental.
publicada en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
25 de setiembre
de 2009.
Artículo
29º. -Medidas,
compromisos
y
obligaciones
del
titular
del
proyecto
Todas las medidas, compromisos y obligaciones exigibles
al
titular deben ser incluidos en el plan correspondiente
del estudio ambiental sujeto a
la
Certificación Ambiental. Sin perjuicio de ello, son exigibles durante
la
fiscalización todas las demás obligaciones que se pudiesen derivar de otras partes de dicho estudio, las cuales
deberán ser incorporadas en los planes indicados
en
la siguiente actualización del estudio ambiental.
Resolución de Consejo Directivo Nº 049-2013-0EFA/CD, que tipifica las infracciones administrativas y
establece
la
escala de sanciones relacionadas con los instrumentos de gestión ambiental y
el
desarrollo
de actividades en zonas prohibidas, publicada en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
20 de diciembre de 2013.
Cuadro de Tipificación de Infracciones y Escala de Sanciones vinculadas con los Instrumentos
de
Gestión Ambiental y el desarrollo de actividades
en
zonas prohibidas
·•··1NF~~~1◊~':csíl~ü~~f
ó:Ji:
.CALIFICACIO
•.NbEL.A····•··
'GRAVEDAD"
SANCIÓN
MONETARIA
2
2.2
• HE<::ho>
·.
C1~i=·ij.A.éfbR>;
OELA
INFRACCIÓN A
DESARROLLAR ACTIVIDADES INCUMPLIENDO LO ESTABLECIDO EN EL INSTRUMENTO DE
GESTIÓN .AMBIENTAL
Incumplir lo establecido
en
los Instrumentos de
Gestión Ambiental
aprobados, generando
daño potencial a
la
flora
o fauna.
Artículo 24º de
la
LGA,
artículo 15º de
la
LSEIA,
artículo 29º del R LSEIA. GRAVE De 10 a 1 000
UIT.
4
...
16
17
18
Nº
2
4
Las chimeneas VR-3400 y
WR-1800 no presentan techo
para protegerlos del ingreso de
precipitaciones pluviales y
la
chimenea VR-3400 no cuenta
con
muro de concreto
de
un
metro de altura
en
su
contorno,
incumpliendo
lo
establecido
en
su
instrumento de gestión
ambiental
Santa Luisa
no
tomó las
medidas
de
previsión y control
que eviten que los restos
de
geomantas impregnados
de
concentrados impacten
el
suelo,
en
las coordenadas
(WGS 84) Zona (18): 280362E,
8907953N, incumpliendo
lo
establecido
en
la
normativa
ambiental
Literal
a)
del
artículo 18º
del
Reglamento
de
Protección y
Gestión Ambiental para las
Actividades
de
Exploración,
Beneficio, Labor General,
Transporte y Almacenamiento
Minero aprobado por Decreto
Supremo
Nº
040-2014-EM15
(en
adelante, RPGAAEB),
artículo 24º
de
la
LGA,
el
artículo 15º
de
la
LSNEIA,
el
artículo 29º
del
Reglamento
de
la
LSNEIA.
Artículo 16º
del
RPGAAEB16 y
artículo 74º
de
la
LGA17.
Numeral 2.2 del
Rubro
2
del Cuadro de
Tipificación
de
la
Resolución
de
Consejo
Directivo
Nº
049-2013-
OEFA/CD.
Numeral
1.1
del
Rubro
1
del Cuadro de
Tipificación
de
Infracciones y
Escala
de
Sanciones aplicable a las
actividades de
Explotación, Beneficio,
Labor General,
Transporte y
Almacenamiento
Minero,
desarrolladas por los
administrados del Sector
Minería que
se
encuentra
bajo
el
ámbito
de
competencia del
OEFA,
aprobado por Resolución
de
Consejo Directivo Nº
043-2015-OEFA/CD
18
Decreto Supremo Nº 040-2014-EM, que aprobó el Reglamento de Protección y Gestión Ambiental
pc1ra
las
Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero, publicado en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
12
de noviembre de 2014,
Artículo 18º. -De las obligaciones generales para
el
desarrollo de toda actividad minera
Todo titular de la actividad minera está obligado
a:
a) Cumplir la legislación ambiental aplicable a sus operaciones, las obligaciones derivadas de los estudios
ambientales, licencias, autorizaciones y permisos aprobados por las autoridades competentes, así como
todo compromiso asumido ante ellas, conforme a ley, y
en
los plazos y términos establecidos.( ...
).
RPGAAEB
Artículo
16º.
-De la
responsabilidad
ambiental
El
titular de la actividad minera es responsable por las emisiones, efluentes, vertimientos, residuos sólidos, ruido,
vibraciones y cualquier otro aspecto de sus operaciones, así como de los impactos ambientales que pudieran
generarse durante todas las etapas de desarrollo del proyecto,
en
particular de aquellos impactos y riesgos que
excedan los Límites Máximos Permisibles y afecten los Estándares de Calidad Ambiental, que les sean aplicables
o afecten
al
ambiente y
la
salud de las personas.
Consecuentemente
el
titular de
la
actividad minera debe adoptar oportunamente las medidas de prevención,
control, mitigación, recuperación, rehabilitación o compensación
en
términos ambientales, cierre y post cierre
que correspondan, a efectos de evitar o minimizar los impactos ambientales negativos de
su
actividad y potenciar
sus impactos positivos.
LGA
Artículo 74.-
De
la responsabilidad general
1 odo mular de operaciones es respor1::;able-purfas-emisiones;-ef!uentes;-c!escargas-y-demás-impaettls-negativosc---------
que se generen sobre el ambiente,
la
salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades.
Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión.
Resolución de Consejo Directivo Nº 043-2015-OEFA-CD, que tipifica las infracciones administrativas y
establece la escala de sanciones aplicable a las actividades de Explotación, Beneficio, Labor General,
Transporte
y
Almacenamiento
Minero
desarrolladas
por
los
administrados
del
Sector
Minería que
se
5
7.
Fuente: Resolución Subdirectora!
N°
2342-2018-OEFNDFAI/SFEM
Elaboración: Tribunal de Fiscalización Ambiental (en adelante, TFA).
Asimismo,
en
dicho pronunciamiento se ordenó a Santa Luisa
el
cumplimiento de
las siguientes medidas correctivas:
fémlla
para acreditar
el
· ·
curri
limiento
Santa Luisa no
Culminar
el
cierre de los depósitos
de desmonte HX-2200, HX-2400 y
JPN, realizando acciones de
conformación y revegetación de
las áreas de dichos depósitos,
conforme lo estipulado en su
instrumento de gestión ambiental
aprobado.
Para
el
depósito de
desmonte HX-2200
tiene
un
plazo no
mayor de sesenta y
nueve (69) dias
hábiles 19.
En un plazo no mayor de cinco (5) días
hábiles contados desde el día siguiente
de vencido
el
plazo para cumplir con
la
medida correctiva,
el
titular minero
deberá presentar ante la Dirección de
Fiscalización del OEFA
un
informe
técnico que detalle
el
cumplimiento de
la
obligación, y adjunte
al
menos vistas
ejecutó las
actividades de
cierre progresivo
en
los Bótaderos
de Desmonte JPN,
IPN, HX-2400 y
HX-2200,
incumpliendo lo
establecido
en
su
instrumento de
gestión ambiental.
Realizar
el
cierre del depósito de
desmonte IPN, realizando las
siguientes acciones: (i) retirar los
desmontes de la zona (conducidos
a interior mina o relavera Chuspic),
(ii) conformar y (iii) revegetar;
conforme a lo estipulado
en
su
instrumento de gestión ambiental
a robado.
Para
el
depósito de
desmonte HX-2400
tiene
un
plazo no
mayor de cincuenta y
seis (56) días
hábiles
20
.
Para
el
depósito de
desmonte JPN tiene
un plazo no mayor de
fotográficas fechadas y
georreferenciadas, con vistas
panorámicas y cercanas, donde se
visualicen las acciones realizadas
en
los
depósitos de desmonte JPN, IPN, HX-
2400 y HX-2200, durante y posterior a
los trabajos de implementación de
la
medida correctiva.
encuentran bajo el ámbito de competencia del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
OEFA, publicada
en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
16 de octubre de 2015.
19
20
Cuadro de Tipificación de Infracciones y Escala de Sanciones aplicable a las actividades de Explotación,
B f . L b G I T
Al
.
Mº
ene ICIO, a
or
enera,
ransoorte v macenamIento mero Clasificación
Supuesto
de.
hecho del tipo infractor Base legal
dela
Sanción
referencial gravedad de monetaria
Infracción Subtipo infractor la infracción
1 .Qbligaciories generales de,los titulares
cíe
la.
actividad minera
No
evitar o impedir
que las emisiones,
efluentes,
vertimientos,
residuos sólidos, Artículo
.74º
de
la
ruido, vibraciones y Ley General del
cualquier otro Genera daño Ambiente
aspecto de las y
De
25 a 2500
1.1
potencial a
la
flora Artículo 16º del GRAVE
operaciones o fauna Reglamento de UIT
generen o puedan Protección y
generar efectos Gestión Ambiental
adversos
al
ambiente durante
todas las etapas de
desarrollo del
provecto.
Según el Cronograma Físico de Cierre Progresivo aprobado con la APCM Huanzalá, el tiempo que tomaría para
realizar la conformación y coberturas del depósito de desmonte HX-2200 es de
12
y 60 días calendario,
respectivamente, equivalente a
54
días hábiles. Adicionalmente se está considerando quince (15) días hábiles
para coordinaciones administrativas y logísticas pertinentes.
Según el Cronograma Físico de Cierre Progresivo aprobado con
la
APCM Huanzalá,
el
tiempo que tomaría para
realizar
la
conformación y coberturas del depósito de desmonte HX-2400 es de 9 y 45 días calendario,
respectivamente, equivalente a
41
días hábiles. Adicionalmente
se
está considerando quince (15) días hábiles
para coordinaciones administrativas y logísticas pertinentes.
6
__,,,V
4
()
Santa Luisa
no
tomó las medidas
de previsión y
control que eviten
que los restos
de
geomantas
impregnados de
concentrados
impacten
el
suelo,
en
las
(GS84) Zona (18):
280362E,
8907953N,
Reportar
al
OEFA
el
último
pronunciamiento
de
la
autoridad
competente, respecto de
la
evaluación
de
la
Segunda
Actualización de Plan
de
Cierre
de
la unidad minera Huanzala.
Asimismo, deberá reportar
el
pronunciamiento final de
la
autoridad competente
en
la
fecha
que este
se
pronuncie.
Realizar
un
monitoreo del suelo
impactado por las geomentas
impregnadas
de
concentrados, y
si
es pertinente, realizar
la
rehabilitación
del
caso,
con
la
consecuente reevaluación del
suelo
ya
rehabilitado.
cincuenta y seis (56)
días hábiles
21
.
Para
el
depósito de
desmonte
IPN
tiene
un
plazo
no
mayor
de
doscientos diez
(21
O)
días hábiles22 .
Todos los plazos
deben ser
contabilizados a partir
del
día
siguiente de
la
notificación
de
la
Resolución Directora!
correspondiente, o
contados a partir
de
finalizada
la
época
de
lluvias (octubre a
abril),
si
a
la
fecha
de
la
notificación se
encontraran
en
época
de lluvias.
En
un
plazo no mayor
de
siete
(07)
días
hábiles a partir del día
siguiente
de
la
notificación
de
la
Resolución Directora!
correspondiente.
En
un
plazo
no
mayor
de
cuarenta y cinco
(45) días hábiles,
contados a partir del
día siguiente
de
la
notificación
de
la
Resolución Directora!
correspondiente, o
contados a partir
de
finalizada
la
época
de
lluvias (octuore a
abril),
si
a
la
fecha de
la
notificación
se
En
un
plazo no mayor
de
tres
(3)
días
hábiles contados desde
el
día siguiente
de
vencido
el
plazo
para
cumplir
con
la
medida correctiva,
el
titular minero
deberá presentar ante
la
Dirección
de
Fiscalización del OEFA
el
detalle
del
estado
del
expediente presentado ante
la
autoridad competente relacionado a
la
2da APCM Huanzalá.
