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Resolución nº 201-2018-OEFA/TFA-SMEPIM, Tribunal de Fiscalización Ambiental, 17-07-2018

Sentencia Citas 5 Citado por Relacionados
Vincent
Número de resolución201-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
Fecha17 Julio 2018
EmisorTribunal de Fiscalización Ambiental
Tribunal
de
Fiscalización
Ambiental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e
Industria
Manufacturera
RESOLUCIÓN Nº 201-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
EXPEDIENTE Nº
PROCEDENCIA
ADMINISTRADO
SECTOR
APELACION
445-2017-OEFA/DFSAI/PAS
DIRECCION DE FISCALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE
INCENTIVOS1
PETRÓLEOS DEL PERÚ -PETROPERÚ S.A.
HIDROCARBUROS
RESOLUCIÓN DIRECTORAL N° 421-2018-OEFA/DFAI
SUMILLA: Se confirma la Resolución Directora/ Nº 421-2018-OEFAIDFAI del 7 de
marzo de 2018, en
el
extremo que declaró la existencia
de
responsabilidad
administrativa
de Petróleos del Perú -Petroperú S.A.
por
no
adoptar
las medidas
preventivas
suficientes
destinadas a
evitar
la ocurrencia de la emergencia
ambiental
del
24 de
junio
de 2016, a la altura del
kilómeiro
213+992 del Tramo l del
ONP,
lo
cual, generó daño
potencial
a la flora y fauna, así
como
a la
salud
de las
personas. Ello, ocasionó
el
incumplimiento
del artículo
3º
del
Reglamento para la
Protección
Ambiental
en las
Actividades
de Hidrocarburos, aprobado
por
Decreto
Supremo Nº 039-2014-EM, en concordancia con
los
artículos 74º y 75º de la
Ley
. Nº 28611,
Ley
General del Ambiente. Dicha conducta
configuró
la infracción
prevista en el
sub
tipo
infractor
generando daño
potencial
a la flora y fauna y a ia
vida o
salud
humana, numeral. 2.3 del Cuadro de Tipificación de Infracciones
administrativas
y Escala de Sanciones aplicable a las actividades de desarrolladas
por
las empresas del
subsector
hidrocarburos
que
se
encuentran bajo el ámbito
de competencias del OEFA, aprobada
por
la Resolución de Consejo Directivo
Nº 035-2015-OEFAICD.
Se revoca
el
artículo 2º de la Resolución Directora/ Nº 421-2018-OEFAIDFAI del 7
de marzo de 2018, que ordenó a Petróleos del Perú -Petroperú S.A.
el
cumplimiento
de la medida correctiva referida a
acreditar
que
adoptó
las medidas
de
prevención
necesarias para
evitar
impactos
negativos en el ambiente y la
salud
El
21
de diciembre de 2017
se
publicó
en
el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo Nº 013-2007-MINAM
mediante el cual se aprobó
el
nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del OEFA y se derogó el
ROF del OEFA aprobado mediante Decreto Supremo Nº 022-2009-MINAM .
Cabe señalar que
el
procedimiento administrativo sancionador seguido
en
el Expediente Nº 445-2017-
OEFA/DFSAI/PAS fue iniciado durante
la
vigencia del ROF del OEFA aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 022-2009-MINAM,
en
virtud del cual
la
Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (DFSAI)
es órgano de línea encargado de dirigir, coordinar y controlar
el
proceso de fiscalización, sanción y aplicación de
incentivos; sin embargo, a p'3rtir de la mocfüicación del ROF,
su
denomir.ación es
la
Dirección de Fiscalización y
Aplicación de Incentivos (DFAI).
de las personas; derivadas de la ocurrencia de derrames de hidrocarburos.
Finalmente,
se
revoca la Resolución Directora!
Nº
421-2018-OEF.AIDFAI del 7 de
marzo de -2018, en
el
. extremo a través
de
la
cual
sé
determinó
!a
existencia de
responsabUidad
administrati11.::i
de · -Petróleos
e/e!
Perú -
Petmperú
S.A. que
--------
_
c-=-o-=-nfiguró
la infracr.ión descrita
en.
e/numera/
. 2;2 del Cuadro de Tipificación de
Infracciones administrativas y Escaia de Sanciories aplicable a las actividades de
desarrolladas
por
las empresa.-; del subsector hidrocarburos que
se
encuentran
bajo el ámbito de competencias del OEFA, aprobada
por
la Reso.Jución de Consejo
Directivo
Nº
035~2015-0ÉFAiCD;
y,
en consecuencia, se ARCHIVA
el
presente
procedimiento administrativo sancionador en este extremo,
por
los fundamentos
expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.
Lima,
17
de julio de 2018
l.
ANTECEDENTES
1.
2.
Petróleos del Perú -
-·
Petroperú S.A.2 (en adelante, Petroperú) es una empresa
q11e realiza
la
actividad de transporte de hidrocarburos (petróleo crudo) a través
del O!eodu,;to Nórperüano3 (en adelante, ONP), el cual tiene una longitud de 854
km y se extiende a
10
largo
de
los dep;:,irtamentos de L.ornto, Amazonas,
Cajam:=;rcn,
Lambayeque y Piura4•
Con
r':;
fin de adecua;s
!::,
a las oblig8.ciones ambientales establt-,cidas en el
Regh:i.-nento para
la
Proti;lctión Ambiental en
la~:
.A.ctividades de Hidrocarburos,
que
se aprobó por el
Df.::
c
rn
tc, Supremo N° 046
--
93-EM5,
el
19 de junio de 1995 la
RegislíO Único de Contribuyente Nº 20100128218.
Dehe esper.iíicarse que
el
objetivo da
la
construcción
de!
Oleoci,.!clo Norperuano fue
el
1_r3nsporte
-de
manera
P.c:oné.mica,
efic;az
y
oportuna-
del pet;óleo crudo
extr::i
íd0
ci$
:os
yacimientos de
la
selva norte hasta
el
termiflal
Bayóvár en
la
costa, pa_
ra
su embarque a las refinerías de la
ParP.pilla,
Talara y Conchfin, y al mercado ex terno
(página 46 del PAMA del ONP).
Cabe mencionar que el ONP se divide
en
dos ramales :
i)
Oleoducto
Principal
: Este ramal se inicia
en
la
Estación
N.
º 1 (ubicada
en
el
caserío San José de Saramuro,
distrito de Urarinas, provincia y departamento de Loreto) y se extiende hasta el Terminal Bayóvar (ubicado
en
el
distrito y provincia de Sechura, departamento de Piura) . El oleoducto principal se divide, a su vez,
en
el
Tramo I y Tramo
11
:
-Tramo
1:
Inicia
en
la
Estación
N.
º 1 y termina
en
J,i
Estación
N.
º 5 (caserío Félix Flores. distrito de
Manseriche, provincia Datern del Marañón, departamP.nto de Loreto) .
-Trnmo
11:
Inicia
en
la
Estación N . º
5,
recorre las Estaciones N
·º
6 (ubicada
en
el caserío y distrito de
!maza, provincia de Bagua, departamento de Amazonas),
N.
º 7 (se encuentra
en
el caserío y distrilo de
El
Milagro, pr:ivincia de Ut.:ubarnba, departamento de Amazonas), N.º 8 (ubicada en
el
distrito de Pucará.
nrovinc:
:a
de Jaén, departamento de Cajamarca) y N.º 9 (distrito de Huarmaca. provincia de
Huancahamba, departamento de Piura), concluyendo
su
recorrido
en
el Terminal Sayóvar.
ii) O!enducto
R::imal
Norte: Este ramal
se
inicia en la Estación Andoas (ubicad;¡
en
el caserío y distrito del
mismo nombre, provincia
D
del M~rafi6n , departamento de Loreto) y llega hasta
la
Estación N.º 5.
A!
respecto, cabe precisar que lar. oper2r.:iones
en
e!
Oleoducto Ncrperuano fueron iniciadas con anterioridad
(afio 1976) a
la
promulgación
d<1I
Decreto Supremo
N°
0-
t:3-
~13-1':M de 1993. razón por la cual
!a
calificaban como
1ma
"c,oeraci6n existente
".
En
virtud de el!o ,
req,.!e
~
í;rn
de
un
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
2
3.
4.
Dirección General de Hidrocarburos (en adelante, DGH) del Ministerio de Energía
y Minas (en adelante, Minem) aprobó el "Programa de Adecuación y Manejo
Ambiental del Oleoducto Norperuano" a favor• de Petroperú (en adelante, PAMA
del ONP), por medio del Oficio Nº 136-95-EM/DGH.
Posteriormente, a través de la Resolución Directora! Nº 215-2003-EM-DGAA del
7 de mayo del 2003, la Dirección General de Asuntos Ambientales (en adelante,
DGAA) del Minem aprobó la Modificación del Impacto Nº 19 del Programa de
Adecuación y Manejo Ambiental "Evaluación e Instalación de Válvulas en Cruces
de Ríos" (en adelante, Modificación del PAMA del ONP).
El
25
de
junio de 2016, Petroperú comunicó
al
Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (en adelante, OEFA)6 la ocurrencia de un derrame de
petróleo crudo acaecido
el
24 de junio de 2016 en el kilómetro 213+992 del Tramo
(PAMA) que contemplase
el
proceso de adecuación de dichas operaciones a las exigencias del mencionado
decreto, de conformidad con la Disposición Transitoria Única del Decreto Supremo
Nº
046-93-EM:
DECRETO SUPREMO
Nº
046-93-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las actividades de
Hidrocarburos,
publicado en
el
diario oficial Et Peruano
el
12
de
noviembre
de
1993.
TITULO
XV
DISPOSICION TRANSITORIA
Las
empresas que se encuentren operando antes de
la
aprobación del presente Reglamento presentarán a
la
D.G.H. un informe sobre su Programa
de
Monitoreo correspondiente a los dos
(2)
primeros trimestres, a más
tardar
el
16 de junio de 1995 . Dicho informe deberá incluir, principalmente, los datos obtenidos durante
el
citado
periodo cuyo inicio se registra
en
octubre
de
1994, mes siguiente
al
de publicación de los Protocolos
de
Monitoreo
de Calidad de Agua y de Calidad
de
Aire y Emisiones para las actividades de hidrocarburos.
Hasta
el
31
de julio de 1995, luego de
un
mes de cumplido
el
tercer trimestre, se presentará
el
informe
correspondiente a este período.
La
fecha límite para
la
presentación del informe final será
el
31
de octubre de
1995,
el
mismo que será materia
de
evaluación y suscripción por un auditor ambiental. Dicho informe final incluirá
los resultados del Programa
de
Monitoreo realizado hasta
el
mes
de
setiembre de 1995, apropiado para
cada
actividad de hidrocarburos.
Luego de
la
Presentación del indicado informe, se dispondrá como fecha límite,
el
15
de
enero
de
1996 para ·
entregar
el
PAMA a
la
D.G.H., pudiendo ser presentado este, antes de
la
conclusión del programa
de
monitoreo
que se indica
en
la
presente disposición transitoria .