En
un
plazo
no
mayor
de
cinco
(5)
días
hábiles contado desde
el
día siguiente
de
vencido
el
plazo
para
cumplir
con
la
medida correctiva,
el
titular minero
deberá presentar ante
la
Dirección
de
Fiscalización del
OEFA
un informe
técnico que detalle
el
cumplimiento
de
la
obligación, adjuntando
al
mismo informe
técnico, análisis
de
laboratorio
acreditado23, vistas fotográficas
.&--'--~"r-
,.,.
r
--
¡~r-1,...,.
.....
,..,,in
durante y posterior a los trabajos
realizados para
el
cumplimiento
de
la
medida correctiva.
21
Según el Cronograma Físico de Cierre Progresivo aprobado con la APCM Huanzalá, el tiempo que tomaría para
realizar
la
conformación y coberturas del depósito de desmonte JPN es de 9 y 45 días calendario,
respectivamente, equivalente a
41
días hábiles. Adicionalmente se está considerando quince (15) días hábiles
para coordinaciones administrativas y logísticas pertinentes.
22 Según el Cronograma Físico de Cierre Progresivo aprobado con
la
APCM Huanzalá, el tiempo que tomaría para
realizar
el
retiro de los desmontes de
la
zona, la conformación y coberturas del depósito de desmonte
IPN
es
de
64 + 32 + 160 días calendario, respectivamente, equivalente a 195 días hábiles. Adicionalmente
se
está
~-t-+---~,-----eefls+·Eiefaflae-€¡t!iflGe-(-1-á}-Eiías-hálliles-para-Gooroinaciones.-administrativaS-3/-logística5-pertinent
......
___________
_
23
/
¡~
El
área observada en la fotografía 105 del panel fotográfico del Informe de Supervisión 2016 incluye
suelo,
el
que deberá ser monitoreado por
un
laboratorio acreditado y cumplir con los ECA Suelos aprobados mediante
Decreto Supremo N° 011-2017-MINAM, o el que estuviera vigente
al
momento del monitoreo,
en
los parámetros
identificados como inorgánicos.
7
incumpliendo lo encontraran en época
establecido en la
de
lluvias.
normativa
ambiental.
..
Fuente: Resoluc1on DIrectoral Nº 3340-2018-OEFA/DFAI.
Elaboración: TFA
8 ·
El
30 de enero de 2019, Santa Luisa interpuso recurso de apelación24 contra
la
Resolución Directora! Nº 3340-2018-OEFA/DFAI, complementándolo
con
el
escrito de fecha
21
de febrero de 201925, sustentándolo en los siguientes
argumentos:
,/~·
24
25
Respecto a
la
conducta infractora
N°
51 y 2
a)
No
se realizó una adecuada tipificación de las conductas infractoras
N°
5 1 y
2,
por cuanto estas no han generado daño potencial a
la
flora o fauna.
Respecto a
la
conducta infractora Nº 1
b)
La
demora
en
la
aprobación de
la
Segunda APCM Huanzalá es de
responsabilidad del MINEM
-el
cual incluía
la
ampliación del cronograma
para las actividades de
cierre-.
c)
d)
e)
Se
ha
producido
la
retroactividad benigna establecida en
el
numeral 5 del
artículo 246º del TUO de
la
LPAG, toda vez que,
de
acuerdo a
la
Segunda
APCM Huanzalá aún
no
se han vencido los plazos para
el
cierre de los
Botaderos de Desmonte JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200; correspondiendo
que se archive
el
presente procedimiento administrativo sancionador
respecto a
la
conducta infractora Nº
1.
Se debe tomar
en
consideración
lo
resuelto por
la
SFEM,
en
la
Resolución
Subdirectora! Nº 1163-2018-OEFA/DFAI/SFEM, tramitada bajo
el
Expediente Nº 879-2018-OEFA/DFAI/PAS, mediante
el
cual se aplicó
el
principio de retroactividad benigna.
Respecto a
la
conducta infractora Nº 2
Presentó medios probatorios que acreditan
la
subsanación voluntaria -
precisa que cumple con los presupuestos establecidos por
el
TFA para que
se configure
la
causal eximente de responsabilidad por
subsanación-,
en
tal sentido, señaló que
la
DFAI
no
realizó una debida valoración
de
los
mismos y solicitó que se archive
el
procedimiento administrativo sancionador
respecto a
la
conducta infractora Nº
2.
Respecto a
la
conducta infractora Nº 4
f)
No corresponde que se
le
declare responsable por
la
conducta infractora Nº
4, por cuanto esta no
ha
generado daño potencial a
la
flora y fauna, y
Folios
106
al 112.
Folios
118
al 144.
8
además, fue subsanada antes del inicio del procedimiento administrativo
sancionador.
11.
COMPETENCIA
9.
Mediante
la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba
la
Ley
de
Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente
(en
adelante, Decreto Legislativo
Nº 1013)26, se crea
el
OEFA.
1
O.
Según lo establecido
en
los artículos 6º y
11
º de
la
Ley Nº 29325, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por
la
Ley
Nº
30011
27
(en
adelante, LSNEFA),
el
OEFA
es
un
organismo público técnico
especializado,
con
personería jurídica de derecho público interno, adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado
de
la
fiscalización, supervisión, control y
sanción
en
materia ambiental.
11.
Asimismo, en
la
Primera Disposición Complementaria Final de
la
LSNEFA, se
dispone que, mediante Decreto Supremo, refrendado por
los
sectores
involucrados,
se
establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
f supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
/.(
___
P_º_r
_e_l
o_E_FA_
2
ª_·
__
_
26
27
Decreto Legislativo N° 1013,
que
aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del
Ambiente, publicado
en
el
Diario Oficial
El
Peruano
el
14
de
mayo de 2008.
Segunda
Disposición
Complementaria Final. -Creación de Organismos
Públicos
Adscritos
al Ministerio
del Ambiente
Se
encuentran adscritos
al
Ministerio del Ambiente los siguientes organismos públicos: ( ... )
3.
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Créase el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA como organismo público técnico
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose
en
pliego presupuesta!,
adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado
de
la
fiscalización,
la
supervisión, el control y
la
sanción en
materia ambiental que corresponde. ( ...
).
Ley
Nº
29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada
en
el
Diario
Oficial
El
Peruano
el
5 de marzo
de
2009, modificada por
la
Ley Nº 30011, publicada
en
el Diario Oficial El
Peruano el 26 de abril de 2013.
Artículo 6º. -
Organismo
de
Evaluación y Fiscalización Ambiental {OEFA)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
es
un
organismo público técnico especializado,
con
personería jurídica de derecho público interno, que constituye
un
pliego presupuesta!. Se encuentra adscrito
al
MINAM,
y se encarga de
la
flscalizac1on, supeNlslón, evaluación,
co11trol
y
sa11ci611e1111iatelia
a111bie11tal,
así
como de
la
aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas
en
el Decreto Legislativo Nº 1013 y la
presente Ley. El OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental. ( ...
).
Artículo
11
º. -
Funciones
generales
11.1 El ejercicio de
la
fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización
y sanción destinadas a asegurar
el
cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas
en
la
legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los instrumentos de gestión
ambiental y de los mandatos o disposiciones emitidos por
el
Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA),
en
concordancia con
lo
establecido
en
el artículo 17, conforme a
lo
siguiente: (
...
)
c)
Función
fiscalizadora y sancionadora: comprende
la
facultad de investigar
la
comisión de posibles
infracciones administrativas sancionables y
la
de imponer sanciones por
el
incumplimiento de
obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas
ambientales, compromisos ambientales de contratos
de
concesión y de los mandatos o disposiciones
emitidos por
el
OEFA,
en
concordancia
con
lo
establecido
en
el
artículo 17. Adicionalmente,
comJ)rende
---,H';------------l"1H0·et1ltaEl-de-eietaHTie€1idas-Gautelares-Y-com,ctivas-{.,-.-.+----------------------
28
LSNEFA
Disposiciones Complementarias Finales
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por
el
OEFA, así como
el
cronograma para
la
transferencia del respectivo acervo documentario, personal, bienes
9
12. Mediante Decreto Supremo Nº 001-2010-MINAM29 , se aprobó
el
inicio del proceso
de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental del
Osinergmin30
al
OEFA, y mediante Resolución Nº 003-2010-0EFNCD del 20 de
julio de 2010
31
, se estableció que
el
OEFA asumiría las funciones de supervisión,
fiscalización y sanción ambiental
en
materia de minería desde
el
22 de julio de
2010.
13.
Por otro lado,
el
artículo 1
Oº
de
la
LSNEFA32 y los artículos 19º y 20º del
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA, aprobado por
el
Decreto
Supremo Nº 013-2017-MINAM33, disponen que
el
TFA
es
el
órgano encargado de
29
30
31
32
33
y recursos, de cada una
de
las
entidades. ( ...
).
Decreto Supremo
Nº
001-2010-MINAM, que aprueba
el
inicio del proceso de transferencia de funciones
de supervisión, fiscalización y
sanción
en materia ambiental del Osinergmin al OEFA, publicado
en
el
Diario
Oficial El Peruano el
21
de enero de 2010.
Artículo
1º. -
Inicio
del
proceso
de transferencia de las funciones de
supervisión,
fiscalización y
sanción
en
materia ambiental del Osinergmin
al
OEFA
Apruébese
el
inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
materia ambiental del Organismo Supervisor de
la
Inversión
en
Energía y Minería -Osinergmin, al Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA.
Ley Nº 28964, Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras
al Osinerg, publicada
en
el Diario Oficial
El
Peruano el 24 de enero de 2007.
Artículo
18º. -Referencia al Osinerg
A partir de
la
entrada
en
vigencia de
la
presente
Ley,
toda mención que se haga
al
OSINERG
en
el texto de leyes
o normas
de
rango inferior debe entenderse que está referida
al
OSINERGMIN.
Resolución de Consejo Directivo Nº 003-2010-OEFA/CD, que aprueba los aspectos objeto de
la
transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en
materia de minería entre
el
Osinergmin y
el
OEFA.
Artículo 2º. -Determinar que
la
fecha
en
que el OEFA asumirá
las
funciones
de
supervisión, fiscalización y
sanción ambiental
en
materia de minería, transferidas del OSINERGMIN será
el
22
de julio de
201
O.
LSNEFA
Artículo 10.- Órganos Resolutivos
10.1
El OEFA cuenta
con
órganos resolutivos
de
primera y segunda instancia para el ejercicio de
la
potestad
sancionadora.
10.2. El órgano
de
primera instancia es aquel encargado de fiscalizar
el
cumplimiento
de
las obligaciones
ambientales y
el
desempeño ambiental
de
los administrados bajo
la
competencia del OEFA, y cuenta
con
unidades orgánicas especializadas
en
instrucción y sanción.
El
órgano
de
segunda instancia es
el
Tribunal
de
Fiscalización Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa.
Lo
resuelto
por
el
TFA es de obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre
que esta circunstancia se señale
en
la
misma resolución,
en
cuyo caso debe ser publicada de acuerdo a
ley.(
...
).
Decreto Supremo
Nº
013-2017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y
Funciones
del
OEFA, publicado
en
el
Diario Oficial El Peruano
el
21
de diciembre de 2017.
Artículo 19º. -Tribunal de Fiscalización Ambiental
19.1
El Tribunal
de
Fiscalización Ambiental es
el
órgano resolutivo que ejerce funciones como segunda y última
instancia administrativa del OEFA, cuenta
con
autonomía
en
el
ejercicio de sus funciones
en
la
emisión
de
sus
resoluciones y pronunciamiento; y está integrado por Salas Especializadas
en
los asuntos
de
competencia del OEFA.
Las
resoluciones del Tribunal
son
de obligatorio cumplimiento y constituyen
precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia se señale
en
la
misma
resolución,
en
cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a Ley.
19.2 La conformación y funcionamiento de
la
Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental es regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA. ( ... )
Artículo 20º. -Funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental
El
Tribunal
de
Fiscalización Ambiental tiene
las
siguientes funciones:
a)
Conocer y resolver
en
segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos
contra los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA.
b)
Proponer a
la
Presidencia del Consejo Directivo mejoras a
la
normativa ambiental, dentro del ámbito de su
competencia.
10
111.
14.
15.
17.
18.
34
36
ejercer funciones como segunda y última instancia administrativa del OEFA, en
materias de su competencia.
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE
Previamente
al
planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta Sala
considera importante resaltar que
el
ambiente es
el
ámbito donde se desarrolla la
vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
culturales existentes
en
un
lugar y tiempo determinados que influyen o
condicionan
la
vida humana y
la
de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos)34. ·
En
esa misma línea, en
el
numeral 2.3 del artículo 2º de
la
LGA, se prescribe que
el
ambiente comprende aquellos elementos físicos, químicos y biológicos de
origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el
medio en
el
que se desarrolla
la
vida, siendo los factores que aseguran
la
salud
individual y colectiva de las personas y
la
conservación de los recursos naturales,
la
diversidad biológica y
el
patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
En
esa situación, cuando las sociedades pierden
su
armonía con
el
entorno y
perciben
su
degradación, surge
el
ambiente como
un
bien jurídico protegido.
En
ese contexto, cada Estado define cuánta protección otorga
al
ambiente y a los
recursos naturales, pues
el
resultado de proteger tales bienes incide en
el
nivel de
calidad de vida de las personas.
En
el
sistema jurídico nacional,
el
primer nivel de protección
al
ambiente
es
formal
y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan bienes
ambientales, lo cual ha dado origen
al
reconocimiento de una "Constitución
Ecológica" dentro de
la
Constitución Política del Perú que fija las relaciones entre
el
individuo,
la
sociedad y
el
ambiente35.
El
segundo nivel de protección
al
ambiente es material y viene dado por su
consideración como:
(i)
principio jurídico que irradia todo
el
ordenamiento jurídico;
(ii) derecho fundamental36, cuyo contenido esencial
lo
integra
el
derecho a gozar
de
un
ambiente equilibrado y adecuado para
el
desarrollo de
la
vida, y
el
derecho
c)
Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de
competencia del OEFA, cuando corresponda.
d) Ejercer las demás funciones que establece la normativa vigente sobre
la
materia.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente
Nº
0048-2004-AlffC. Fundamento jurídico 27.
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 2º.
-Toda
persona tiene
derecho:(
... )
22. A
la
paz, a la tranquilidad,
al
disfrute del tiempo libre y
al
descanso, así como a gozar de
un
ambiente
equilibrado y adecuado
al
desarrollo de su
vida(
...
).
11
j
a que dicho ambiente
se
preserve
37
;
y,
(iii) conjunto de obligaciones impuestas a
autoridades y particulares
en
su
calidad de contribuyentes sociales38 .
19.
Cabe destacar que,
en
su
dimensión como conjunto de obligaciones,
la
preservación de
un
ambiente sano y equilibrado impone a
los
particulares
la
obligación de adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan causar
al
ambiente. Tales
medidas
se
encuentran contempladas
en
el
marco jurídico que regula
la
protección del ambiente y
en
los respectivos instrumentos
de
gestión ambiental.
20.
Sobre
la
base de este sustento constitucional,
el
Estado hace efectiva
la
protección
al
ambiente, frente
al
incumplimiento de
la
normativa ambiental, a
través
del
ejercicio de la potestad sancionadora
en
el
marco de
un
debido
procedimiento administrativo, así como mediante
la
aplicación de tres grandes
grupos
de
medidas:
(i)
medidas de reparación frente a daños
ya
producidos;
(ii) medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que
se
produzcan;
y,
(iii) medidas
de
precaución frente a amenazas
de
daños desconocidos e
inciertos39.
21.
, Bajo dicho marco normativo que tutela
el
ambiente adecuado y
su
preservación,
este Tribunal interpretará
las
disposiciones generales y específicas
en
materia
ambiental, así como las obligaciones de
los
particulares vinculadas a
la
tramitación
del procedimiento administrativo sancionador.
IV.
ADMISIBILIDAD
22.
El
recurso
de
apelación
ha
sido interpuesto dentro
de
los
quince (15) días hábiles
de notificado
el
acto impugnado y cumple
con
los requisitos previstos
en
los
artículos 218º y 220º del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº
27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por
el
Decreto Supremo Nº 004-
2019-JUS
(en
adelante, TUO de
la
LPAG), por
lo
que
es
admitido a trámite.
V.
CUESTIONES CONTROVERTIDAS
23.
Las cuestiones controvertidas a resolver
en
el
presente procedimiento
son
las
siguientes:
37
38
39
Al respecto,
el
Tribunal Constitucional,
en
la sentencia recaída
en
el Expediente Nº 03343-2007-PArrC,
fundamento jurídico
4,
ha
señalado lo siguiente:
En
su
primera manifestación, comporta
la
facultad de las personas de disfrutar de
un
medio ambiente
en
el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva.
La
intervención del
ser
humano
no
debe suponer,
en
consecuencia, una alteración sustantiva de la indicada interrelación.
( ... ) Sobre
el
segundo acápite ( ... ) entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de
mantener los bienes ambientales
en
las condiciones adecuadas para
su
disfrute. Evidentemente, tal
obligación alcanza también a los particulares.
Sobre la triple dimensión de
la
protección
al
ambiente
se
puede revisar
la
Sentencia T-760/07 de la Corte
Constitucional de Colombia, así como
la
sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 03610-
2008-PA/TC, fundamento jurídico
34.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
Expediente N° 03048-2007-PArrc. Fundamento jurídico
9.
12
i.
Determinar
si
se
ha
vulnerado
el
principio de tipicidad (conductas infractoras
N°
51 y 2)
ii.
Determinar
si
correspondía declarar
la
existencia de responsabilidad
administrativa de Santa Luisa por
la
conducta infractora Nº
1.
iii.
Determinar si Santa Luisa subsanó voluntariamente
la
conducta infractora Nº
2.
iv.
Determinar
si
correspondía declarar
la
existencia de responsabilidad
administrativa de Santa Luisa por
la
conducta infractora Nº
4.
v.
Determinar
si
Santa Luisa subsanó voluntariamente
la
conducta infractora
Nº
4.
VI. ANÁLISIS
DE
LAS
CUESTIONES CONTROVERTIDAS
Vl.1
Determinar
si
se
ha
vulnerado
el
principio de tipicidad (cond~ctas
infractoras Nº51 y
2)
Á24.
Sobre
el
particular,
el
principio de tipicidad regulado en
el
numeral 4 del artículo
248º del TUO de
la
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía.
25. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:
(i)
exige que
la
norma
describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción
sancionable, con
un
nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad
lo
que
se
está
proscribiendo bajo amenaza de sanción
en
una determinada disposición legal (de
acuerdo con
el
principio de taxatividad);
y,
(ii)
en
un
segundo nivel
-esto
es,
en
40
la
fase de
la
aplicación de
la
norma-
la
exigencia de que
el
hecho concreto
. . .
norma. Si tal correspondencia
no
existe, ordinariamente por ausencia de algún
TUO de la LPAG
Artículo 248.- Principios de
la
potestad sancionadora administrativa
La
potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por
los
siguientes principios
especiales: ( ... )
4.
Tipicidad.-
Solo constituyen conductas sancionables administrativamente
las
infracciones previstas
expresamente
en
normas con rango de ley mediante
su
tipificación corno tales,
sin
admitir interpretación
extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias
de
desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar
las
conductas o determinar sanciones,
sin
constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos
en
que
la
ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por
---+---11-----------iflflflffif!--r-ee~meAtafiiac--.---------------------------------
A través de
la
tipificación de infracciones
no
se puede imponer a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que
no
estén previstas previamente
en
una norma legal o reglamentaria, según correspor'da.
En
la
configuración de los regímenes sancionadores se evita
la
tipificación de infracciones
con
idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas
ya
establecidos
en
las
leyes
penales o respecto de aquellas infracciones
ya
tipificadas
en
otras normas administrativas sancionadoras.
13
26.
27.
41
42
43
elemento esencial, se produce
la
falta de tipificación de los hechos, de acuerdo
con
el
denominado principio de tipicidad en sentido estricto
41
.
Con relación
al
primer nivel, la exigencia de
la
"certeza o exhaustividad suficiente"
o "nivel
de
precisión suficiente" en la descripción de las conductas que constituyen
infracciones administrativas42, tiene como finalidad que
-en
un
caso en
concreto-
al
realizarse
la
subsunción del hecho en
la
norma que describe
la
infracción, esta pueda ser efectuada con relativa certidumbre43.
Por otro lado,
en
lo
concerniente
al
segundo nivel
en
el
examen de tipificación, se
exige que los hechos imputados por
la
Administración correspondan con
la
conducta descrita en
el
tipo infractor correspondiente.
Es relevante señalar que, conforme a Nieto:
En
un
nivel normativo, primero, donde implica
la
exigencia( ... ) de que
una
norma describa los elementos
esenciales
de
un
hecho,
sin
cuyo incumplimiento tal hecho -abstractamente considerado -
no
puede ser
calificado
de
infracción (de acuerdo con
el
principio de taxatividad).
El
proceso de tipificación, sin
embargo,
no
termina aquí porque a continuación
-en
la
fase de
la
aplicación de
la
norma-
viene
la
exigencia de que el hecho concreto imputado
al
autor se corresponda exactamente con el descrito
previamente
en
la
norma.
Si
tal correspondencia
no
existe, ordinariamente por ausencia
de
algún
elemento esencial, se produce
la
indicada falta de tipificación de los hechos (de acuerdo con el principio
de tipicidad
en
sentido estricto).
NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Editorial Tecnos, 5ta. ed., 2012,
p.
269.
Es importante señalar que, conforme a Morón:
Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes:
i)
La
reserva de ley para
la
descripción de aquellas conductas pasibles
de
sanción por
la
Administración; ii) La exigencia de certeza
o exhaustividad
suficiente
en la
descripción
de las
conductas
sancionables
constitutivas
de las
infracciones administrativas; iii)
La
interdicción de
la
analogía y
la
interpretación extensiva
en
la
aplicación
de
los supuestos descritos como ilícitos (desde
el
punto
de
vista concreto,
la
tipificación es de
interpretación restrictiva y correcta). (Énfasis agregado)
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a
la
Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurídica, 10ma. ed., 2014.
p.
767.
El
resaltado es nuestro.
Al respecto,
el
Tribunal Constitucional,
en
las sentencias recaídas
en
los
expedientes
Nº
010-2002-AlríC
(Fundamentos jurídicos 45 y 46) y
Nº
2192-2004-AA (fundamento jurídico
5),
ha
precisado
lo
siguiente:
Expediente
Nº
010-2002-Alrrc
45. "El principio de legalidad exige
no
sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las
conductas prohibidas estén claramente delimitadas
en
la
ley. Esto es
lo
que se conoce como el
mandato de determinación, que prohíbe
la
promulgación
de
leyes penales indeterminadas, y
constituye una exigencia expresa
en
nuestro texto constitucional
al
requerir el literal "d" del inciso
24) del Artículo
2º
de
la
Constitución que
la
tipificación
previa de la
ilicitud
penal sea "expresa
e inequívoca" (Lex certa).
46.
El
principio de determinación del supuesto
de
hecho previsto
en
la
Ley es
una
prescripción dirigida
al
legislador para que éste dote de significado unívoco y preciso
al
tipo penal, de tal
forma
que la
actividad de
subsunción
del
hecho
en la norma sea verificable
con
relativa
certidumbre(
...
)".
(Énfasis agregado)
Expediente Nº 2192-2004-AA
5.
"(
... ) El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una
de
las
manifestaciones o concreciones
del principio de legalidad respecto
de
los límites que
se
imponen
al
legislador penal o
administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o
administrativas, estén redactadas
con
un
nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender
sin
dificultad
lo
que se está proscribiendo bajo
amenaza de sanción
en
una
determinada disposición legal". (Énfasis agregado)
14
28.
En
atención a
lo
expuesto, esta Sala procederá a evaluar
si
la
SFEM realizó una
correcta subsunción de los hechos imputados
en
el
supuesto
de
hecho descrito
en
el
numeral 2.2 del Rubro 2 del Cuadro de Tipificación de
la
Resolución' de
Consejo Directivo Nº 049-2013-OEFA/CD.
29.