La
D.G.H, con visto bueno
de
la
D.G.A.A. emitirá Resolución
en
un plazo de sesenta (60) días calendario
contados desde
la
fecha de presentación del PAMA;
en
caso contrario, este quedara aprobado tal como
lo
propuso
el
responsable incluyendo
el
cronograma
de
ejecución que no podrá ser mayor a siete
(7)
años.
De
existir observaciones, estas deberán absolverse
en
un
plazo de sesenta (60) días calendario contados a partir
de
la
notificación de
las
observaciones bajo apercibimiento de sanción.
Presentado
el
informe de levantamiento de observaciones la D.G.H. dispondrá de un plazo
de
cuarenta y cinco
(45) días, para aprobar, rechazar o aprobar
con
observaciones
el
PAMA.
En
función de
la
magnitud de las acciones e inversiones própuestas,
la
D.G.
H,
con el visto bueno de
la
D.G.A.A.,
podrá modificar
el
plazo de ejecución del PAMA, sin exceder por ningún motivo
de
siete
(7)
años.
El
plazo máximo de siete (7) años a que se hace referencia
en
la
presente, Disposición
SE:!
.contará a partir del
31
de mayo de 1995.
El
PAMA incluirá
el
Plan
de
Manejo Ambiental (PMA) para cada
año,
los Programas de Monitoreo para
el
seguimiento y control de efluentes,
el
Cronograma de lmersiones totales anuales y
el
Plan
de
Abandono".
El
27 de junio de 2016 se remitió
el
Reporte Preliminar de Emergencias Ambientales (páginas 1575 a 1580 del
documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
2),
conforme
al
Reglamento del Reporte de
Emergencias Ambientales
de
las actividades bajo
el
ámbito de competencia del OEFA, aprobado por
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 018-2013-OEFA/CD (publicada en
el
diario oficial El Peruano
el
24 de abril
de 2013).
Asimismo,
en
atención a dicho Reglamento,
el
11
de julio de 2016, Petroperú remitió
al
OEFA
el
Reporte Final
de Emergencias Ambientales (páginas 1557 a 1572 del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a
folio
2)
,
el
cual incluyó información más detallada sobre
el
evento ocurrido
el
24
de junio
de
2016 en
la
Progresiva
km
. 213+992 del Tramo I del ONP.
3
5.
r-- 6.
1 del ONP7, ubicado
en
el
distrito de Barranca, provincia de Datem del Marañan,
departamento
de
Loreto
(en
adelante, derrame
de
petróleo crudo en
el
Tramo
1
del ONP).
Eri atención a esta ocurrencia, .del
25
al
29
de junio
de
2016, del
10
al
16
de julio
de 2016 y del
16
al
18
de noviembre de 2016,
la
Dirección
de
Supervisión
(en
adelante, DS) del OEFA realizó visitas de supervisión especial a las instalaciones
en
el
Tramo I del ONP
(en
adelante, Supervisión Especial
junio
2016,
Supervisión Especial
julio
2016 y Supervisión Especial noviembre 2016),
durante las cuales
se
verificó
el
presunto incumplimiento de obligaciones
ambientales fiscalizables a cargo del administrado, conforme se desprende del
Acta de SUpervisión Directa
s/n
correspondiente a
la
Supervisión Especial junio
20168, Acta
de
Supervisión Directa
s/n
correspondiente a
la
Supervisión Especial
julio 20169 y Acta de Supervisión Directa
s/n
correspondiente a
la
Supervisión
Especial noviembre 20161
º
(en
adelante, Actas
de
Supervisión) y del Informe
de
Supervisión
de
Supervisión Directa
Nº
5695-2016-OEFA/DS-HID
11
(en
adelante,
Informe
de
Supervisión).
El
6 de enero de 2017,
el
Instituto de Defensa Legal del Ambiente y
el
Desarrollo
Sostenible
Perú
-IDLADS
(en
adelante, IDLADS) solicitó que se
le
declare
en
calidad de tercero
con
le
ítimo interés
en
los procedimientos administrativos
sancionadores iniciados contra Petroperú
12
.
7.
Siendo ello
así,
sobre
la
base del Informe
de
Supervisión Directa
Nº
5695-2016-
OEFA-DS-HID13,
mediante Resolución Subdirectora!
Nº
370-2017-
OEFA/DFSAI/SDI del
28
de febrero de 2017
14
,
la
Subdirección de Instrucción e
Investigación
(en
adelante, SDI) de
la
Dirección de Fiscalización, Sanción y
10
11
12
13
14
Es oportuno indicar que preliminarmente el adm inistrado reconoció haber consignado que
la
emergencia
ambiental ocurrió
en
la Progresiva
km.
213+320 del ONP .
Páginas 1089 a 1098 del documento contenido
en
el disco compacto que obra a folio 2.
Páginas 1069 a 1087 del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
2.
Páginas 138 a 158 del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio
2.
Páginas 4 a 1628 del documento contenido
en
el
disco compacto que obra a folio 2 .
Folios 4 a 24.
Dicho informe contiene los resultados de
la
supervisión regular efectuada del
25
al
29
de junio de 2016 y del 1 O
al
16 de julio
al
kilómetro 213+992 de! Tramo I del ONP; y del
16
al
18 de noviembre de 2016 respecto al
seguimiento de las ac:ciones de rehabilitación.
Folios
25
a 44. Cabe indicar que dicho acto fue debidamente notificado al administrado el 7 de marzo de 2017
(Folios 45 y 46).
Posteriormente se emitió
la
Resolución Subdirectora!
Mº
415-2017-OEFA/DFSAI/SDI del 17 de marzo de 2017
(folio 47), a través
de
la
cual
se
enmendó
la
Resolución Subdirectora! Nº 370-2017-OEFA/DFSAI-SDI
en
lo
referido a
la
consignación del número de expediente , el cual correspondía ser Nº 445-2017-OEFA/DFSAI/PAS.
Cabe señalar que dicha resolución fue notificada
a!
administrado el
21
de marzo de 2017 (folios 48 a 49).
4
J
Aplicación de Incentivos (en adelante, DFSAI) del OEFA, dispuso
el
inicio de
un
procedimiento administrativo sancionador contra Petroperú 15 .
8.
El
4 de abril de 2017, Petroperú presentó sus descargos contra
la
Resolución
Subdirectora! Nº 370-2017-OEFA/DFSAI-SDl16 .
9.
Mediante
la
Resolución Subdirectora!
N°
1654-2017-OEFA/DFSAI-SDI del 12 de
octubre de 201717,
la
SDI resolvió incorporar
al
procedimiento administrativo
sancionador
al
IDLADS
en
calidad de tercero
con
interés legítimo.
1
O. Con fecha
18
de octubre de 201718, Petroperú presentó información relacionada
a las conductas imputadas
en
el
procedimiento administrativo sancionador.
16
17
18
De
acuerdo con
la
mencionada resolución, se imputaron las siguientes conductas infractoras:
Nº
Hecho imputado
Petroperú no habría
realizado las acciones de
mantenimiento
establecidas
en
el PAMA,
o alguna otra medida de
prevención
en
el
Kilómetro 213+977 del
Tramo I del Oleoducto
Norperuano, destinadas a
evitar impactos
ambientales negativos
Norma sustantiva
supuestamente
incumolida
Artículo 3º del
Reglamento para
la
Protección Ambiental
en
las Actividades de
Hidrocarburos, aprobado
por el Decreto Supremo
Nº 039-2014-EM ,
en
concordancia con el
articulos 74º y 75º
de
la
Ley N º 28611 -Ley
General del Ambiente.
Norma tipificadora
supuestamente incumplida
Sub tipo infractor generando
daño potencial a
la
vida o salud
humana, del Numeral 2.3 del
Cuadro de Tipificación de
Infracciones administrativas y
Escala de Sanciones aplicable a
las actividades desarrolíadas
por las empresas del subsector
hidrocarburos que se
encuentran bajo el ámbito de
competencia del OEFA,
aprobada por
la
Resolución de
Consejo Directivo Nº 035-2015-
OEFA/CD.
Numerales 2.3 del Cuadro de
Tipificación de Infracciones y
Artículo 8º del RPAAH,
en
Escala de Sanciones
concordancia con
el
Vinculadas con Instrumentos de
artículo
24
º de
la
LGA y el Gestión Ambiental y Desarrollo
artículo 15º de
la
Ley de Actividades
en
Zonas
Nº 27446, Ley del Prohibidas, aprobado por
Sistema
I\Jacional
de Resolución de Consejo Directivo
Eventual
sanción
aolicable
De
30 a
3000 UIT
De
50
a
5000 UIT
2
Petroperú no habría
realizado acciones de
mantenimiento
establecidas
en
el PAMA,
en el Kilómetro 213+977
del Tramo I del Oleoducto
Norperuano, destinadas a
evitar impactos
ambientales negativos.
Evaluación de Impacto
1--N-
º
_0_49_-_2_0_13_
-
_O_E_F_A/_C_D_
.
___
_,___
___
__,
Ambiental y el artículo 29º Numerales 2.4 del Cuadro de
del Reglamento de
la
Ley Tipificación de Infracciones y
del Sistema i~acional de Escala de Sanciones
Evaluación de Impacto Vinculadas con Instrumentos de
Ambiental, aprobado por Gestión Ambiental y
el
Decreto Supremo Nº 019- Desarrollo de Actividades en
2009-MINAM. Zonas Prohibidas, aprobado por
Resolución de Consejo Directivo
Nº 049-2013-OEFA/CD .
Presentado mediante escrito con registro Nº E01-029111 (Folios
50
a
131
).
De
100 a
10000
UIT
Folios 682 a 686. Cabe indicar que dicho acto fue debid
éi
mente notificado
al
IDLADS el 9 de noviembre de 2017
(folio 744) , así como al administrado al administrado el 14
de
noviembre de 2017 (folio 745).
Escrito con registro Nº E01-076303 (folios 688 a 743).
5
Á
Subdirectora!
Nº
1654-2017-OEFA/DFSAI-SDl
25
, así también concedió
el
recurso
de
apelación interpuesto contra
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1967-2017-
OEFA/DFSAI/SDl26.
16
. Luego de
la
evaluación
de
los descargos presentados por
el
admiriistrado
27
,
la
SDI
emitió
el
Informe Final
de
Instrucción
Nº
0119-2018-OEFA/DFAI/SFEM-IFI del 8
,--
de febrero de 2018
28
(en adelante, Informe Final de Instrucción) por medio del
cual determinó
la
conducta constitutiva
de
infracción.
17
. Mediante Resolución
Nº
053-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
del
5 de marzo de 2018
29
,
el
Tribunal de Fiscalización Ambiental
(en
adelante, TFA) del OEFA resolvió
declarar
la
nulidad del artículo
2º
de
la
Resolución Directora!
Nº
0038-2018-
25
26
27
28
29
30
31
32
OEF A/DFAI del
16
de
enero de 2018, mediante
la
cual
se
concedió
el
recurso de
apelación · interpuesto por
el
administrado contra
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1967-2017~OEFA/DFSAI/SDI
de!