En
el
presente caso, a través
de
la
Resolución Subdirectora! Nº 2342-2018-
OEFA/DFAI/SFEM,
la
SFEM comunicó a Santa Luisa
el
inicio de
un
procedimiento
administrativo sancionador
en
su
contra por incumplir
lo
establecido
en
su
Instrumento de Gestión Ambiental, precisando que dicho incumplimiento
configuraría
la
infracción administrativa prevista
en
el
literal
b)
del numeral
4.1
del
artículo 4º de
la
Resolución
de
Consejo Directivo Nº 049-2013-OEFA/CD,
la
cual
se encuentra descrita
en
el
numeral 2.2 del rubro 2 del Cuadro
de
Tipificación de
la
Resolución de Consejo Directivo
Nº
049-2013-OEFA/CD (norma tipificadora).
30.
La
Resolución de Consejo Directivo
Nº
049-2013-OEFA/CD entró
en
vigencia
el
1
de febrero de 20144
4,
cuya descripción específica y taxativa de
la
conducta que
configura
la
infracción prevista
en
el
literal
b)
del numeral
4.1
del artículo 4º
de
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 049-2013-OEFA/CD, señala
lo
siguiente:
4.1
Constituyen infracciones administrativas relacionadas
al
incumplimiento
de
lo
establecido
en
un
Instrumento de Gestión Ambiental: ( ... )
b)
Incumplir
lo
establecido
en
los Instrumentos
de
Gestión Ambiental
aprobados, generando daño potencial a la flora o fauna.
31.
Asimismo,
en
el
numeral 2.2 del rubro 2 del Cuadro de Tipificación,
se
señala lo
siguiente:
2.
2.2
Incumplir
lo
establecido
en
los
Instrumentos
de
Gestión Ambiental
aprobados,
generando daño
potencial a
la
flora o
fauna.
Artículo
24
º
de
la
Ley
General del Ambiente,
Artículo 15º
de
la
Ley
del
SEIA, Artículo 29º
del Reglamento
de
la
Ley
del
SEIA.
GRAVE
De
10
a
1 000
UIT.
32.
El
referido dispositivo legal contiene una descripción clara y precisa
de
la
conducta
que configura
la
infracción y una atribución de
la
sanción que
le
corresponde a la
misma (mandato de tipificación directa)45. Así, de
la
citada conducta
se
puede
44 Resolución de Consejo Directivo Nº 049-2013-OEFA/CD.
Artículo 10º. -Vigencia
La
Tipificación de Infracciones y Escala de Sanciones vinculadas a los Instrumentos de Gestión Ambiental y al
desarrollo de actividades en zonas prohibidas, aprobada mediante
la
presente Resolución entrará en vigencia a
partir del 1
de
febrero
de
2014.
-----~
45
~-,-.,A.1-1'1 respecto,
la
doGt+irla-seiíala-lo..siguient~IUiefinitb18-Jf..resumiendo;...~/El-mancíatMe-tipificación..(en..semi•""""------
amplio) se manifiesta
en
dos planos sucesivos, imponiendo que
la
norma describa primero
la
infracción
(tipificación
en
sentido estricto) y que luego
le
atribuya
una
sanción.
2.
º Para cumplir este doble
mandato
de
forma individua/izada, directa y completa,
la
norma tiene
que
comprender los siguientes elementos: una
descripción concreta
de
la
infracción y
una
atribución
de
la
sanción, también concreta
que
le
corresponde( ...
)".
NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edición. Madrid: Editorial Tecnos, 2012,
p.
285.
15
33
..
34.
35.
36.
46
apreciar dos (2) elementos; por un lado, el incumplimiento de los compromisos
establecidos en los instrumentos de gestión ambiental aprobados;
y,
de otro lado,
la generación de un daño potencial46 al componente ambiental biológico referido
. a la flora y fauna.
En lo concerniente al incumplimiento de los compromisos establecidos en los
instrumentos de gestión ambiental aprobados, en el presente caso en la
Supervisión Regular 2016 se verificó
que
Santa Luisa no habría ejecutado las
actividades de cierre progresivo en los Botaderos de Desmonte JPN, IPN, HX-
2400 y HX-2200 y
que
las chimeneas VR-3400 y WR-1800 no presentaban techo
para protegerlos del ingreso de precipitaciones pluviales y la chimenea VR-3400
no cuenta con muro de concreto de un metro de altura en su contorno, lo
que
generaría el incumplimiento de lo establecido en la MPCM Huanzalá y
EIA
Huanzalá, respectivamente.
En relación, al subtipo infractor
que
fue atribuido al administrado consiste en que
dicho incumplimiento podría
generar
daño potencial a la flora o fauna, se debe
precisar, que, para determinar la infracción, no resulta necesario
que
se verifique
la existencia de un daño efectivo o real en el ambiente como consecuencia de
dicha infracción, sino que basta con que existe una potencialidad de la ocurrencia
del referido daño.
De esta manera, en relación al daño potencial que podría
generar
las conductas
infractoras Nº 1 y 2, en la Resolución Subdirectora! Nº 2342-2018-
OEFA/DFAI/SFEM la SFEM señaló lo siguiente:
Hecho Daño Potencial
imputado Según la APCM Huanzalá,
al
menos uno de los Botaderos de Desmontes tiene un
1 potencial incierto de generación de acidez. Asimismo, la falta de cobertura de los
botaderos de desmonte
no
evitaría la posible erosión hídrica y eólica del material ahí
expuesto, lo cual aeneraría eventualmente, una afectación a la flora v fauna del área.
La
falta de muro de protección perimétrico podría generar
el
ingreso de fauna y
2 personas. Por
su
parte, la falta de techo en las chimeneas, podría generar
el
ingreso
de precipitaciones pluviales y con ello generaría la alteración de dichas aguas,
pudiendo afectar a
la
flora v fauna
de
la zona.
En tal sentido, en el presente caso se cumple con las exigencias derivadas del
principio de tipicidad, en cuanto a la descripción específica y taxativa de la
conducta
que
configura la infracción, y a lo concerniente en el examen de
tipificación, que exige que los hechos imputados por la Administración
correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor correspondiente.
Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 035-2013-OEFA/PCD
Anexo
111
-Manual explicativo de la metodología para
el
cálculo de las multas base y la aplicación de los
factores agravantes y atenuantes a utilizaren la gradualidad de
sanciones(
... )
11.2
Definiciones
a)
Daño
ambiental: ( ... )
a.2)
Daño
potencial:
Contingencia, riesgo, peligro, proximidad o eventualidad de que ocurra cualquier tipo de detrimento,
pérdida, impacto negativo o perjuicio
al
ambiente y/o alguno de sus componentes como consecuencia
de
fenómenos, hechos o circunstancias
con
aptitud suficiente para provocarlos, que tiene su origen
en
el
desarrollo de actividades humanas. (Énfasis agregado)
16
37.
En
atención a
lo
expuesto, esta Sala considera que los hechos imputados a Santa
Luisa
en
el
presente procedimiento administrativo sancionador
se
encuentran
debidamente subsumidos
en
el
tipo infractor.
En
consecuencia,
en
el
presente
caso
la
resolución apelada
no ha
vulnerado
el
principio de tipicidad,
en
particular
en
lo
relativo a
la
subsunción
en
la
descripción de
la
conducta infractora47, toda
vez que
los
hechos verificados por
la
OS
-que
configuran
el
incumplimiento a
normas
sustantivas-
se adecúan a
la
descripción típica de
la
infracción contenida
en
el
literal
b)
del numeral
4.1
del artículo 4º
de
la
Resolución
de
Consejo Directivo
Nº 049-2013-0EFA/CD (norma tipificadora); desestimándose
lo
argumentado por
el
administrado
en
este extremo.
Vl.2 Determinar si correspondía declarar
la
existencia de responsabiljdad
administrativa de Santa Luisa por
la
conducta infractora Nº 1
38.
Á 39.
47
48
Previamente
al
análisis
de
la
cuestión controvertida, esta Sala considera
importante exponer
el
marco normativo que regula
el
cumplimiento
de
las
obligaciones asumidas por los administrados
en
sus instrumentos
de
gestión
ambiental, los criterios sentados por esta Sala respecto a
los
mismos, los
compromisos objeto del presente procedimiento y
los
hechos verificados
en
la
Supervisión Regular 2016, que sustentaron
la
decisión de
la
DFAI para declararlo
responsable por
la
comisión de
la
conducta infractora.
Respecto
al
cumplimiento
de
los compromisos ambientales
Sobre
el
particular, debe mencionarse que, de acuerdo con
lo
establecido
en
los
artículos 16º, 17° y 18º de
la
LGA48,
los
instrumentos
de
gestión ambiental
Morón Urbina señala que, dentro de las exigencias derivadas del principio de tipicidad,
se
encuentra
la
de
exhaustividad suficiente
en
la
descripción de
la
conducta sancionable,
la
cual implica que
la
norma "debe describir
específica y taxativamente todos los elementos de
la
conducta sancionable( ...
)"
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a
la
Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único
Ordenado de
la
Ley
Nº
27444. Tomo
11.
Décimo segunda edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017.
pp.
413.
LGA
Artículo 16º. -De los instrumentos
16.1 Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a
la
ejecución de
la
política ambiental,
sobre
la
base de los principios establecidos
en
la
presente
Ley,
y
en
lo
señalado
en
sus normas
complementarias y reglamentarias.
16.2 Constituyen medios operativos que
son
d1senados,
normados y aplicados
con
caracter funcional o
complementario, para efectivizar
el
cumplimiento de
la
Política Nacional Ambiental y las normas
ambientales que rigen
en
el país.
Artículo
17º. -
De
los
tipos
de
instrumentos
17.1 Los instrumentos de gestión ambiental podrán ser de planificación, promoción, prevención, control,
corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre otros, rigiéndose por sus normas
legales respectivas y los principios contenidos
en
la
presente
Ley.
17.2
Se
entiende que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los sistemas de gestión ambiental,
nacional, sectoriales, regionales o locales;
el
ordenamiento territorial ambiental;
la
evaluación del impacto
ambiental; los Planes
de
Cierre; los Planes de Contingencias; los estándares nacionales de calidad
ambiental;
la
certificación ambiental,
las
garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los
instrumentos económicos,
la
contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevención,
adecuación, control y remediación; ( ... )
17.3
El
Estado debe asegurar
la
coherencia y
la
complementariedad
en
el diseño y aplicación
de
los
-----------·fflfftlmet1tos
de
gestióA-Bmeieflta,1c-.------------------------------
Artículo
18º. -Del
cumplimíento
de
los
instrumentos.
En
el
diseño y aplicación de los instrumentos
de
gestión ambiental
se
incorporan los mecanismos para asegurar
su
cumplimiento incluyendo, entre otros, los plazos y
el
cronograma de inversiones ambientales, así
como
los
demás programas y compromisos.
17
40.
41.
42.:
49
50
51
52
incorporan aquellos programas y compromisos que, con carácter obligatorio,
tienen como propósito evitar o reducir a niveles tolerables
el
impacto
al
medio
ambiente generado por las actividades productivas a ser realizadas por los
administrados.
Asimismo,
en
el
artículo 24º de
la
LGA
49
se consagra a
la
evaluación de impacto
ambiental como
el
instrumento de gestión aplicable obligatoriamente a toda
actividad humana que implique servicios y otras actividades susceptibles de
causar impactos ambientales significativos; precisándose, además, que aún
aquellos proyectos o actividades
no
comprendidos dentro del Sistema Nacional de
Evaluación del Impacto Ambiental deben cumplir con las normas ambientales
específicas50.
En
esa línea,
la
LSNEIA exige que toda actividad económica que pueda resultar
riesgosa para
el
medio ambiente obtenga una certificación ambiental antes
de
su
ejecución
51
. Cabe mencionar que durante
el
proceso de
la
certificación ambiental
la
autoridad competente realiza una labor
de
gestión
de
riesgos, estableciendo
una serie de medidas, compromisos y obligaciones que son incluidos
en
los
instrumentos de gestión ambiental y tienen por finalidad reducir, mitigar o eliminar
los efectos nocivos de
la
actividad económica.
Sobre esto último,
en
el
artículo 15º de
la
LSNEIA52
se
establece que
el
OEFA es
responsable del seguimiento y supervisión de
la
implementación de las medidas
previstas
en
la
evaluación ambiental estratégica.
LGA
Artículo 24.- Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
24.1
Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las
políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter
significativo, está sujeta, de acuerdo a ley,
al
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental -SEIA,
el cual es administrado por la Autoridad Ambiental Nacional.
La
ley y su reglamento desarrollan los
componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
24.2 Los proyectos o actividades que
no
están comprendidos
en
el
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental, deben desarrollarse de conformidad con las normas de protección ambiental especificas de
la
materia. ·
Ver considerando 65 de la Resolución N° 474-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del
28
de diciembre de 2018.
LSNEIA
Artículo 3º. -Obligatoriedad de
la
certificación ambiental
No podrá iniciarse la ejecución de proyectos ni actividades de servicios y comercio referidos
en
el
artículo 2 y
ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o
habilitarlas
si
no
cuentan previamente con la certificación ambiental contenida
en
la
Resolución expedida por
la
respectiva autoridad competente.
Artículo 15º. -Seguimiento y control
15.1
La autoridad competente será
la
responsable de efectuar
la
función de seguimiento, supervisión y control
de
la
evaluación de impacto ambiental, aplicando las sanciones administrativas a los infractores.
15.2 El MINAM, a través del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OEFA
es
responsable del
seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas establecidas
en
la evaluación ambiental
estratégica.
LSNEIA, publicada
en
el diario oficial
El
Peruano el 23 de abril de 2001.
Artículo
15.-
Seguimiento
y
control(
... )
15.2 El MINAM, a través del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA, es responsable del
seguimiento y supervisión de
la
implementación de las medidas establecidas en la evaluación ambiental
estratégica.
18
43.
44.
45.
Á46.
53
Cabe agregar que, una vez aprobados los instrumentos de gestión ambiental
por
la
autoridad competente
y,
por ende, obtenida la certificación ambiental,
de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29º y 55º del Reglamento de la LSNEIA,
es responsabilidad del titular de
la
actividad cumplir con todas las medidas, los
compromisos y obligaciones contenidas en ellos para prevenir, controlar, mitigar,
rehabilitar, compensar y manejar los impactos ambientales señalados
en
dicho
instrumento y con aquellas que se deriven de otras partes de dichos instrumentos
que quedan incorporados a los mismos.
Asimismo, en el artículo 24º de la RCM se establece que, en todas las
instalaciones de la unidad minera el titular de la actividad minera está obligado a
ejecutar las medidas de cierre establecidas en el Plan de Cierre de Minas
aprobado, así como a mantener y monitorear la eficacia de las medidas
implementadas, tanto durante su ejecución como en
la
etapa post cierre.
En este orden
de
ideas
y,
tal como este Tribunal lo ha señalado anteriormente53,
de manera reiterada y uniforme, debe entenderse que los compromisos asumidos
en los instrumentos de gestión ambiental son de obligatorio cumplimiento, razón
por
la cual deben ser efectuados conforme fueron aprobados por la autoridad
de
certificación ambiental. Ello es así, toda vez que se encuentran orientados a
prevenir o revertir en forma progresiva, según sea el caso, la generación y el
impacto negativo
al
ambiente que puedan ocasionar las actividades productivas.
Respecto a
la
conducta infractora
De la revisión de la MPCM Huanzalá, se aprecia que Santa Luisa modificó su
cronograma de cierre progresivo a implementarse en los botaderos de desmonte
JPN, IPN, HX-2200 y HX-2400, conforme se muestra a continuación:
2.
Modificación
al
Plan de Cierre de Minas aprobado
2.2. Modificaciones a realizar
( ... )
Los cambios
en
los cronogramas involucran componentes cuyo cierre progresivo
debía
ser
ejecutado durante
el
año 2013, pero que, debido a las razones expuestas líneas arriba,
CMSLSA
se
ha
visto
en
la
necesidad
de
modificar
el
cronograma aprobado
para
este
escenario de cierre; tales componentes
se
detallan
en
la
Tabla 2-2, adicionalmente
se
indica
el
periodo
de
ejecución aprobado y
el
nuevo periodo establecido para
el
cierre
de
cada
Al respecto, se pueden citar las Resoluciones Nº 062-2017-OEFA!fFA-SMEPIM del
27
de octubre de
2017,
Nº
018-2017-OEFA!fFA-SMEPIM del 22 de junio de 2017,
Nº
015-2017-OEFA!fFA-SMEPIM del 8 de junio
de
2017,
Nº 051-2016-OEFA!fFA-SEPIM del 24 de noviembre de 2016 y Resolución Nº 037-2016-OEFA!fFA-SEPIM del
27
de setiembre de 2016, entre otras.
19
1
W'
1
2
3
4
5
8
1
8
8
10
11
12
13
14
15
16
'17
i8
19
20
Tabla 2,2:
Componentes
del Cierre
pr~resivo
<:u class="fs1f lsb66">actividades do cierre
han
•Ido
roprogramadas
CQ111pongn¡o,•
iaJKUcl!>n
dole!Offl)
Nuovo
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')l,:,,;~ll&lsfal4l!Oóéllffl•lílb!Olig1il1•3)'.2-4.
47.
Asimismo, conviene señalar que
en
la
Tabla 2-3 "Cronograma Físico del Cierre
Progresivo Modificado",
se
estableció que las actividades de cierre
del
botadero
de desmonte denominado HX-2200 culminarían
en
el
2015.
48.
De
lo
anterior se tiene que Santa Luisa
se
comprometió a ejecutar las medidas de
cierre progresivo previstas para
los
botaderos
de
desmonte denominado JPN,
IPN,
HX-2400 y HX-2200, entre los años 2014 y 2015.
49.
Sin embargo, durante
la
Supervisión Regular 2016,
la
OS
constató que
en
los
botaderos
de
desmontes JPN,
IPN,
HX-2400 y HX-2200
no
se
ejecutaron las
actividades
de
cierre progresivo
de
acuerdo a
lo
establecido
en
la
MPCM
Huanzalá.
50.
Conforme a
lo
señalado
en
el Acta
de
Supervisión,
la
OS
dejó constancia que
verificó
los
siguientes componentes:
LOCALIZACION.UTM . IN~TALACIONES, AREAS
Nº
(WGS-
84)
ZONA (18) . Y/O COMPONENTES DESCRIPCIÓN
ESTE
·-.•
NORTE VERIFICADOS Corresponde
al
área donde se
depositó los desmontes
40
278873 8910433 Botadero de Desmonte JPN procedentes de la bocamina
JPN. Sin actividades de cierre
proqresivo.
20
51.
Corresponde
al
área donde
se
depositó los desmontes
procedentes de
la
bocamina
42 278911 8910334 Botadero de Desmonte
IPN
IPN.
Presenta drenaje
conducido por superficie hacia
un
cajón captador.
Sin
actividad
de
cierre oroqresivo.
Corresponde
al
área donde
se
Botadero de Desmonte HX- depositó los desmqntes
46 278794 8910219 2400 procedentes de
la
bocamina
HX-2400. Sin actividad
de
cierre oroaresivo.
Corresponde
al
área donde
se
Botadero de Desmonte HX- depositó los desmontes
48 278860 8909971 2200 procedentes de
la
bocamina
H2-2200. Sin actividad
de
cierre oroqresivo.
Por su parte, en el Informe
de
Supervisión la DS formuló el siguiente Hallazgo:
Hallazgo Nº
01:
En
los botaderos de desmontes JPN,
IPN,
HX-2400 y HX-2200
con
coordenadas
(WGS-84 Zona
18:
278873E, 8910433N; 278911
E,
8910334N; 278794E,
8910219N; 278860E, 8909971
N;
respectivamente, se verificaron
la
no
ejecución de
las actividades de cierre progresivo
de
acuerdo a
su
plan
de
cierre de minas vigente.
El referido
hallazgo
fue
complementado
con las siguientes fotografías:
Fotografía
Nº 98.
Hallazgo
Nº 01: En los
Botadcros
de
Desmontes
JPN, IPN, HX-2400
y HX-2200
con
coordenadas
(WGS84)
Zona
(18) se detallan las siguientes: 278873E,
8910433N; 278911E, 8910334N: 278794E, 8910219N; 278860E, 8909971N;
-------t----t~-~:
ffifflefl\e;--5e--vef:mGiAA}r:l-¾I-Ad0 las actívicfadcc: de cierre
prog"-'re,.,.s,,...iv""o__,,cl,_"e-t-----+-------
_acuerdo a
su
plan de cierre de minas vi ente.
21
Fotografía Nº
99.
Hallazgo
Nº
01:
En
los Botaderos de Desmontes
JPN,
!fN,
HX-2400
y HX-2200 con coordenadas (WGS84} Zona (18)
se
detallan las siguientes: 278873E,
8910433N; 278911E, 8910334N; 278794E, 8910219N; 278860E, 8909971N;
respectivamente,
se
verificaron la
no
ejecución
de
las actividades de cierre progresivo de
acuerdo a su
lan
de cíerre de minas
vi
ente.
22
53.
54.
55.
Fotografü1
N°
101.
Hallazgo
Nº
01:
En
los Botaderos
de
Desmontes
JPN,
IPN,
HX-2400
y HX-2200con coordenadas
{WGS84)
Zona
(18)
se
detallan
las
siguientes:
278873E.
8910433N;
278911E,
8910334N;
278794E,
8910219N;
278860E.
8909971N;
respectivamente,
se
veríficaron
la
no
ejecución
de
las
aclívidades
de
cierre
progresivo
de
_
acuerdo
a
su
plan
de
cierre
de
minas
vigente.
En
atención a los medios probatorios antes señalados, la DFAI determinó la
responsabilidad administrativa de Santa Luisa por
la
comisión de
la
conducta
infractora Nº
1.
Respecto a los argumentos del administrado en
su
recurso de apelación
En
su recurso de apelación Santa Luisa alegó que, la demora en la aprobación de
la Segunda APCM Huanzalá, es de responsabilidad del MINEM
-el
cual incluía
la
ampliación del cronograma para las actividades de
cierre-.
Al respecto, conviene indicar que el
11
de abril de 2018, Santa Luisa presentó al
MINEM para su aprobación
la
Segunda APCM Huanzalá
-después
de 2015
(momento en que ya debería haberse culminado las actividades del cierre
progresivo) y de
la
Supervisión Regular 2016 que dio origen
al
presente
procedimiento administrativo
sancionador-,
conforme se aprecia a continuación:
23
56.
57.
58.
59.
60.
54
Nro
de
E~diente:
;
Resumen
Ciecutivo:
Nro'
de
Archivo:'
;
fecha
Ingreso
al
MEM:
fecha lngrelo
OGAAM:
Nombre
de
Empresa
ó
Titular:
Nombre
de ~nl~ad
Operati\18:
!
Nombre
del
Proyecto:
~studi~
Reálizadó
po~
18,000016
11/04/2018
11/0412018
COMPAÑIA MINERA SANTA
LUISAS.A
•
HUAIIZALA
SEGUNDA
ACTUALIZACIÓN
DEL
PLAN
DE
CIERRE
DE
MINAS
DE
LA
UNIDAD
Mlt1ERA
HUAtlZALA
DATOSDELESTUDI0------------------------1
Evatuadon
:situación:
Sub sector::
Fuente: MINEM
PORTILLA,
MATEO
EVALUACIÓN
'.
MltlERIA
Así, aún
en
el
supuesto que éste
se
hubiese aprobado
de
manera oportuna,
no
serviría para acreditar que,
al
momento de constatado
el
hecho infractor,
el
'·
administrado contaba con
un
instrumento de gestión ambiental aprobado que
le
permitiera extender los plazos para las actividades de cierre de los botaderos
de
desmontes JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200.
Además, cabe resaltar que los instrumentos de gestión ambiental aplicables a las
actividades mineras se encuentran estructurados por compromisos ambientales,
los cuales nacen de una declaración unilateral
de
voluntad54
de
cumplimiento
estrictamente obligatorio, por
la
cual una persona natural o jurídica se obliga a
realizar ciertas acciones, a fin
de
limitar y minimizar
el
impacto ambiental que
generará
la
actividad económica
de
la
cual es titular. Siendo
el
compromiso
ambiental una declaración de voluntad,
el
mismo supone una obligación auto-
impositiva
de
carácter individual más que general.
Es
así que
el
administrado
se
comprometió a ejecutar las medidas de cierre
progresivo previstas para los botaderos de desmonte denominado JPN, IPN, HX-
2400 y HX-2200 entre los años 2014 y 2015, conforme a
lo
establecido
en
la
MPCM Huanzalá, detallado
en
los numerales 46 y 47 de
la
presente resolución.