4 de diciembre de 2017;
y,
confirmar
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1654-2017-OEFA/DFSAI-SDI del
12
de octubre
de
2017, que resolvió incorporar
al
procedimiento administrativo sancionador
tramitado bajo
el
expediente
Nº
445-2017-OEFA/DFSAI/PAS
al
IDLADS,
en
calidad de tercero
con
interés legítimo.
Luego de analizados los descargos
al
Informe Final de lnstrucción
30
,
la
DFAI
emitió
la
Resolución Directora!
N°
421-2018-OEFA/DFAI del 7
de
marzo de 2018
31
, a
través de
la
cual declaró
la
existencia de responsabilidad administrativa
de
Petroperú
32
, por
la
comisión de las conductas infractoras detalladas
en
el
Cuadro
(Folio 815) así como
al
IDLADS
el
18
de
enero
de
2018 (folio 816).
Cabe precisar que
en
el
artículo 1º de
la
Resolución Directoral Nº 0038-2018-OEFA/DFAI
se
estableció
lo
siguiente: "Artículo 1º.- CONCEDER
el
recurso de apelación interpuesto
por
Petróleos del
Perú-
Petroperú
S.A.
contra la Resolución Subdirectora/ Nº 1654-2017-OEFAIDFSAI/SDI
".
Al
respecto, corresponde señalar que
la
resolución apelada corresponde a
la
Resolución Subdirectoral Nº 1654-
2017-OEFA/DFSAI-SDI.
Cabe precisar que
en
el
artículo 2º de
la
Resolución Directoral Nº 0038-2018-OEFA/DFAI
se
estableció lo
siguiente: "Artículo 2º.- CONCEDER el recurso de apelación interpuesto
por
Petróleos del
Perú-
Petroperú
S.A.
contra la Resolución Subdirectora/ Nº 1967-2017-OEFAIDFSAII
SDJ'
'.
Presentado mediante escrito
con
registro Nº E01-013072
el
6 de febrero
de
2018 (Folios 959 a 1005).
Folios 1006 a 1021. Cabe agregar que dicho informe fue debidamente notificado
al
administrado mediante Carta
Nº 640-2018-OEFA/DFAI
el
9 de febrero de 2018 (folio 1144). .
Folios 1084 a 1102. Cabe indicar que dicho acto
fue
debidamente notificado
al
administrado (folio 1104) y
al
IDLADS (folio 1105)
el
5
de
marzo de 2018 .
Presentado mediante escrito con
reg
istro Nº E01-:18865
el
2 de marzo
de
2018 (Folios 1045 a 1062).
Folios 1125 a
1141
. Dicho acto
fue
debidamente notificado
al
administrado
el
7 de marzo
de
2018 (folio 1146).
Cabe señalar que
la
declaración
de
la
responsabilidad administrativa
de
Petroperú,
se
realizó
en
virtud
de
lo
dispuesto en
el
artículo 19º de
la
Ley Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias , simplificación de
procedimientos y permisos para
la
promoci
ón
y dinamización de
la
inversión
en
el
país, y
la
Resolución
de
Con
sejo Directivo Nº 026-2014-OEFA/CD
que:
aprueba las normas reglamentarias que facilitan
la
aplicación de
lo
establecido
en
el
articulo 19º
de
la
Ley
Nº 30230.
LEY
Nº
30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para
7
✓
' I
33
Nº
1,
conforme se muestra, a continuación.:
Cuadro Nº
1:
Detalle de
la
conducta infractora
Nº
Conducta infractora Norma Sustantiva Norma Tioificadora
Petroperú no adoptó las Artículo 3º del Reglamento para
la
Sub tipo infractor generando daño
medidas preventivas . Protección Ambiantal
en
las potencial a
la
flora y fauna y a
la
1 suficientes destinadas a evitar Actividades de Hidrocarburos, vida o salud humana, numeral 2.2
·
Ia
ocurrencia de la emergenciá aprobado . por. Decreto Supremo y 2.3 del Cuadro de Tipificación de
-ambiental-del-24-de-junio~de-- N
"--
039-201. 4-EM33- (
en
~adelante- - Infracciones-administrativas- y
2016, a la altura del kilómetro RPAAH),
en
concordancia con los Escala de Sanciones aplicable a
la promoción y dinamización de la inversión
en
el
pais, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
12
de julio
de 2014.
Artículo 19º.- Privilegio de
la
prevención y corrección de las conductas infractoras
En el marco de un enfoque preventivo de
la
política ambiental, establécese
un
plazo de tres
(3)
años contados a
partir de
ia
vigencia de la presente Ley, durante
el
cual
el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
·oEFA
privilegiará las acciones orientadas a
la
prevención y corrección de
la
conducta infractora
en
materia
ambiental.
Durante dicho periodo; el OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcionales.
Si
la
autoridad
administrativa declara
la
existencia de infracción, ordenará
la
realización de medidas correctivas destinadas a
revertir la conducta infractora y suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado
el
cumplimiento
de la medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. De
lo
contrario, el referido
procedimiento se reanudará, quedando habilitado el OEFA a imponer
la
sanción respectiva . (
..
. )
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO
Nº
026-2014-OEFA/CD,
que
aprueba las
normas
reglamentarias
que
facilitan la
aplicación
de
lo
establecido en el
artículo
19º de la Ley
Nº
30230, publicada
en
el diario
oficial
El
Peruano
el
24
de julio de 2014.
Artículo 2º.- Procedimientos sancionadores
en
trámite
Tratándose de los procedimientos sancionadores
en
trámite en primera instancia administrativa, corresponde
aplicar lo siguiente:( ... )
2.2
Si
se verifica
la
existencia de infracción administrativa distinta a los supuestos establecidos en los literales
a),
b)
y
c)
del tercer párrafo del Artículo 19º de la Ley Nº 30230, primero se dictará
la
medida correctiva
respectiva, y ante su incumplimiento,
la
multa que corresponda, con
la
reducción del 50% (cincuenta por
ciento)
si
la
multa se hubiera determinado mediante
la
Metodología para
el
cálculo de las multas base y
la
aplicación de los factores agravantes y
2-
tenuantes a utiliz2r
an
la
graduación de sanciones, aprobada por
Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 035-2013-OEFA/PCD, o norma que
la
sustituya,
en
aplicación de
lo
establecido
en
el segundo párrafo y
la
primera oración del tercer párrafo del artículo antes
mencionado.
En caso se acredite
la
existencia de infracción administrativa, pero
el
administrado ha revertido, remediado
o compensado todos los impactos negativos generados por dicha conducta
y,
adicionalmente, no resulta
pertinente el dictado de una medida correctiva,
la
Autoridad Decisora se limitará a declarar
en
la
resolución
respectiva la existencia de responsabilidad administrativa.
Si
dicha resolución adquiere firmeza, será
tomada
en
cuenta para determinar
la
reincidencia, sin perjuicio de su inscripción en
el
Registro de
Infractores Ambientales.
2.3
En
el supuesto previsto
en
el Numeral 2.2 precedente,
el
administrado podrá interponer únicamente el
recurso de apelación contra las resoluciones de primera instancia.
DECRETO SUPREMO
Nº
039-2014-EM, que aprueba el Reglamento de
Protección
en las
Actividades
de
Hidrocarburos, publicado en el diario oficial
El
Peruano
el
12 de noviembre de 2014.
Artículo 3.- Responsabilidad Ambiental de los Titulares
Los Titulares de las Actividades de Hidrocarburos son responsables del cumplimiento de lo dispuesto
en
el marco
legal ambiental vigente,
en
los Estudios Ambientales y/o Instrumentos de Gestión Ambiental Complementarios
aprobados y cualquier otra regulación adicional dispuesta por la Autoridad Ambiental Competente.
Asimismo, son responsables por las emisiones atmosféricas, las descargas de efluentes líquidos,
la
disposición
de residuos sólidos y las emisiones de ruido, desde las instalaciones que construyan u operen directamente o a
través de terceros,
en.
particular de aquellas que excedan los Límites Máximos Permisibles (LMP) y los
Estándares de Calidad Ambiental (ECA) vigentes, siempre y cuando se demuestre
en
este último caso, que
existe una relación de causalidad entre
la
actuación del Titular de las Actividades de Hidrocarburos y
la
transgresión de dichos estándares .
Los Titulares de las Actividades de Hidrocarburos son también responsables de prevenir, minimizar, rehabilitar,
remediar y compensar los impactos ambientales negativos generados por
la
ejecución de sus Actividades de
Hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran presentarse por
la
deficiente aplicación de las medidas
aprobadas en
el
Estudio Ambiental y/o Instrumento de Gestión Ambiental Complementario correspondiente, así
como por
el
costo que implique su implementación.
8
1
34
T
--
Nº
Conducta infractora Norma Sustantiva Norma Tieificadora
--
213+992 del Tramo I del ONP, articulos
74
º y
75
º
de
la
Ley las actividades de desarrolladas
la
cual, generó daño potencial Nº 28611, Ley General del por las empresas· del subsector
a
la
flora y fauna, así como a la Ambiente34 (en adelante_,
LGA)
. hidrocarburos que . ·
se
·encuentran
salud de las personas. bajo
el
ámbito de competencias del
OEFA, aprobada por
la
Resolución
de
Consejo Directivo Nº 035-2015-
OEFA/CD35 .
..
Fuente: Resoluc1on
D1rectoral
Nº 014-2018-OEFA/DFAI/SFEM
LEY N° 28611 , Ley General del Ambiente, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
15 de octubre
de
2005.
Artículo 74.-
De
la
responsabilidad general
--
---
- -
---
Todo titular de operaciones
es
responsable por
las
emisiones, efluentes, descargas y demás impactó$ negativos
que se generen sobre
el
ambiente,
la
salud y
los
recursos naturales, como consecuencia de -sus actividades.
Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión.
Artículo
75.- Del manejo integral y prevención en la fuente
75.1
El
titular
de
operaciones debe adoptar prioritariamente medidas
de
prevención del riesgo y daño ambiental
en
la
fuente generadora
de
los mismos, así como
las
demás medidas de conservación y protección
ambiental que corresponda
en
cada
una
de
las etapas
de
sus operaciones, bajo
el
concepto de ciclo de
vida de los bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los principios establecidos
en
el
Título Preliminar
de
la
presente Ley y las demás normas legales vigentes . '
75.2 Los estudios para proyectos de ir,versión a nivel de prefactibilidaci, factibi!idad y definitivo , a cargo de
entidades públicas o privadas, cuya ejecución pueda tener impacto en
el
ambiente deben considerar los
costos necesarios para preservar
el
ambiente de
la
localidad
en
donde se ejecutará
el
proyecto y de ·-
aquellas que pudieran ser afectadas por
és
'.
,,.
35 RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO N° 035-2015-OEFA/CD, que aprueba
la
Tipificación de las
infracciones administrativas y
ia
escala de sanciones aplicaole a las actividades desarrolladas por las
empresas del subsector hidrocarburos que se encuentran bajo
el
ámbito de competencia del OEFA,
publicada en
el
diario oficial
El
Peruano
el
18
de
agosto
de
2015.