Estando a
lo
cual,
en
la medida que Santa Luisa opera
en
el
subsector minería,
en
virtud de
un
título habilitante concedido por
el
Estado, tenía conocimiento de
las características propias de
su
actividad y las actuaciones que deben producirse
en
el
mismo, situación que
se
encontraba dentro
de
su
esfera de dominio y control.
Por consiguiente,
el
nivel
de
diligencia que
se
le exige es alto, no resultando
amparable que, debido a
la
demora
en
la
aprobación de
la
Segunda APCM
Huanzalá por parte del MINEM,
se
le
declaró responsable por
la
conducta
infractora
Nº
1,
más aún
si
esta fue tramitada después
de
casi tres (3) años del
vencimiento del plazo para
la
ejecución
de
las actividades de cierre progresivo
,.
establecidas
en
la
MPCM Huanzalá, por
lo
que
el
administrado tuvo
la
posibilidad
"Por declaración de voluntad debemos entender
la
que, llegando a asumir carácter intersubjetiva, no supone
un
acuerdo con otra voluntad".
RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurídico -Introducción al Derecho. Décima edición. Fondo editorial
Pontificia Universidad Católica del Perú. 2009. Lima. Pag. 209.
24
61.
62.
63.
Á64.
65.
de realizar
el
trámite de modificación de
su
cronograma
de
actividades de manera
oportuna (antes del vencimiento del cronograma
de
cierre para dicho
componentes), a fin de evitar verse inmerso
en
la
conducta infractora materia de
análisis;
en
ese sentido,
se
desestima
lo
argumentado por Santa Luisa
en
el
presente extremo.
Santa Luisa alegó que,
se
ha
producido
la
retroactividad benigna establecida en
el
numeral 5 del artículo 246º del TUO
de
la
LPAG, toda vez que, de acuerdo a la
Segunda APCM Huanzalá aún
no
se
han vencido los plazos para
el
cierre
de
los
Botaderos de Desmonte JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200; correspondiendo
que
se
archive
el
presente procedimiento administrativo sancionador respecto a la
conducta infractora Nº
1.
Sobre
el
particular, cabe precisar que,
de
acuerdo a
lo
establecido
en
la
MPCM
Huanzalá, las actividades
de
cierre
de
los botaderos
de
desmonte denominado
JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200
se
efectuaría
en
los años 2014 y 2015.
Es
así que
al
momento
de
la
Supervisión Regular 2016 realizada del 6
al
9
de
abril
de 2016 -
en
la
que
se
constató que
no
se
había realizado
el
cierre
de
los
botaderos de desmonte denominado JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200 conforme
al
cronograma establecido
en
la
MPCM Huanzalá -
ya
se
encontraban vencidos los
plazos para efectuar las actividades
de
cierre
de
los referidos componentes.
Ahora bien,
la
Segunda APCM Huanzalá fue aprobada mediante
la
Resolución
Directora! Nº 017-2019-MEM-DGAAM del 4
de
febrero de 2019,
en
la
cual
se
estableció
el
periodo comprendido desde
el
año 2017
al
2026 como
un
nuevo
cronograma de cierre progresivo de los componentes objeto del presente
procedimiento administrativo sancionador.
En
tal sentido, siendo que
la
declaración de responsabilidad administrativa de
Santa Luisa
se
determinó mediante
la
Resolución Directora! Nº 3340-2018-
OEFA/DFAI del
31
de diciembre
de
2018,
se
dio
en
atención a los hechos
constatados
en
la
Supervisión Regular 2016, momento
en
que las fechas de
actividades de cierre
se
regían por
la
MPCM Huanzalá y éste no había ejecutado
el
cierre de los botaderos de desmonte denominado JPN, IPN, HX-2400 y HX-
..
. , . . .
instrumento de gestión ambiental; correspondía ser objeto de responsabilidad
administrativa.
Corresponde precisar que
la
aplicación
de
la
retroactividad benigna, recogida en
el
numeral 5 del artículo 248º del TUO de
la
LPAG, implica que,
si
luego
de
la
comisión
de
un
ilícito administrativo, según
la
norma preexistente,
se
produce una
modificación normativa y
la
nueva norma establece una consecuencia más
beneficiosa (destipificación o establecimiento
de
una sanción inferior)
para
el
infractor,
en
comparación con
la
norma que estuvo vigente cuando
se
cometió la
infracción, debe a licarse retroactivamente
la
nueva norma, así no haya estado
vigente
al
momento
de
la
comisión del hecho ilícito o
al
momento de
su
calificación
por
la
autoridad administrativa.
25
/
67.
Dicho ello, queda claro que este principio versa sobre
la
aplicación de una norma
más favorable
al
administrado y
no
respecto a
las
disposiciones establecidas
en
actos administrativos como
es
el
caso de
la
Resolución Directora!
Nº
017-2019-
MEM-DGMM
del 4 de febrero
de
2019, a través de la cual
se
aprobó
la
Segunda
APCM Huanzalá y se extendió
el
cronograma de actividades de cierre de los
:·
componentes, como pretende
el
administrado según
lo
argumentado
en
su
,.
recurso
de
apelación.
68.
Asimismo,
en
el
transcurso del presente procedimiento administrativo sancionador
no
se
ha
emitido una norma más beneficiosa que corresponda ser aplicada, por
lo
que
no
resulta aplicable
la
retroactividad benigna.
69.
En
ese sentido, contrariamente a
lo
alegado por
el
administrado
no
se
ha
producido
la
destipificación de
la
conducta infractora
Nº
1
ni
correspondía
la
aplicación
de
la
retroactividad benigna;
no
resultando amparable
lo
argumentado
por Santa Luisa
en
este extremo.
70.
De
otro lado, Santa Luisa alegó que
se
debe tomar
en
consideración
lo
resuelto
por la SFEM
en
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1163-2018-OEFNDFAI/SFEM
tramitada bajo
el
expediente
Nº
879-2018-OEFNDFAI/PAS55 , mediante
el
cual
se
aplicó
el
principio
de
retroactividad benigna.
71.
Sobre
el
particular, corresponde señalar que,
en
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1163-2018-OEFNDFAI/SFEM,
la
SFEM decidió
no
iniciar
un
procedimiento
administrativo sancionador
en
contra de Compañía Minera Santa Luisa S.A., por
considerar que
la
conducta infractora
ya
no
configuraba
un
incumplimiento -
referida a
la
implementación de
un
componente
no
contemplado
en
su
instrumento
de gestión ambiental
-toda
vez que
en
la
Tercera Modificación del EIAsd Atalaya
se
incluyó dicho componente, conforme
se
aprecia
en
los
considerandos
3,
8 y
11
de dicha resolución,
en
donde
se
indicó
lo
siguiente:
55
3.
De
acuerdo a lo señalado
en
el
Informe Técnico Acusatorio,
la
Dirección de
Supervisión concluyó que
el
administrado implementó una instalación de
concreto (una losa con tres paredes) y una poza cubierta con geomembrana,
ubicadas
en
las coordenadas 8
891
765
N,
283 836 E (UTM WGS 84), cerca
de
la
entrada a galería subterránea 4440. Componente
no
contemplado
en
su
instrumento de gestión ambiental.
8.
No
obstante, mediante
la
Resolución Directora!
Nº
195-2017-MEM-DGAAM del
18 de julio de 2017 se aprobó
la
Tercera Modificación del EIAsd Atalaya,
contemplando, como instalación auxiliar,
la
instalación de
un
Lecho de Secado
de Lodos de Bocamina, ubicado
en
el
lado izquierdo la bocamina nivel 4440.
El
administrado hace precisión a los numerales
11
y 12
de
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1163-2018-
OEFNDFAI/SFEM, detallados a continuación:
11. Aplicando
lo
señalado anteriormente,
la
conducta detectada durante
la
Supervisión Regular 2016 ya
no
configura
un
incumplimiento a los instrumentos de gestión ambiental del proyecto de exploración
"Atalaya", toda vez que
la
implementación del lecho de secado de lodos
ha
sido autorizado
en
la
Tercera Modificación del EIAsd Atalaya.
12.
En
ese sentido, del análisis conjunto de
la
norma tipificadora y
la
fuente
de
la
obligación fiscalizable,
se concluye que
el
bloque de tipicidad actual es más favorable para el administrado; por
lo
que,
en
aplicación del principio de retroactividad benigna,
no
corresponde
iniciar
PAS contra el
administrado
respecto del hecho detallado en la Tabla
Nº
1 de la presente Resolución.
26
11.
Aplicando
lo
señalado anteriormente,
la
conducta
detectada
durante
la
Supervisión Regular
2016
ya
no
configura
un
incumplimiento a
los
instrumentos
de
gestión ambiental
del
proyecto
de
exploración
"Atalaya",
toda
vez
que
la
implementación
del
lecho
de
secado
de
lodos
ha
sido
autorizado
en
la
Tercera
Modificación
del
EIAsd
Atalaya.
72. Al respecto, se debe señalar que
el
criterio de aplicación del
princ1p10
de
retroactividad benigna a compromisos ambientales, adoptado por
la
SFEM
en
la
Resolución Subdirectora! Nº 1163-2018-OEFA/DFAI/SFEM, no es vinculante para
la
presente Sala.
En
ese sentido, de acuerdo a los considerandos 66
al
7 4 de la
presente resolución, a criterio de esta Sala,
el
principio de retroactividad benigna
únicamente es aplicable a normas jurídicas, no siendo posible su aplicacióri de
manera extensiva a obligaciones de origen distinto
al
jurídico, como es
el
caso de
los compromisos ambientales, los cuales no constituyen normas jurídicas, por lo
que se desestima lo argumentado por Santa Luisa en
el
presente extremo.
73.
75.
56
Respecto a
la
medida correctiva
Sobre el particular, mediante escrito de fecha
21
de febrero de 2019, el
administrado presentó la Resolución Directora! Nº 017-2019-MEM-DGAAM del 4
de febrero de 2019, que aprueba la Segunda APCM Huanzalá, en la
cual
se
estableció
el
periodo comprendido desde
el
año 2017
al
2026, como un nuevo
cronograma de cierre de los componentes que se encontraban pendientes de
cerrar, incluidos los botaderos de desmonte denominado JPN, IPN, HX-2400 y
HX-2200.
Estando a
lo
cual, siendo que el cierre de los botaderos de desmonte denominado
JPN, IPN, HX-2400 y HX-2200 a la fecha se encuentran sujetos a los términos y
condiciones de la Segunda APCM Huanzalá, la acreditación de
su
cumplimiento
deberá realizarse cuando esta sea oportuna de acuerdo a los nuevos plazos
establecidos en
el
referido instrumento de gestión ambiental.
En
ese sentido, las condiciones que en su momento motivaron
el
dictado
de
la
medida correctiva, a la fecha han desaparecido, toda vez que
la
Segunda APCM
Huanzalá establece
un
nuevo plazo para
la
ejecución de las medidas de cierre y
e a
m1rns
ra
o cump
10
con repo ar e
pronunc1am1en
o ,na e a au
on
a
competente respecto a
la
aprobación del mismo; corresponde revocar
la
medida
correctiva descrita
en
el
numeral 1 del Cuadro Nº 2 de la presente resolución; en
tanto ha sobrevenido la desaparición de las condiciones exigidas legalmente·para
la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la
existencia de la relación jurídica creada56
y,
en consecuencia, ordenar su
archivamiento.
TUO de
la
Artículo 214.- Revocación
214.1
Cabe
la
revocación de actos administrativos,
con
efectos a futuro,
en
cualquiera
de
los siguientes
casos:( ... )
214.1.2 Cuando sobrevenga
la
desaparición
de
las condiciones exigidas legalmente para
la
emisión
del
acto
administrativo cuya permanencia sea indispensable para
la
existencia de
la
relación jurídica creada.
27
Vl.3 Determinar si Santa Luisa subsanó voluntariamente
la
conducta infractora
Nº2
76.
Previamente
al
análisis de
la
cuestión controvertida, esta Sala
se
remite
al
marco
normativo que regula
el
cumplimiento de las obligaciones asumidas por los
administrados
en
sus instrumentos de gestión ambiental señalado
en
los
numerales
39
al
45 de
la
presente resolución, los compromisos objeto del presente
procedimiento y los hechos verificados
en
la
Supervisión Regular 2016, que
sustentaron
la
decisión
de
la
DFAI para declararlo responsable por
la
comisión de
la
conducta infractora.