CUADRO
DE
TIPIFICACION
DE
INFRACCíONES Y ESCALA
DE
SANCiONES APLICABLE A
LAS
1
ACTIVIDADES
DE
HIDROCARBUROS -
SUPUESTO
DE
HECHO DEL
TIPO-
CALIFICACION 1
INFRACTOR
DE
LA SANCIÓN
NO
SANCIÓN
BASE LEGAL GRAVEDAD
INFRACCIÓN 1 SUBTIPO · REFERENCIAL
DE
LA MONETARIA MONETARIA
INFRACTOR INFRACCIÓN
(.
..
)
2 OBLIGACIONES REFERIDAS A INCIDENTES Y ÉMERGENCIAS AMBIENTALES
No comunicar
al
OEFA la Artículo 5º del
ejecución
de
actividades Reglamento
para
la
no previstas
en
el
Plan
de
Protección
2.2 Contingencia LEVE Amonestación Hasta 100 UIT
Ambiental
en
implementadas por las Actividades
razones
de
emergencia de
ambiental. Hidrocarburos
No adoptar Genera
medidas de daño
De
20 a 2 000
prevención potencial a GRAVE UIT
para evitar
la
flora o Articulo 3 º del
la
fauna. Reglamento
ocurrencia para
la
2.3 de un Genera Protección
incidente o daño Ambiental en
emergencia potencial a las Actividades
De
30
a 3
000
ambiental
la
salud o de GRAVE UIT
que genere vida Hidrocarburos
un
impacto humana.
ambiental
neaativo. ---
9
u
Elaboración: TFA.
19
. Asimismo, mediante
el
artículo 2º de
la
Resolución Directora!
Nº
421-2018-
OEFA/DFAI,
la
DFAI ordenó a Petroperú
ei
cumplimiento de
la
siguiente medida
correctiva que
se
detalla, a continuación,
en
el_
Cuadro
Nº
2:
Conducta·
infractoro1.
Petroperú no
adoptó las
medidas
preventivas
suficientés
destinadas
-a
evitar
la
ocurrencia de
la
emergencia
ambientar del
24
de
junio de
2016, a.
la
altura del
kilómetro
213+98,: del
1 Tramo ! d,,I
1 Ol·iP,
la
cual,
g,crneró
daño
potencial a
la
flora v fauna,
así cómo a
la
salud de las
persmas
.
Cuadro
N~
2:
. Deta;l~s de
ia
~ -
ecHd~
~~
·~~ectiva ordenacia
Medída
ccrre:;;tiva
Plazo 1.
F~r_m_a_d_e_a_c-~editar
el cumplimiento
-Remitir a
la
DFSAI del OEFA, en
un
Obligar.if.i~
.~
~-r--·
plazo no mayor de cinco (5) días
•· hábiles contados ·desde
el
día
siguiente de vencido el plazo para
cumplir con
la
medida correctiva,
un
informe técnico acompañado de los
documentos que acrediten como
mínimo
lo
siguiente:
Petroperú deberá ,
i)
_Control de calidad de
la
instalación
acreditar que adoptó de camisas de reforzamiento
las medidas de (trabajos de soldadura).
prevenc!ón
~:yo~n
d/~uziren~~
i)
Control de calidad del revestimiento
necesarias para de
la
tubería
al
término de
la
~vitar impactos Y. c!nco (
45
) días instalación de las camisas de
negativos en el I
hab~les
contados.ª
reforzamiento (totalidad del área
. · partir del d:a
ambiente y
la
salud siguiente de
la
intervenida).
de las personas, 1 •·fi . • d 1 .
1ii)
Control de calidad de
la
tubería
derivadas de
la
. nou.
;cª?~on
e ª intervenida en e:
pL•nto
de falla, que
ocurrencia de
nso
iicion apel:ida. garantice
la
integrijad
del dueto
d:.mames
de
-antes de
su
puesra eri uso.
hidmcarburos. iv) Registro de inspección de
la
tubería
~
intervenida, posterior a
la
ocurrencia
del derrame.
simismo,
la
información contenida en
1 Informe Té-::nico deberá estar
~compañada de
vide'JS
y/o registros
1 eor.eferenciados con coordenadas
j·atográficos fechados y
l-·----~----·---~------
UTM WGS
84
.
Fuente: Resolución Dii'ectoral N°
421
-2018-OEFA/DFAI
Elaboración: TFA
20.
La
Resolución Directora!
Nº
4-21-2018-OEF.AJDFAI
se
sustentó
en
los siguientes
fundamentos:
(i)
So.
12.r:.e
las cuestiones 12rocesales
Sobre
el
recurso de apelación contra
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1967-
2017-OEFA/DFSAI/SDI,
la
DFAI indicó que
el
TFA
en
diferentes
pronunciamientos
ha
señalado que no corresponde
la
apelación de las
résoluciones de ampliación del plazo de caducidad, dado que dichas
resoluclones
no
califican como
un
acto que pone fin a
la
instancia
administrativa
ni
configura
la
imposibilidad de continuar con
el
procedimiento
o produzca indefensión
al
administrado, siendo que,
en
el
presente caso,
mediante
la
Resolución
Nº
053-2018-OEFA/TFA-SMEPIM,
el
TFA declaró
nulo
el
extremo de
la
Resolución
Di
rectoral
Nº
0038-2018-OEF A/DFAI que
concedió
el
recurso de apelación contra
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1967-2017-OEFA/DFSAI/SDI.
10
(ii) Con relación a los argumentos del administrado referidos a
la
presunta
vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y
el
derecho a una debida
motivación,
la
autoridad decisora indicó que
la
autoridad instructora realizó
una debida motivación
en
la
Resolución Subdirectora!
N~
014-2018-
OEFA/DFAI/SFEM para sustentar
la
falta de adopción de medidas
preventivas suficientes por parte del administrado, siendo que
el
hecho
imputado descrito
en
la
citada resolución
no
constituye una afirmación
subjetiva
ni
arbitraria, pues
se
encuentra conforme
con
los principios de
,---
verdad material y debido procedimiento.
(iii) Asimismo,
la
primera instancia precisó que
la
conducta imputada
se
sustenta
en
una norma
con
rango legal (artículos 74º y 75º de
la
LGA),
que
concordada
con
la
norma especial (artículo 3º del RPAAH) establece que
los titulares
son
responsables por los impactos generados por
su
actividad
y tienen
la
obligación de adoptar med idas de prevención y control
de
los
impactos ambientales, siendo
su
incumplimiento sancionado conforme
lo
dispuesto
en
el
numeral 2.3 de
la
Resolución de Consejo Directivo
Nº
035-
2015-OEFA/CD (norma tipificadora).
Con
ello
en
cuenta,
la
conducta
imputada
se
subsume
al
tipo recogido
en
la
norma tipificadora,
en
tanto, fue
la
falta de prevención del administrado
lo
que ocasionó
el
derrame
de
hidrocarburo, produciendo consecuentemente impactos negativos
en
~I
ambiente,
el
cual generó daño potencial a
la
flora, fauna y a
la
salud
de
las
personas.
(iv)
En
esa misma línea,
la
primera instancia indicó que
la
Resolución
Subdirectora!
Nº
014-2018-OEFA/DFAI/SFEM
no
constituye
un
acto
definitivo que ponga fin a
la
primera instancia administrativa , por
lo
que
no
coloca
en
indefensión
al
administrado,
ni
tampoco
ha
impedido continuar
el
procedimiento. · ·
(v)
Con
relación a
la
cita realizada por Alejandro García Nieto y
el
criterio
interpretativo del Tribunal Consti.tucional,
de
acuerdo
al
criterio del principio
de tipicidad señalado
en
la
Sentencia
Nº
2192-2004-AA/TC,
la
autoridad
decisora indicó que
el
criterio del mencionado autor
no
contraviene
lo
establecido por
el
Tribunal Constitucional, pues mientras
el
primero indica
que
el
principio de taxatividad
no
puede exigir que
el
derecho sancionador
sea absolutamente preciso,
el
seg.undo
.señala
que ias prohibiciones
que
definen las sanciones deben ser
..
redactadas
con
un
nivel de precisión
imperioso o absoluto, si
no
suficiente y que solamente base para
un
entendimiento
sin
dificultad
al
ciudadano de formación básica.
(vi) Con ello
en
cuenta,
la
primera instancia señaló que,
en
el
presente caso,
existe
un
nivel de precisión suficiente, pues
en
la
Resolución Subdirectora!
Nº 014-2018-OEFA/DFAI/SFEM
se
describió claramente
el
hecho imputado
y
la
tipificación de
la
infracción que corresponde a este, así como
la
descripción de
la
medida preventiva
no
implementada por
el
administrado
11
36
37
con
el
cual pudo prevenir
la
ocurrencia del derrame, generando daño
potencial a
la
flor;::i,
fauna y s2lüd de las personas.
(vii) Del mismo modo,
la
autoridad decisora coligió que no hubo afectación
al
principio de seguridad jurídica
ni
al
ejercicio del derecho de defensa del
administrado, toda vez que desde
la
fecha de notificación de
la
Resolución
SubdireGtoral Nº 014-20Üf-OEFA/DFAI/SFÉM, Petroperú tuvo pleno
conocimiento del
hechQ
imputado,
la
norma presuntamente incumplida,
el
tipo infractor y eventual sanción, así como
la
descripción a detalle de todos
los elementos de juicio que sustentan que
el
administrado
no
adoptó
medidas preventivas.
(viii) Asimismo,
la
DFAI indicó que,
en
el
presente procedimiento administrativo
sancionador,
el
ejercicio discrecional de
la
administración no creó ninguna
regla individual, sino unicamente realizó
la
subsunción del hecho imputado
al
tipo normativo que describe
la
infracción
en
función
al
presente caso
concreto
36
.
~
(ix) Por otro lado,
la
primera instancia indicó que,
si
bien
el
administrado utilizó
ei
instrumento inteligente
en
el
año 1993 y reforzó
la
tubería con camisas de
pérdida de espesoi· de metal
en
el
año 1994, como medida de prevención
por procesos corrosivos internos para garantizar
la
integridad del dueto,
dichas acciones no resultaron suficientes, pues
se
advierte que
posteriormente Petmperú no realizó mayor seguimiento adicional, pese a
que
en
el
año 1994 identificó pérdida de espesor de metal por
un
proceso
corrosivo interno.
Sobre
la
conducta infractora
(x)
La
autoridad decisora advirtió que, de
la
revisión del expediente,
el
derrame
de petróleo de crudo del
24
de junio de 2016
en
el
km
213+992 del Tramo 1
del ONP corresponde a
un
proceso corrosivo externo,
en
el
que
la
falla
se
originó por
el
fenómeno denominado "Stress Corrosion Cracking"37, que
en
el
presente casó, se originó entre
la
camiseta de refuerzo colocada
en
el
año
1994 y
la
superficie del Oleoducto
en
el
punto de falla, específicamente a 3
milímetros del cordón de soldadura (parte baja de
la
tubería). Con ello
en
cuenta,
el
administrado debió adoptar medidas de prevención con
la
finalidad de evitar que se produzca
la
falla
en
la
tubería y que
consecuentemente ocasione
el
derrame de petróleo crudo.