77.
/
0
,r.
Respecto a
la
conducta infractora
Nº
2
De
la
revisión del EIA Huanzalá,
se
aprecia
lo
siguiente:
Capítulo 6 -Plan de Manejo Ambiental
6.3. Plan de prevención, corrección y mitigación.
6.3.2. Acciones del Programa
6.3.2.1. Medidas de Prevención, Corrección y Mitigación -Etapa de Construcción( ... )
Calidad de Agua
Medidas Propuestas( ... )
En
el
contorno de chimeneas construir muros de
un
metro de alto, así como, techos
adecuados a
su
tamaño, los cuales protegerán a esta del ingreso de materiales extraños y/o
precipitaciones fluviales.
78.
··
De
lo
anterior
se
tiene que Santa Luisa
se
comprometió a construir muros
de
un
metro
de
alto, así como techos adecuados a los tamaños de las chimeneas.
79.
Sin
embargo, durante
la
Supervisión Regular 2016,
la
DS
constató que las
chimeneas VR-3400 y WR-1800
no
presentaban
un
muro perimétrico de concreto.
80.
Conforme a
lo
señalado
en
el
Acta
de
Supervisión,
la
OS
dejó constancia que
verificó
los
siguientes componentes:
Nº l.OCALIZACION UTM INSTAL.ACIONES,AREAS . DESCRIPCION
..
84)
zóNA
Már
Y/O COMPONENTES
·
ESTE.
> NORTE ·
··
I>•
.....
•VERIFICADOS Excavación vertical para
10 278416 8911180 Chimenea VR-3400 ventilación de mina. Presenta
cerco de malla metálica, sin
muro perimétrico
Excavación vertical para
31
279174 8909775 Chimenea WR-1800 ventilación de mina. Presenta
cerco de malla metálica,
sin
muro perimétrico
81.
En
el
Informe de Supervisión
la
DS
formuló
el
siguiente Hallazgo:
Hallazgo Nº 02:
Las
chimeneas VR-3400 y WR-1800
con
coordenadas WGS84 Zona 18: 278416E,
89111
S0N;
27917
4E,
8909775N; respectivamente,
no
presentaban
un
muro
perimétrico
de
concreto.
28
82.
El
referido hallazgo fue complementado con las siguientes fotografías:
1
Fotografía
Nº
103.
Hallazgo
Nº
02:Las chimeneasVR-3400 y
WR-18-00con
l
1 coordenadas (WGS84) Zona
{18);
278416E,
891
í180N;279174E, 8909775N: 1
1
respectfv;amente,.no
P'e5J1!1laba~
un,rm1rp
perif!1~lrn:.o.
'-
- . "
·-••b
-~~-
r
,..
j
29
83. En atención a los medios probatorios antes señalados,
la
DFAI determinó la
responsabilidad administrativa de Santa Luisa por la comisión de la conducta
infractora Nº
2.
Respecto a la presunta subsanación voluntariamente la conducta infractora Nº 2
antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador
84.
De manera preliminar, debe precisarse que
-conforme
con lo establecido en
el
literal f) del numeral 1 del artículo 257° del TUO de la LPAG57-la subsanación
voluntaria
de
la conducta infractora, con anterioridad a
la
notificación de la
imputación de cargos, constituye una condición eximente de responsabilidad por
la comisión de la infracción administrativa.
85. En ese sentido, y conforme ha señalado este Tribunal en anteriores
pronunciamientos58, para la configuración del mencionado eximente
de
responsabilidad administrativa, han de concurrir las siguientes condiciones:
86.
87.
57
58
59
60
a)
Se
produzca de manera voluntaria.
b)
Se
realice de manera previa
al
1nic10
del procedimiento administrativo
sancionador; esto es, antes de la notificación de
la
imputación de los cargos.
c) La subsanación de la conducta infractora59.
Asimismo, este Tribunal también ha manifestado que, para
la
acreditación de la
subsanación voluntaria de una conducta,
el
administrado debe presentar medios
probatorios idóneos que permitan corroborar tal situación, como es el caso de
fotografías georreferenciadas y fechadas60 .
La necesidad de contar con este tipo de medios probatorios para acreditar
fehacientemente la subsanación de la conducta guarda sentido, en la medida que
las fotografías fechadas y georreferenciadas permiten verificar de forma
indubitable si la corrección se efectuó antes del inicio del procedimiento (requisito
temporal) y si
el
área que fue materia de hallazgo en la supervisión coincide con
el
área en la cual
el
administrado sostiene haber realizado acciones destinadas
al
levantamiento de observaciones de
la
imputación (requisito espacial).
TUO
DE
LA
Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones
1.- Constituyen condiciones eximentes de
la
responsabilidad por infracciones las siguientes: ( ... )
f)
La
subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como
constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de
la
imputación de cargos a
que se refiere
el
inciso 3) del artículo 255.
Resolución Nº 097-2018-OEFA-SMEPIM del 25 de abril de 2018, Resolución N° 081-2018-OEFA-SMEPIM del
05 de abril de 2018 y Resolución N° 150-2019-OEFA-SMEPIM del 20 de marzo de 2019.
Con relación a
la
subsanación voluntaria, debe señalarse de manera referencial
que"(
... ) no solo consiste en
el
cese
de
la conducta infractora, sino que, cuando corresponda,
la
subsanación implica la reparación de las
consecuencias o efectos dañinos
al
bien jurídico protegido derivados de
la
conducta
infractora(
... )". Ministerio
de Justicia (2017).
Guía
Práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Segunda edición.
Actualizada con el Texto Único Ordenado de
la
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Aprobada mediante Resolución Directoral Nº 002-2017-JUS/DGDOJ,
p.
47.
Ver
considerando 49 de la Resolución Nº 431-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del 6 de diciembre de 2018.
30
88.
Así pues, las fotografías fechadas y georreferenciadas constituyen medios de
prueba idóneos para acreditar
la
subsanación de
la
conducta,
ya
que dotan
de
un
elemento de certeza a
la
prueba que aporta
el
administrado.
En
tal medida, se
convierten
en
un
elemento necesario
al
momento de
la
evaluación
de
la
subsanación
de
la
conducta, pues otorgan convicción
en
torno a que
los
hallazgos
detectados
en
la
supervisión han sido corregidos antes del inicio del
procedimiento.
89.
No
está demás precisar, además, que
el
análisis antes expuesto
se
enmarca en
los pilares que sustentan a nuestro ordenamiento jurídico
en
materia ambiental.
En
efecto, como
ha
expuesto anteriormente este Tribunal, nuestra Constitución
consagra
el
derecho
al
ambiente como principio y
un
derecho fundamental, que
impone que este sea respetado por los particulares y garantizado por
el
Estado.
90.
Por tal motivo,
la
iplicación del mecanismo de subianación voluntaria, como
eximente de responsabilidad
en
materia ambiental,
no
debe ser entendida de
forma asilada a
lo
previsto
en
la
Carta Fundamental, sino que debe ser
interpretada
en
concordancia
con
el
mandato constitucional
de
protección al
ambiente
61
.
91.
92.
93.
61
62
De
esta manera,
la
naturaleza de los procedimientos administrativos
sancionadores
en
materia ambiental, que buscan cautelar
un
interés público (la
protección
al
medio ambiente), determina que se exija a los administrados
presentar medios probatorios idóneos que desvirtúen
la
responsabilidad
que
se
les imputa, sin que ello
se
convierta
en
una cuestión
de
mera formalidad que
pueda ser relativizada
62
.
Por tanto,
la
exigencia
de
medios probatorios idóneos como fotografías fechadas
y georreferenciadas
se
circunscriben a esa búsqueda
de
cautelar
el
interés público
que subyace a este tipo
de
procedimientos administrativos sancionadores,
ya
que
permiten acreditar de forma fehaciente
si
una conducta contraria
al
ordenamiento
ambiental
ha
sido subsanada voluntariamente antes del inicio del procedimiento y
no
como consecuencia de
la
activación del aparato sancionador
de
la
Administración Pública.
Ahora bien,
en
su
recurso de apelación Santa Luisa señaló que presentó medios
probatorios que acreditan
la
subsanación voluntaria
-precisa
que cumple
con
los
presupuestos establecidos por
el
TFA para que
se
configure
la
causal eximente
de responsabilidad por
subsanación-;
en
tal sentido, señaló que
la
DFAI
no
realizó una debida valoración de los mismos y solicitó que se archive el
procedimiento administrativo sancionador respecto a
la
conducta infractora
N°
2.
Criterio establecido
en
el
considerando
30
de
la
Resolución Nº 027-2017-0EFA/TFA-SMEPIM de fecha
25
de
julio de 2017.
Ver considerandos 102 y 103 de
la
Resolución
Nº
007-2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 27 de abril de
2017.
31
I
~
94.
Al respecto, cabe indicar que mediante los escritos de fechas 3 de enero de 201763
y 5 de setiembre de 20186
4,
el
administrado presentó fotografías como medios
probatorios destinados a acreditar la subsanación voluntaria, las cuales
se
detallan a continuación:
63
64
Fuente: Escrito de fecha 3 de enero de 2017
Fuente: Escrito de fecha 3 de enero de 2017
Páginas
71
y 72 del archivo digital "0006-9-2016-15_IF _SR_HUANZALA" contenido en el CD que obra a folio 25
Folios
33
al
50.
32
Fuente: Escrito de descargos de fecha 17 de setiembre de 2018
Fuente: Escrito de descargos de fecha 17 de setiembre de 2018
De las fotografías presentadas por Santa Luisa
el
3 de enero del 2017 se evidencia
el proceso de la construcción del muro de las chimeneas
VR-18OO
y VR-34O0. Sin
33
embargo,
no
se
verifica
la
culminación de los trabajos realizados
ni
de
la
instalación del techo.
96.
De
otro lado, las fotografías presentadas a través del escrito de descargos de
fecha 5
de
setiembre
de
2018,
no
pueden ser consideradas para efectos de
la
subsanación voluntaria, toda vez que fueron presentadas
con
posterioridad a
la
imputación de cargos.
97.
Tomando en cuenta
el
marco conceptual esbozado
en
los considerandos
anteriores, corresponde indicar que
el
administrado
no ha
adjuntado los medios
probatorios idóneos que acrediten
la
subsanación de
la
conducta imputada
se
realizó antes del inicio del presente procedimiento administrativo
(6
de agosto de
· 2018), por cuanto
las
fotografías que presentó
no
están fechadas
ni
georeferenciadas.
98.
En
tal sentido,
no
resulta amparable
en
este extremo
lo
argumentado por
el
administrado.
Vl.4 Determinar
si
correspondía declarar
la
existencia
de
responsabilidad
administrativa de Santa Luisa por
la
conducta infractora Nº 4
Respecto
al
marco normativo
99.
El
artículo 16º del RPGAAEB establece que,
el
titular
de
la
actividad minera
es
responsable por las emisiones, efluentes, vertimientos, residuos sólidos, ruido,
vibraciones y cualquier otro aspecto de sus operaciones, así como de los impactos
ambientales que pudieran generarse durante todas las etapas de desarrollo del
proyecto. Consecuentemente,
el
titular
de
la
actividad minera debe adoptar
oportunamente las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación,
rehabilitación o compensación
en
términos ambientales, cierre y post cierre que
correspondan, a efectos de evitar o minimizar los impactos ambientales negativos
de
su
actividad y potenciar sus impactos positivos.
1
OO.
En
esa línea,
el
artículo 7 4 º de
la
LGA,
prevé que todo titular de operaciones
es
responsable por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos
que se generen sobre
el
ambiente,
la
salud y los recursos naturales, como
consecuencia
de
sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños
ambientales que
se
generen por acción u omisión.
101. Estando a
lo
cual,
el
titular de
la
actividad minera está obligado a adoptar
· oportunamente las medidas
de
prevención, control, mitigación, recuperación,
rehabilitación o compensación
en
términos ambientales, cierre y post cierre que
correspondan, a efectos de evitar o minimizar
los
impactos ambientales negativos
de
su
actividad y potenciar sus impactos positivos.
Sobre la conducta infractora
102. Durante
la
Supervisión Regular 2016,
se
verificó
que,
en
el
almacén de
concentrado de zinc,
se
observó restos
de
geomantas impregnados de
34
concentrados sobre
el
suelo cerca
al
canal de escorrentía, conforme
se
dejó
constancia en
el
Acta de Supervisión:
Hallazgo
Nº
4
En
el
almacén de concentrado de zinc,
en
las
coordenadas
en
las coordenadas
(WGS84) Zona (18): 280362E, 8907953N;
se
observó restos de geomantas
impregnados
de
concentrados sobre
el
suelo cerca
al
canal de escorrentía.
103.
El
referido hallazgo se complementó con
la
siguiente fotografía:
~04
Fotografía Nº 105. Hallazgo
Nº
04: En el Almacén
de
Concentrados de Zinc.
en
las
coordenadas (WGS84)
Zona
(18); 280362E, 8907953N; se observó restos
de
geomantas
ímpregnados
de
concentrados sobre suelo cerca al canal de escorrentía.
Por
su
parte,
en
relación
al
daño ambiental que podría ocasionar
la
conducta
infractora Nº
4,
en
el
IFI
la
SFEM señaló
lo
siguiente:
Q
58.
( ... ) Cabe señalar que
la
falta
de
medidas
de
manejo respecto
al
suelo
que
estuvo
en
contacto
con
concentrado
de
zinc podría ocasionar que por efecto
de
las precipitaciones
los
restos
de
concentrado discurran hacia
el
canal
de
escorrentía que
se
encuentra contiguo
al
área donde
se
encontraron las
geomantas.
105.
En
atención a los medios probatorios antes señalados,
la
DFAI determinó la
responsabilidad administrativa de Santa Luisa por
la
comisión de
la
conducta
infractora Nº
4.
Sobre
lo
argumentado por
el
administrado
En su I
ecurso-de-apelaeión-Saflta-l::uis-a-ale§é-EJHe-se-le-impt1tó-un-pi:esui:it-0-daflo'-------
potencial
al
ambiente,
no
obstante,
no
se demostró
un
daño ambiental certero a
la
flora y fauna
ni
efectos adversos
en
el
entorno correspondiente a
la
UF
Huanzalá.
35
107.
En
relación,
al
subtipo infractor que fue atribuido
al
administrado, consiste
en
que
dicho incumplimiento podría generar daño potencial a
la
flora o fauna,
se
debe
precisar, que, para determinar
la
infracción,
no
resulta necesario que se verifique
la
existencia de
un
daño efectivo o real
en
el
ambiente como consecuencia de
dicha infracción, sino que basta
con
que exista una potencialidad de
la
ocurrencia
del referido daño.
108.
De
esta manera,
en
relación
al
daño potencial que podría generar
la
conducta
infractora Nº
4,
en
la
Resolución Subdirectora! Nº 2342-2018-OEFA/DFAI/SFEM,
la
SFEM señaló
lo
siguiente:
irri
4
Daño Potencial
La
disposición sobre
el
suelo
de
geomantas impregnados
con
concentrados
de
zinc,
podría generar
un
efecto nocivo sobre este componente ambiental.
Consecuentemente, odría afectar a
la
flora fauna
de
la
zona.
109.
En
tal sentido,
no
resulta amparable
lo
argumentado por
el
administrado
en
este
extremo.
Vl.5 Determinar si Santa Luisa subsanó voluntariamente
la
conducta infractora
Nº
4.
11
O.
En
su
recurso de apelación, Santa Luisa alegó que, subsanó antes del inicio del
procedimiento administrativo sancionador
la
conducta infractora Nº
4,
pues retiró
la
geomanta durante
la
Supervisión Regular 2016, conforme se dejó constancia
en
el
Acta de Supervisión
-precisa
que cumple
con
los presupuestos
establecidos por
el
TFA para que
se
configure
la
causal eximente de
responsabilidad por
subsanación-
Además, presentó
los
resultados de calidad
de suelo, muestreados
el
31
de octubre
de
2018, analizados por
el
Laboratorio
ALS según
el
cual
no
supera los Estándares de Calidad Ambiental establecidos
para suelo
en
el
Decreto Supremo
Nº
011-2017-MINAM.
111,
..
Sobre
el
particular, conforme
ha
señalado este Tribunal
en
los numerales
91
y
92
( de
la
presente resolución, para
la
configuración del mencionado eximente de
··
responsabilidad administrativa, han de concurrir
las
siguientes condiciones:
65
(i)
Se
produzca de manera voluntaria.
(ii)
Se
realice de manera previa
al
inicio del procedimiento administrativo
sancionador; esto
es,
antes
de
la
notificación
de
la
imputación
de
los
cargos.
(iii)
La
subsanación de
la
conducta infractora 65
Con
relación a
la
subsanación voluntaria, debe señalarse
de
manera referencial
que"(
... )
no
solo consiste
en
el
cese de
la
conducta infractora, sino que, cuando corresponda,
la
subsanación implica
la
reparación
de
las
consecuencias o efectos dañinos
al
bien jurídico protegido derivados de
la
conducta infractora ( ...
)".
Ministerio
de Justicia (2017).
Guía
Práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Segunda edición.
Actualizada
con
el Texto Único Ordenado
de
la
Ley
Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Aprobada mediante Resolución Directora!
Nº
002-2017-JUS/DGDOJ,
p.
47.
36
112.
En
virtud
de
lo
expuesto, esta Sala analizará
si
la
conducta realizada por Santa
Luisa
se
configura dentro del supuesto
de
eximente
de
responsabilidad
administrativa establecido
en
el
literal f) del numeral 1 del artículo 257° del TUO
de
la
LPAG; siendo que
no
solo
se
ha
de evaluar
la
concurrencia de los referidos
requisitos, sino también
se
deberá determinar
el
carácter subsanable del
incumplimiento detectado, desde
la
conducta propiamente dicha,
así
como desde
los efectos que despliega, pues como
ha
señalado este Tribunal
en
anteriores
pronunciamientos, existen infracciones que debido a
su
propia naturaleza o por
disposición legal expresa66,
no
son
susceptibles
de
ser subsanadas.
113. Sobre
el
particular, corresponde señalar que,
de
la
revisión del Acta de
Supervisión,
se
aprecia que
el
administrado procedió a retirar
los
restos de
geomantas impregnados
con
concentrados hacia
el
punto
de
almacenamiento
temporal de residuos peligrosos
114.
Sin
embargo,
es
pertinente señalar que
la
mencionada conducta infractora se
encuentra referida a
la
adopción
de
las medidas de prevención para evitar la
generación de impactos negativos
al
medio ambiente, pues
la
disposición sobre
el
suelo de geomantas impregnados con concentrados
de
zinc, podría generar un
efecto nocivo sobre este componente ambiental; a
su
vez,
por efecto
de
las
precipitaciones, los restos de concentrado podrían discurrir hacia
el
canal
de
escorrentía
-que
se
encuentra contiguo
al
área donde
se
encontraron las
geomantas-
y,
consecuentemente, podría afectar a
la
flora y fauna
de
la
zona.
115. Sobre ello,
se
debe considerar
la
naturaleza de las medidas de prevención, toda
vez que estas
se
encuentran destinadas a preparar o disponer
de
manera
preliminar
lo
necesario para evitar
un
riesgo,
es
decir,
son
las
diligencias
que
se
debe adoptar, de manera previa y coherente, para evitar que
se
produzca
un
daño;
ello conforme
al
principio
de
prevención, contenido
en
el
artículo
VI
del Título
Preliminar de
la
LGA.
116.
En
esa línea,
se
advierte
en
el
presente caso, y tal como
lo
ha
señalado este
Tribunal
en
anteriores pronunciamientos67, que las medidas de prevención no
pueden ser objeto de subsanación, toda vez que
no
se puede revertir
los
efectos
derivados de
la
infracción por tratarse de acciones preliminares que debió
adoptar el titular de
la
actividad minera, antes de que se produzca una
situación de riesgo de impacto
al
ambiente.
117.
En
ese sentido, este órgano colegiado considera que las acciones realizadas por
parte del administrado
no
subsanan
la
conducta infractora descrita
en
el
Cuadro
Nº
4 de
la
presente resolución; ello,
en
atención a que
la
existencia de
riesgo
de
impactos negativos
al
ambiente, como los precisados
en
el
párrafo previo debido
a
la
falta de adopción de medidas de prevención, pues debe tenerse en
Tal es
el
caso del exceso de los Límites Máximos Permisibles, la infracción por no adoptar las
medid&s
de
------,f-j------rmFmi,:::mn-.rr:nntmt-para-m:,-exceder-los-valefes-EGA,el-inGum¡:>limiento-de-una-obligacióri-de..caráctedorm
....
al--1.1q,..,1Je
_________
_
67
cause daño o perjuicio, entre otros.
Conforme a lo señalado
en
la
Resolución
Nº
052-2019-OEFA/TFA-SMEPIM del
31
de enero de 2019, Resolución
Nº 325-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del
12
de octubre de 2018, Resolución N° 288-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del
27 de setiembre de 2018, Resolución
Nº
116-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del
11
de mayo de 2018, entre otras.
37
consideración que las medidas de prevención deben ser efectuadas de manera
permanente y antes de que se produzca una situación de riesgo de impacto
al
ambiente.
118.
En
consecuencia,
no
se
ha
configurado
el
supuesto eximente de responsabilidad
descrito
en
el
literal f) del numeral 1 del artículo 257º del TUO de
la
LPAG, por
lo
que corresponde desestimar los argumentos presentados
en
este extremo.
119.
De
otro lado,
en
relación a
la
medida correctiva
se
verificó que
la
misma se
encuentra emitida de acuerdo
con
lo
establecido
en
el
numeral
22.1
del artículo
22º de
la
Ley
Nº
29325.
120. Finalmente,
en
tanto este Tribunal
ha
confirmado
la
conducta infractora materia
de
análisis y
el
administrado
no
ha
cuestionado
la
imposición de
la
medida
correctiva para
el
presente incumplimiento, esta Sala estima conveniente
en
confirmar
la
misma, a
fin
de que
el
administrado acredite
su
cumplimiento ante
la
autoridad decisora.
De
conformidad
con
lo
dispuesto
en
el
Texto Único Ordenado de
la
Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, aprobado por
el
Decreto Supremo
Nº
004-2019-JUS;
la
Ley Nº 29325, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental;
el
Decreto Legislativo
Nº
1013, que aprueba
la
Ley
de
Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente;
el
Decreto Supremo Nº 013-2017-MINAM, que aprueba
el
Reglamento de Organización y
Funciones del OEFA; y
la
Resolución
Nº
032-2013-OEFA/CD, que aprueba
el
Regl.amento Interno del Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA.
~
SE RESUELVE:
PRIMERO. -CONFIRMAR
la
Resolución Directora!
Nº
3340-2018-OEFA/DFAI del
31
de
diciembre
de
2018, que declaró
la
existencia
de
responsabilidad administrativa de
Compañía Minera Santa Luisa S.A., por las conductas infractoras detalladas
en
el
Cuadro Nº 1
de
la
presente resolución, por
los
fundamentos establecidos
en
la
parte
considerativa, quedando agotada
la
vía
administrativa.
SEGUNDO. -CONFIRMAR
la
medida correctiva descrita
en
el
numeral 4 del Cuadro
Nº
2 de
la
presente resolución, por
los
fundamentos expuestos
en
la
parte considerativa,
quedando agotada
la
vía administrativa.
TERCERO. -REVOCAR
la
medida correctiva descrita
en
el
numeral 1 del Cuadro
Nº
2
de
la
presente resolución, por los fundamentos expuestos
en
la
parte considerativa.
38
CUARTO. -Notificar
la
presente resolución a Compañía Minera Santa Luisa S.A y remitir
el
expediente a
la
Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos, para los fines
pertinentes.
Regístrese y comuníquese.
Presid nte
Sala Esp cializada n Minería, Energía,
Pesquen e
In
stria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
ANO VELAOCHAGA
/1
Vo
al
Sala E p
!'Oi
izad
en
Minería, Energía,
Pe
u
(a'
e Industria Manufacturera
T b de Fiscalización Ambiental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquena e
Industria
Manufacfürera,----------------
Tribunal de Fiscalización Ambiental
39
...........
~1.!:f:.~
..........................
.
RICARDO HERNAN IBERICO BARRERA
Vocal
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Cabe señalar que
la
presente página forma parte integral de
la
Resolución
Nº
206-2019-OEFA/TFA-SMEPIM,
la
cual
tiene
1º
páginas.
40
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