(xi) Asimismo,
la
primera instancia indicó que las posibles causas que originaron
la
falla
en
el
dueto fueron las siguientes:
Respecto
al
argument0 del administrado referido a que
la
norma
no
establece el margen de discrecionalidad que
supuest·3mente tiene
el
funcionario, má:; bien se
!e
· obliga a cumplir con las normas de
Nden
público, tal como
se encuentran establecidas previamente
al
hech::i o conducta imputada, siendo que
el
Of.FA
no
puede crear
reglas indiv'duales
i>oh
,e las de order. púb
ii
co
.
Proc~so
de
corrosión bajo tensión o
en
la
t1Jbería
, de acuerdo con
la
DFAI.
12
)
/¡
(i)
Sobrecalentamiento
de
la
tubería durante la instalación de las camisas
de refuerzo.·
(ii) Revestimiento externo incompleto en to_
da
la
circunferencia de
la
tubería.
· (iii) Daños
en
la tubería por salpicadura de escoria durante las actividades
de
soldadura.
(xii)
En
esa línea, la DFAI señaló que, entre las medidas de prevención que pudo
implementar el administrado, tenemos las siguientes:
(i) Supervisión constante
de
los trabajos
de
soldadura,' de acuerdo a los
procedimientos internos del administrado, para evitar el recalentamiento
del metal de
la
tubería y cambios
en
su
estructura (cambio
metalográfico).
(ii) Control de calidad del revestimiento a
la
terminación del reforzamiento
con camisas, lo que garantiza que las escorias de soldadura no afecten
el
revestimiento externo y que
el
mismo sea completado
en
toda la
circunferencia de la tubería.
(iii) Considerar los puntos de intervención
en
tuberías de años anteriores -
sin discriminar
si
sun por procesos corrosivos internos y externos---dentro
de los puntos críticos que rAquieren monítoreo constante, toda vez que
podrían provocar ias causas (antes señaladas) que originan
i"allas
en
-las
tuberías intervenidas.
Con ello
en
cuenta, la primera instancia indicó que, pese a que
el
administrado tenía conocimiento de que los efectos de
la
corrosión venían
afectando desde el año 1994 al Tramo I comprendido entre las progresivas
del
km
213+967 al 213+977 (instalación de camisas de refuerzo), no
consideró dichas progresivas como puntos críticos con
el
fin de realizar
un
seguimiento preventivo, lo que evitó que sean consideradas dentro de las
actividades de mantenimiento para garantizar
la
integridad del dueto, evitar
fallas que desencadenen derrames de petróleo crudo y proteger el ambiente
de las zonas donde se encontraban instaladas las referidas camisas de
refuerzo.
(xiv) Con relación al argumento del administrado referido a que la emergencia
ambiental ocurrida el 24 de
jL•nio
de 2016 se produjo por el desgaste del
cordón de soldadura ubicado entre la camisa de cuero y la superficie de la
tubería, la DFAI indicó que, a través de la Resolución Subdirectora! Nº 014-
2018-OEFA/DFAI/SFEM se dispuso variar ·la imputación, toda vez que se
advirtió que de los medios probatorios presentados por
el
administrado, la
causa de
la
falla fue producida por
el
· fenómeno denominado "Stress
Corrosion Cracking".
(xv) Sobre
el
argumento del administrado referido a que el paso ael instrumento
inteligente en
el
año ·
1993
y
su
reparación
en
el
año 1994 no guardan
relación con
el
"Stress Corrosicn Cracking" que ocurrió en la superficie
externa de
la
tubería y fuera dei S8ctoí encamisado de 1 O
rn.
de longitud,
siendo que no se deben confundir los fenómenos de corrosión interna y
corrosión externa;
la
autoridad decisora señaló que
si
bien las reparaciones
al tramo de la tubería
en
análisis realizados por el administrado
en
el año
13
1994 corresponden a trabajos de mantenimiento por corrosión interna, es
preciso tener en cuenta
lo
señalado por
el
Osinergmin respecto de que
dichas actividades tendrían · relación con
él
proceso corrosivo externo que
desencadenó la falla en
la
tubería
en
el
año 2016 .
.
(xvi)
· Con ello en cu~rita; la primera_ inst9ncia indicó que
en
la Resolución
: Subdirectora! Nº 014-2018-OEFA/DFAI/SFEM no se cOnfundieron los
procesos de corrqsión interna y externat asimismo no se analizó las medidas
de· control y mitigación para ambos procesos, toda
vei
qué
la
presunta
conducta infractor:~ está referida a falta de adopción de medidas de
. prevención para evitar impactos negativos
al
ambiente y la salud de las
personas.
. . . .
(xvii) Por otro lado ; ia autorida.d dedsora indicó qüe, mediante Informe Nº 3038-
2016/DS.A.-DIGESA;
l:;;!
D!mcr;ión de
Sé
!.
liJd
Ambiental
de.
.,á Digesa informó
que debido al derrarne dé
chJdo
rlE:',I
:?
!!.
de jühio de 2016 c
:;
r',
el
perímetro de
iz=i
naciente de
!a
quebrada Caraña Caña se afectó áreas
cié
bosque y fauna
--------
---
-~
de_l
a_
z.oo~
--c-
AsirnisnJo,_seña!ú
._:_
que_se_pmdujo_cootaminación· del agua,
?.
8
muerte de aspecif/; Hcúícol2s, forestales e ictiológicas que sirven como
medio
de
consumo
ds
las personas asentRdas
en
el
poblado de Barranca.
De acuerdo a
e!!o.
s«
:i
lid
tó la imoosidón de
la
medida de seguridad de
la
zona afectada, toda
v1.~z
que la queb,adél aue ha sido afectada por
el
derrame de petróleo C:
)ns"frtuya
fuente de agua para consumo humano, por
lo que la salud y vids
ele
la
población que utilizada
el
agua proveniente de
la
mendonada quebrada se encontraba
en
riesgo, lo que represerita
un
problema f;anitario.
rxvrn)
Además, la pr!mera lnstancia agregó que
el
propio administrado identificó
que las comunidades nativas y centros poblados comprendidos
en
el
Tramo
1 de las Estaciones 1 y 5 tienen como actividades económicas resaltantes
la
pesca artesanal,
!a
caza de animales silvestres,
la
agricultura a pequeña
escala, entre otros,
el
c_
ua!
· encuentra sustento
en
su
Plan Zonal de
Contingencia Oleoducto. Del mismo modo,
si
bien es cierto que
la
población
del distrito de Barranca usa agua de pozo para consumo en las viviendas,
t:=1mbién
es cierto que consumen los recursos provenientes de la fauna y
flora de la zona, los Ci iales se vieron afectados durante el derrame del 24 de
junio de 2016, el
cw~I
ocurrió.en los perímetros de
la
naciente de
la
quebrada
Carana Caño.
(xix)
La
DFAI indicó que,
en
el presente procedimiento, no se está analizando los
objetivos, gestión y la finalidad establedda por
la
Digesa para la emisión de
la re.solución que declaró !:
:i
rf!
rle
;:;;:~guridad
como emergencia sanitaria
de la calidad del agua_ para consumo
!l
l!mano
en
el
disti-it
:í
de Barranca.
Respecto
¡e:
que
11?.
administraciór.
:r;
,
;wri
é
eri
•1:, •
;:·:
,
~~
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a.l sefüi
la
r
oue
existió
una
afect
::
dé
r.
potenci'.11
3
!;i
salud
o •ú i« humana
por
1::-i
declarnturi:?.
.
~,::;
::,fr,
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2:
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2
'.
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12
c?.li
-
Ú.:!
de
é:gua
pa~;i
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umo
h:.i!T,
a
no
,
sin
tener
en
GL
!
P.nta
que
el
cuerpo recept
c•r
de
agua
(QuBbrada
s
in
y
Caraf'i•J)
no
se
encuentra
ca
talogado como
agua
con
;;
,1
lid.
9j
para cor.sumo huma;,o .
.A.der.1ás,
ccmforme
los
actícul
c,
s 7° y
8º
del
Reglamento
de
la
Caiidad
de
Agua
para Co:,sumo Hwnano.
aprobadc,
tJ•Ji"
Decreto •
Su¡
i
remo
Nº
031
-
-?.01C-SA
,
la
Autoridad Nacional
de
Agua
y
la
Digp,:;a
, entre
otro
:,
,
son
las
encarga¡fas
de
ge
stionar
1::.
calidad
de
'l:J'Ja
para
cons•
1m:-,
humano.
14
39
(xx)
(xxi)
Por otro lado,
la
primerainstancia precisó que
el
daño potencial
al
que está
expuesto
el
cuerpo humano
ai
momento de ocurrido
el
derrame de petróieo
crudo,
el
mismo que de no ser controlado y mitigado entraría
en
contacto
con
el
cuerpo humano a través de tres (3) rutas o vías de ingreso, por
lo
que
la
evaluación realizada por
la
ERSA
ha
sido posterior a las actividades de
limpieza y remediación, las cuales consideran que
el
área afectada
se
encuentra remediada
en
su
totalidad
39
.
Respecto a que
el
OEFA realiza
un
análisis interpretativo e hipotético
respecto de las acciones insuficientes adoptadas a
su
cargo,
la
primera
instancia indicó que
la
autoridad instructora detalló claramente respecto de
cuáles son las medidas preventivas que debió adoptar
el
administrado para
evitar
la
falla ocurrida
en
el
km
.213+992 del Tramo I del ONP,
la
misma que
se originó por
el
fenómeno "Stress Corrosion Cracking" , siendo que
el
administrado debía de considerar como punto crítico
el
tramo donde
identificó
la
pérdida de espesor de metal por
un
proceso corrosivo interno y
en
el
que realizó
el
mantenimiento mediante
ia
instalación de
la
camisas de
reforzamiento
en
el
a1ío
1994.
Con ello
en
cuenta,
la
DFAI indicó que,
en
atención
al
deber de prevención
del administrado, este debió realizar
un
rnonitoreo constante
en
tramos
intervenidos toda vez que
en
ios mismos
se
incrementa
la
posibilidad de que
ocurran fenómenos como
el
"Stress Corrosion Cracking" invocado por
el
administrado,
el
sobrncalentamiento de
la
tubería durante
ia
instalación de
las camisas de refuerzo, revestimiento externo incompleto
en
toda
la
circunferencia de
la
tubería y daños
en
la
tubería por salpicadura de escoria
durante las actividades de soldadura.
(xxiii) Con relación a los argumentos de Petroperú referidos a
la
aplicación de
valores del Estándar de Calidad Ambiental Suelo para uso de suelo
industrial,
la
DFAI indicó que
el
área afectada
se
ubica
en
una zona que
se
encuentra como
un
ecosistema frágil,
al
tratarse de
un
humedal Ramsar, y
según
lo
establecido
en
el
ECA Suelo , dicha área corresponde a
un
suelo
de uso agrícola. ·
. (xxiv) Siendo ello así, los puntos de muestreo correspondientes
ai
monitoreo de
· mayo y agosto de 2017, los cuales fueron georreferenciados por
el
administrado y que efectivamente
se
encuentran
en
la
Zona de Reserva del
ONP, corresponden a suelo ar.rícola, toda vez que
el
área donde ocurrió
el
derrame del 24 de junio de 2016
en
el
km
213+992 del Tramo I del ONP, la
zona afectada por
el
mismo, así como los puntos de muestreo del monitoreo
de suelos realizado por
el
OEFA, forman parte de
un
ecosistema frágil,
el
Respecto a que actualmente no existen rutas de migración de los contaminantes del petróleo
ha
c
ia
el
cuerpo
humano (receptor),
ya
que de acuerdo a ias conclusiones de
la
evaluación de riesgos a
la
salu1
J y
al
ambiente,
el derrame ha sido contenido y
en
la
zona de limpieza, sumado a ello
la
declaratoria de emergencia
invitó a limitar el uso de los recursos de las zonas afectadas y que se encuentran en proceso de ,emediación,
por lo que no existe riesgo inaceptable de acuerdo a
la
metodología aplicada por
la
ERSA del Mínam 2015 .
15
J
21.
El
19
de
febrero
de
2018, Petroperú interpuso
c-acursb
de
apelación41 contra la
Resolución Directora!
f\Jº
421-2011:1-0EFJ\/DF.4!,
;;,r'~:J
h)
s:grámt0:
41
a)
El
administrado indicó
que-:
·, teniendo en consideración
e!
artícuio 257° del
Texto Único Ordenado
de
la Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado
por
Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS (en adelante, TUO de ia
LPAG) y la Quinta Disposición Compler'nentaria Transitoria
--
del-
Decreto
Legislativo Nº 1272, el procedimiento administrativo
sancionador
caducó el
7
de
diciembre
de
2012.
b)
En
esa
línea, en tanto
que
el Informe Final
Je
Instrucción fue noí:ificado el 8
d)
e)
de
febrero
de
2018
y fue establecido como parte
de
la motivación en dicha
resoíución subdirectora¡ ; la motivación
de
ia
Resolución Subdirectora!
W 196/--2017-0EFA/DFSi-\i/SDI fue aparc•
!TCE:.
l\siri1isrno, rio se observó
I;.;
..
debida mo'éivación y la justificación
que
establece el artícuio
257"
dei
TUO
de
la
LP
.
AG,
por
io
que
carece de iüt:;
mqui::5i·1os
esi:abiec.;idos
er¡
e!
Jrt¡cuio
3º del mencionado cuerpo
nc;rn1ativo,
c.:onf:¡
3urái'ldose la causal de ;wlidad
establecida en ei ari:ícu!o 1
o·,
ae!
TUO
de
!8
LP,\
1
3 .
Por
cr
~
ro
iado, ei apelante ind:có uue "
(.
..
·¡
l'
JO
,~:,dste
h::rn:!i
lO
[sic·!,
,:
;e
~;uficientH
. ' \ ' .
en la Resolución
de
Ccns~jc, D
!t
E:,ctivc
Nº
UJt
~-201
fi
üE.FNClY, pür lo que
se
le sancionaría iiegairm:nte. Con e!!o e¡1 cuenta, agregó
que
el rn3ndatu
de
taxat.ividad
se
encurnr(ra
prtsente
ianta al ,
Ti
Oínento
de
eiaborn;·
!a
norr:kl,
como
a!
momento
de
cí-ectu3r
la irnpü'tación, pero esta
debe
est,ir con
arreglo a ley y no
de
manera irnnutivada y
por
e;;·iter·ios
suojetivos efectuar
una vanación a
!a
presunta infractora.
. .
Petmperú
indicó
que
e-,s
necesm:o, · µara que exista una
válkl.a
y leqal
tipificación
de
infracc.:iói7,
que·
la autoridad subsuma la conducta
dt?i
adnilnistrado en aquella falta
que
contenga claramente descritos los
elementos
objetivos y subjetivos
de
la coí1ducta, sin apli
car
analogías o -
interpretaciones extensivas.
En
ese
sentido, el recuríente alegó
que
no se cumplirá con el principio de
tipicidad cuando
(i)
la descripción normativa del ilícito sea genérica e
imprecisa,
de
modo
tal
que
no puede apreciarse
de
manera
verosímil cuál
es
la conducta sancionable, y (ii) la imputación en el caso concreto no
se
limita a la descripción normativa del ilícito y contenga algún elemento
objetivo o subjetivo del tipo distinto.
f)
En esa linea, el administrado indicó
que
el hecho imputado no se refiere a
la no realización
de
msdidas
preventivas corno man1enimíentos 0xternos o
internos
de
la tubería del 01\IP, poí'que acreditó
&i
cu:nplirnienio
de
sus
obligaciones.
·)?
.
.,
42
g) Petroperú indicó
qüfÍ"bs
i"nedidas prev~riti~as señaladas por el OEFA42 no
se · encuentran estabiecidas en ningún instrumento de gestión o normas
ambientales que deben
¡::
,
iJrE.'mrisar
de conformidad con
el
artículo 17° de
la
h)
L
.° Klº29325 ( ..
•rlol
·'· L ·· d 1
~!"'t::FA)
· · t r t ' ·
-vY
I',
.
en
~~,.
_.,,8rI \
e,
ey , · e
"'
('llf
· ,
ni
exIs e no.ma ecnic:a que
establezca la obligatori$.dad oe dicl\as·rnedidas, esto es:
-"(.
... ) las medidas
preventívas sÚfiéiéntés :d.estinadas a: evitar
la
ocurrencia de la emergencia
arhhientñl, un criter!
c1
·0xtehsivo e interpretativo de OEFA, en
Lin
caso negado
de
ésta;·
exigido no
:=:s
cornpete:ncia técnica de su entidad".
Del_misrno modo,
El!
ápelante señaló que de las dos (2) normas infringidas,
solo el artículo 3º del RPAAH contiene una obligación
a.rn
.biental, mientras
·que el artículo 74º
'da
la LGA solo señala
el
sujeto sobre quien recae
la
tespbnsabiiidad ante los impactos ambientales. Con lo cual, ante
el
incumplimiento .de dicha obligación ambiental, la norma tipificadora
considera una infracción administrativa. Siendo ello
é;:lSÍ,
el administrado
alegó que existe
un
exceso en la imputación, el cual
es
originado por una
interpretación extensiva, tanto de
la
norma sustantiva como de
la
tipificadora, lo cual se encuentra proscrito por la norma administrativa
común.
i)
t:! recurri::nte indicó
qu¿,
no se
ha
tfYiido
P-n
cuenta que
el
cuerpo receptor
dü ~
.:i
~¡
ua
-
-!)1H'lbí;::1rJ:
::
r-Jn
/
G8;-
2ño
--
no
f,i
:,
oncuentra cat8:ogad o como agua
eón G,
1!1d2d
p,
m.
i ,:
_:
r;
,
ns
urno
humanl
\
t-
di)tii
fo
ob!igación de
h:,
entidades como
ta
/\
\\l/l, y la rnties
a,
,1sf
como
t0cü:
it.'.
aquellas
señal8ciH:'3
en
el
Decreto
?u
9r1-3m0
W
C:
2-
í-
20-JG--
SA
, la
~;
que d
eb
en
gestionar
la
C8
lirtc1d
del agua de
;:.:o
nsum;, humano.
l\
f]
irni
:5m
o, conform1
:.
con t:RM PERU S.A.,
la
población
--
dB
Barranca u~a
un
_
po
zo corno principal fuente de consumo
de
agua para
!a viiiienda y
IR
póbiación de San (;abino su principal fuente es
el
Río
Marañen.
j)
Cabe agregar, que Petro~/0
rú
alegó u
r,
ia ralta de motivación en cuanto a la
medir.ión de la s uficiencia o insu
fi
denc
la de las medidas preventivas
real!za.das y cuáles serían las medidas suficientes técnicamente que se
dHbari
reali:i·
:ar, io cua! demuestra la trasgresión al mandato de taxatividad
que impone
el
principlo de tiplcidad
...
~
..
sirnismo, se indicó
la
falta de precisión
en
!a
imputación establecida, pues
el
principio de tipicidad abarca a
la
norma
que establece la sanción aplicable, sin embargo, no se hace una relación
directa
al
incumplimiento de medidas suficientes por parte del administrado.
Las cuales se describen , a continuación:
(i) Supervisión constante de los trabajos de soldadura, de acuerdo a los procedimientos internos del
administrado, para evi
ta
¡ e_i recaleniam iento dei
me
t
al
de la tubería y cambios en su e structura
(cambio matalográfico).
(il) Control de calidad rie: r'?vest!miento a la tE;rminación del reforzamiento con camisas, lo que garantiza
que las ercorias de solcadura no afe.::ter.
e!
revestimiento externo y que
el
mismo sea completado
en toda la circunferencia de la tubería
.'
(iii) Considerar los puntos rie intervención sn tuberías de años anteriores
-sin
discriminar si s
on
por
pro
r.
~s0s corrosivos i.,
er:,cs y ez\e
r:ios-
danir
,i
de
:r.;;
pun1os críticos que requieren monitoreo
constante. toda vez 1ue
r,
nd
rí
an
pro•:o
-::
ar
12
s caus!!s
(wtes
señaladas) que originan fallas en las
tuberí,is
i11terv
enid2s.
18
1
43
k)
Petroperú alegó que
se
encuentra
en
la
obligación de cumplir medidas
preventivas que
son
consideradas a criterio d_e los fiscalizadores
ambientales y de los fiscalizadores técnicos especializados
en
temas de
transportes
de
hidrocarburos como
lo
es
Osinergmin, situación arbitraria e
imparcial,
en
tanto que
el
cumplimiento normativo tiene que estar
correctamente determinado
en
las
normas
de
orden público y
sancionadoras.
Sobre
la
conducta infractora
1)
El
administrado alegó que
el
"Stress Corrosion Cracking"
no
es simplemente
un
proceso de corrosión bajo tensión, sino que también se denomina
agrietamiento "asistido por
el
medio ambieníe"
en
la
mayor parte
de
la
literatura existente acerca del fenómeno43.
La
prueba fundamental de
que
la
falla
no
fue causada por
la
presión de operación interna es
la
orientación del
tipo circunferencial de
la
grieta encontrada durante
la
inspección
de
laboratorio según
se
reporta
en
el
Informe "Análisis de falla de segmento
de
tubería de progresivo
km
213+977" EHO005291P, Houston 2017.
m)
Asimismo,
el
apelante señaló que
es
una afirmación arbitraria señalar
que
se debieron adoptar medidas de prevendón para evitar que se produzca
la
falla, pues las fuerzas externas de origen natural que transmitieron
el
esfuerzo a
la
tubería
son
de carácter imprevisible e imperceptible, por
lo
que
solo pueden adoptar medidas de prevención cuando estas
son
identificadas.
n)
En
esa línea, agregó que
los
múltiples profesionales de diversas
especialidades, organizaciones e instituciones gubernamentales
que
participaron
en
la
etapa de. excavación, .
!imRieza
de tubería, sellado
de
la
zona de fuga y posterior
ré
_e_mplazo de.l· s~gmento de
la
tubería, tampoco .
pudieron.determinar
la
causa de
ia
f~lla,.
ld
que evidencia
lo
imposible de
su
detección más
aún
cuando esta estuvo .enterrada, siendo que ·
Ia
misma
fue
determinada después de háber ·soníetiao · uriá muestra
de
la
tubería a
un
análisis de falla llevado a cabo •
en
er
laboratorio Element Materials
Technology.
o)
El
recurrente señaló que, tal como
se
expresó
en
el
informe elaborado por
el
Consorcio SNC LAVALI N
Nº
15529-3001-62RA-l-1003,
no
es
correcta
la
· afirmación del OEFA cuando supone que las acciones de los efectos
de
corrosión interna favorecieron los procesos de "Stress Corro$ion Cracking''
para
el
caso de falla presentada
en
el
km
213+977 del Tramo I del
ONP.
p)
Por otro lado,
el
administrado indicó que las diversas hipótesis presentadas
por
la
empresa MCC Technology S.A.C. fueron emitidas
el
mismo día
que
Dicho fenómeno solo puede ocurrir
si
se cumplen tres condiciones: (i)
el
material debe ser susceptible de
agrietarse e n
el
entorno de servicio, (ii)
el
material debe exponerse
al
entorno químicamente activo con los iones
presentes que provocarán
la
formación de grietas, y (iii) debe haber
un
esfuerzo de tracción residual más aplicado
presente
en
la
superfic
ie
del material que excede algún
ni
vel del umbral.
19
44
45
q)
r)
se · ubicó
la
falla, . basándose · en una apreciac1on visual4
4,
siendo que,
posteriormente; mediante le
infume
elaborado por el laboratorio Element
Materials Technol(.\gy llegó a ia conclusiór.
de
que la falla se origina por el
fenómeno de "Stress Corrosion Cracking", con lo cual las hipótesis iniciales
quedaron superadas ..
Petroperú indico, cor, relación a las medidas preventivas señaladas por el
OEFA
45
, que la competencia respecto acciones técnicas es de Osinerg,_m_i~n
~------
no obstante que (i) realiza una supervisión de manera adecuada y
controlada de la calidad de todos los trabajos de reforza'miento mecánico
que
realiza en la tubería, (ii) supervisa
de
manera adecuada y controla
la
calidad
de
los trabajos
en
la
correcta aplicación de los revestimientos de la
tubería, y (iii) realiza el monitoreo de las ci:lmisas instaladas en la tubería del
Trarno I del ONP anterior a
la
ocurrencia de la falla, se realizó en el periodo
cictuhre a
~1iciembrA
dP.
2015, en la cual no registró indicaciones por perdida
dE,
m,3tal
,~
n la -
zon9.
.donde ocurrió la
fal!r.1.
efodiiada én
61
añó2015
por
la
compañía
LIN
SCAN DMCC no registró
ningún
tipo
de anomalío
pctr
perdida de éBpesor en
la
zona de falla. Agreg~ó
_______
_
qtw
c.fornóstró que
t;:inó
lé:S
mérlida~ de pi:~wención
pertinéítes
y suficientes:
r:1~,cHan.t&
k:1s
heri"2.mk~nt
2s tocno!óg:c
:1,;
de
:1lta
resolución para la inspección
¡n~erna
ele
:a
línec1,
c,J11
la
finr
,lidad de conocer la integridad mecánica y
12
,
,:;tn1ctuml
ele
lo
·(!..1b,1,ía
del
T1
\1
mo I del ONP.
..
..
s)
F:n
esa línea,
e!
recurrente indicó que, en el caso en particular, el tipo de
rnovimianto de te1mno reptación es subsuperficial muy lento sin una
superficie definida
de·
'f::1lla
e irnp9rcept(ble, razón por la cuai es factible que
en !os recorridos de inspección del derer;ho de vía no se haya resaltado
la
geoamenaza para el ole0rlucto
An
este sector. Asimismo, es
extremadamente difícil pronosticar un periodo de tiempo durante el cual
podría ocurrir un proceso geoctinámico que afecte
la
tubería, ya que
su
ocurrencia está
reladonada
y ligada directamente con la presencia de
elementos o factores naturales como precipitaciones y/o sismos que son de
carácter imprevisible.
En
el informe emitido por dicha empresa, se indicó que
la
falla fue posiblemente ocasionada por:
(i) Sobrecalentamiento de
la
tubería durante la instal;:i,ción de las camisas de refuerzo.
(ii) Revestimiento externo incompleto
en
toda
la
circunferencia de
la
tubería.
(iii) Daños
en
la tubería por salpicadura de escoria durante las actividades de scld3dura.
Las
cu;eiles
se describ':!n, a continuación:
O !:up-;;r;i~'éir, conr.tante
dP.
los trabajos de soldadura, de acuerdo a los procedimientos internos del
2dr.1!ni:;tr;;do, parn
e,v;t•
:, el
r-,calenl,,mi'31"!to
del metal de
la
tubería y cambios
en
su
estructura
(cambio mstalográiicr;).
, ,
,;
:
::>rminac1on
e
r.3
orzam1en
o con camisas, o que garan
iza
q!.'.e
las esco,ias de
s:,l,fa0.~1ra
no afecten el revestimirmto externo y que el mismo sea completado
en
!ocfa
la
circunfernnr.l¡; de
I:;;
iuberi
.
(i;i) Corisiderar los ountos de
inte1
vención
en
tl.!berías de años anteriores
-sin
discriminar
si
son por
----
---
procesos-corros!
vc;:;
-in\ernc•s y externos--i;!er:tro de los
::,untos
críticos Q.ue requieren monitoreo
constarite,
todi:.
vez
qu<1
¡:,od~ían
provocar !3s
c:,i
.!
!>of
-(an\2s señal:idas)
q1_1:e:)
originan fallas
en
las
t:
•berías
intarveni'.!aé-. •
20
)
t)
u)
Asimismo,
el
recurrente indicó que la autoridad decisora no tuvo
en
cuenta
la fecha de creación del complejo de humedales
en
el
Perú del Abanico del
Rio Pastaza
en
Loreto,
el
cual fue designado como sitio Ramsar
en
el año
2002, mucho después de la declaración de la zona de reserva de la ONP,
declarada mediante Decreto Ley Nº 22180, publicada el 9 de mayo de 1978.
Con ello en cuenta, aunque la zona Ramsar se superpone al trazo del ONP
y a la zona de reserva, este terreno debe ser tratado como suelo industrial,
creado para desarrollar las actividades relacionadas a las tareas de
mantenimiento del ONP.
Del mismo modo, el administrado indicó que, del análisis llevado a cabo por
el laboratorio Element Materials Technology, la falla fue ocasionada por el
fenómeno "Stress Corrosion Cracking" o agrietamiento asistido
principalmente por esfuerzos bajo
la
acción de
un
ambiente agresivo:
(
..
.
)Sus
factores desencadenantes fueron:
• Material susceptible al agrietamiento sin cambio en la estructura
metalográfica.
• Exposición a una fuerite de esfuerzos.
• Acción de un ambiente agresivo, que
or
[sic] acción de las
reacciones de aprotección [sic] catódica, se tornó alacalino o con
ph
alto. Es por eso que del laboratorio se dice que las grietas son
.de forma intergranular y estas solo se logran si el medio tiene
un
ph
alto o es alcalino.
v)
Con relación a
la
medida correctiva, Petroperú indicó que es arbitraria e
ilegal, debido a que no se encuentra regulada en la normativa ambiental, ya
que son requerimientos técnicos, por lo cual no estaría configurándose
ningún supuesto de hecho establecido
en
el
artículo 38º de
la
Resolución de
Consejo Directivo Nº 045-2015-OEF A/PCD, concordante con el artículo 22º
de la Ley del SINEFA y el OEFA no tendría competencia para verificar
supuestos técnicos, los mismos que fueron verificados por
el
Osinergmin.
w) No obstante, el recurrente presentó información relativa a la reparación
en
la tubería del
km
213+977 del Tramo I del ONP.
11.
COMPETENCIA
22. Mediante
la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente (en adelante, Decreto Legislativo
Nº 1013)46, se crea el OEFA.
46 DECRETO LEGISLATIVO
Nº
1013, que aprueba
la
Ley de Creación, Organización y Funciones
del
Ministerio del Ambiente, publicado en
el
diario oficial
El
Peruano
el
14
de mayo
de
2008.
Segunda Disposición Complementaria Final.- Creación de Organismos Públicos Adscritos al Ministerio
del
Ambiente
1. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Créase
el
Organismo
de
Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA como organismo público técnico
21
___
_.2~3,___..S
......
e
.......
gúnJo....establecido...enJos
..
artículos....6+~e....la-Ley....~~--9.32--5,Ley--del..Sistem=-
------
----------+'laGi0Aal--de--Evait1aGi0R--Y-F-i-sGaii;raGi0A-Amsiental,
m0EHfieaEla-¡3er-l~Q1-1-0+11+--------
(en
adelante, Ley de SINEFA)47,
el
OEFA
es
un
organismo público técnico
24.
25.
48
49
especializado,
con
personería jurídica
de
derecho público interno, adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
la
fiscalización, supervisión, control y
sanción
en
materia ambiental.
Asimismo,
en
la
Primera Disposición Complementaria Final de
la
Ley
Nº
29325
se
dispone que mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción ambiental serán asumidas por
el
OEFA48 .
Mediante Decreto Supremo
Nº
001-201
O-MINAM
49 se aprobó
el
inicio del proceso
de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
materia
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose
en
pliego presupuesta!,
adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
la
fiscalización,
la
supervisión, el control y
la
sanción
en
materia ambiental que corresponde.
LEY
Nº
29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada
en
el
diario
oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
Artículo 6º.- Organismo
de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público técnico especializado,
con personería jurídica de derecho público interno, que constituye
un
pliego presupuesta!. Se encuentra adscrito
al
MINAM, y se encarga de
la
fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción
en
materia ambiental, así
como de
la
aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas
en
el Decreto Legislativo Nº 1013 y
la
presente Ley.
El
OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental. ( .
..
)
Artículo 11º.- Funciones generales
11.1 El ejercicio de
la
fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión,
fiscalización, y sanción destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales
fiscalizables establecidas
en
la
legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los
instrumentos de gestión ambiental y de los mandatos o disposiciones emitidos por el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA),
en
concordancia
con
lo
establecido
en
el
articulo 17,
conforme a lo siguiente:( ... )
c)
Función Fiscalizadora y Sancionadora: comprende
la
facultad de investigar
la
comisión de posibles
infracciones administrativas sancionables y
la
de imponer sanciones por el incumplimiento de
obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas
ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los mandatos o disposiciones
emitidas por el OEFA,
en
concordancia con lo establecido
en
el artículo 17. Adicionalmente,
comprende
la
facultad de dictar medidas cautelares y correctivas.( ...
).
LEY
Nº
29325.
Disposiciones Complementarias Finales
Primera.- Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por
el
OEFA, así como el cronograma para
la
transferencia del respectivo acervo documentario, personal, bienes
y recursos, de cada una de las entidades.
DECRETO SUPREMO
Nº
001-2010-MINAM, que aprueba el inicio del proceso de transferencia
de
funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
materia ambiental del OSINERGMIN
al
OEFA,
publicado
en el diario oficial
El
Peruano el
21
de enero de
201
O.
Artículo 1º.- Inicio
del
proceso de transferencia
de
las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
materia ambiental del OSINERGMIN
al
OEFA
Apruébese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y-sanción
en
materia ambiental del Organismo Supervisor de
la
Inversión
en
Energía y Minería -OSINERGMIN,
al
Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA.
22
ambiental del Osinergmin
50
al
OEFA, y mediante Resolución de Consejo Directivo
Nº
001-2011-OEFA/CD
51
se
estableció
qLJe
el
OEFA asumiría-
:las
funciones de
. supervisión, · fiscalización y sanción ambier.tal
E!n
materia de hidrocarburos
en
general y eiectricidad desde
el
4 de marzo de-2011.
26
. Por otro lado,
el
artículo 1
Oº
de
la
Ley
Nº
2932552, y los artículos 19º y 20º del
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA aprobado por
el
Decreto
Supremo
Nº
013-2017-MINAM53 , disponen que
el
TFA es
el
órgano encargado de
ejercer funciones como segunda y última instancia administrativa del OEFA,
en
materias de
su
competencia.
111.
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE
27. Previamente
al
planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta Sala
considera importante resaltar que
el
ambiente es
el
ámbito donde
se
desarrolla
la
vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
50 LEY
Nº
28964 -
Ley
que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de
las
actividades mineras
al
Osinerg,
publicada
en
el
diario oficial El Peruano el
24
de enero de 2007.
Articulo 18º.- Referencia
al
OSINERG
A partir de
la
entrada
en
vigencia de
la
presente Ley, toda mención que se haga
al
OSINERG
en
el
texto de leyes
o normas de rango inferior debe entenderse que está referida al OSINERGMIN.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO
Nº
001-2011-OEFA/CD, aprueban aspectos objeto
de
la
transferencia de
las
funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en
materia de
hidrocarburos·
en
general y electricidad, entre OSINERGMIN y el OEFA, publicada
en
el diario oficial El
Peruano el 3
ele
marzo de 2011.
Articulo 2º.- Determinar que
la
fecha
en
la
que
el
OEFA asumirá las funciones de supervisión, fiscalización y
sanción ambiental en materia de hidrocarburos
en
general y electricidad, transferidas del OSINERGMIN, será el
4 de marzo de 2011.
LEY
Nº
29325
Articuló 10°.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
10.1
El
Organ_ismo de Evaluación y Fiscalización· Ambiental (OEFA) cuenta con
un
Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa. Lo resuelto por el TFA
es
de
obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante
en
maieria ambiental, ·siempre que esta
circunstancia se señale
en
la
misma resolución,
en
cuyo caso debe ser publicada de'acuerdo a ley.
DECRETO
SLIP.REMO
Nº
013-2017-MINAM, que aprueba
el
Reglamento
de
Organización y Funciones
del
OEFA, publicado
en
el diario oficial
El
Peruano el
21
de diciembre de 2017.
Articulo 19º.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
.
19.1
El Tribunal de Fiscalización Ambiental e~- el órgano resolutivo que ejerce •funciones como segunda y
última instancia administrativa del OEFA, cuenta con autonomía
en
el ejercicio de sus funciones
en
la
emisión de sus resoluciones y pronunciamiento; y está integrado
por.
Salas Especializadas
en
los asuntos
de.competencia del OEFA. Las reso[uciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento y constituyen.
precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia
se
se
_ñale
··
en
1.a
· niisma
resolución,
en
cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a
Ley.
· · · . .
19.2
La
conformación y funcionamiento de
la
Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental es regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA.
Artículo 20º.- Funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental
El
Tribunal de Fiscalización Ambiental tiene las siguientes funciones:
a)
Conocer y resolver
en
segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos contra
los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA.
b)
Proponer a
la
Presidencia del Consejo Directivo mejoras a
la
normativa ambiental, dentro del ámbito
de
su
competencia.
c)
Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de
competencia del OEFA, cuando corresponda.
d)
Ejercer las demás funciones que establece
la
normativa vigente sobre
la
materia.
23
culturales existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan la vida humana y
la
de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorg~mismos)
54
.
28. En esa misma línea, en
.e
_l numeral 2 .3 del
artículo2º
de la Ley Nº 28611, Ley
General ,de_l
Ambiente
(en :adelante, ;
LGA)
5
5,
.
se.
prescribe que el ambiente
comprende
aqú_eiios
·elerrientós .físi'cos, qUimicos y· biológicos de origen natural o
antropdgéniéo
qye,
en forma individual o asociada, conforman el medio en
el
que
se desarrólla
la
vida, siendo los factores que aseguran
la
salud individual y
Cúlec:t;vh
de
las personasy°la conservación de los recursos naturales, la diversidad
h.:,)lógica
y el patrimonio cultu~al asociado a éllos, entre otros.
29. En esa situación, cuando las sociedades pierden
su
armonía con
el
entorno y
perciben
su
degradaciór;,' surge
el
ambiente como un bien jurídico protegido.
En
ese
contexto
,.
cada Estado defin~ cuanta proté'cción otorga a_l ambiente y a los
recursos naturales, pues el rnsuítado ·de
prot1:;ger
tales bienes incide en
el
nivel de
,,---=
~~-
calidad de vida de las personas.
u
)
30. En
r?.!
sistema jurídico nack',nal,
el
primer nivel de protección
al
amhiente es foímal
y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan bienes
~ambientales, lo cual ha _dado origen
al
reconocimiento de una "Constitución
Ecológica" dentro de
la
Constitución Política del Perú, que fija las relaciones entre
el individuo, la sociedad y el arnbiente
56
.
55
56
57
El segundo nivel de protección al ambiente. es material y v;ene dado por
su
consideración como: (i) principio jurídico que irradia todo
el
ordenamiento jurídico;
(ii) derecho fundamental
57
, cuyo contenido esencial lo integra
el
derecho a gozar
de
un
ambiente equilibrado y adecuado para
el
desarrollo de la vida, y el derecho
a que dicho ambiente se preserve
58
;
y,
(iii) conjunto de obligaciones impuestas a
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
Expediente l\lº 0048-2004-AlrrC. Fundamento jurídico 27.
LF.Y
Mº
28611, Ley General del Ambiente, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano el 15 de octubre de 2005.
Artículo
2º.·
Del
ámbito(
... )
2.3 Entiéndase, para los efectos de
la
presente Ley, que toda mención hecha
al
"ambiente" o a "sus
com¡;onentes" comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de
orige11
natural o antropogénico
qr;e,
en
forma indi1
1idual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla
la
v:da, siendo los factores
(!: !e 2seguran
la
salud individual y colectiva
d<:>
las personas y
la
conservación de los recursos naturales,
l..i
d;versidad hiológica y
el
p2trimor.io cultural asoci3do a ellos, entre otros.
Sent~nciil del Tribunal Constitucional rer.aída
en
el Expedien!e Nº 03610-2008-PArrC. Fundamento jurídico
33
.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
PF.:Rll
DE
1993.
A.ri.íc!1lo 2°.- Toda pernona tiene derecho:(
..
. )
2.:. A la paz, a
!a
tranquilidad,
al
c:.if;frute
riel tiempo libre y al descanso, así como a gozar de
un
ambiente
·e(!•Jilibrado y adecuado
al
desarrol:o
rlr;;
su
vida.
Al ,especto, el Tribunal Constitucional,
en
la
sementia recaída
en
el
Expediente Nº 03343-2007-PArrC,
fundamento jurídico
4,
ha
señalado
!o
siguiente:
E'n
&u
primera manifestacil'•n, r.omporta
la
facultad de las personas de disfrutar de uh medio ambiente
en
i:;I
quP.
sus elementos se desa;rollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva. La intervención del
ser humano no debe suponer,
en
consecuencia, una alteración sustantiva de
la
indicada interrelación.
( ... ) Sobre
el
segundo acápite ( ... ) entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de
mantener los bienes aml:lien!9les
en
las condiciones adecuadas para su disfrute. Evidentemente, tal
24
)
32
.
33.
34.
autoridades y particulares
en
su
calidad de contribuyentes sociales
59
.
¡ . .
· Cabe. destacar que
en
su
.. dimensión como . conjunto ·· de ob_ligaciones,
la,
preservación de
un
ambiente sano y · equilibrado impone a . los partiéulares
la
obligación de adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan cau?ar
al
ambiente. Tales
medidas _se encuentran contempladas
en
el
marco
j1;1rídico
. qüe~· regula
la
..
• protección del ambiente y
en
los respectivos instrumentos de gestión· ambiental.
Sobre
la
base
de
este sustento constitucional,
el
Estado hace · efectiva
la
protección
al
ambiente, frente
al
incumplimiento de
la
normativa ambiental, a
través del ejercicio
de
la
potestad sancionadora .
en
el
marco de
un
debido
procedimiento administrativo, así como mediante
la
aplicación de tres grandes
grupos de medidas: (i) medidas de reparación frente a daños
ya
producidos;
(ii) medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que
se
produzcan;
y,
(iii) medidas de precaución frente a amenazas de daños desconocidos e
inciertos60.
Bajo dicho marco normativo que tutela
el
ambiente adecuado y
su
preservación,·
este Tribunal interpretará
las
disposiciones generales y específicas
en
materia
ambiental, así como
las
obligaciones de los particuiares vinculadas a
la
tramitación .
del procedimiento administrativo sancionador.
CUESTIÓN PREVIA
De
manera previa
al
análisis de las cuestiones controvertidas, debe indicarse que
el
administrado alegó que, teniendo
en
consideración
lo
establecido
en
el
artícuio
257° del TUO de
la
LPAG y
la
Quinta Disposición Complementaria Transitoria
áel
Decreto Legislativo
Nº
1272,
el
procedimienio administrativo sancionador caducó ·
el
7 de diciemb'
re
de 2012. . ' · ·
36
.
En
esa línea,
en
tanto que
el
Informe Final de Instrucción fue notificado· el 9 de
febrero de 2018 y fue establecido como parte de
la
motivación
en
dicha resolución
subdirectora!,
la
motivación de
la
Resolución Subdirectora( W 1967-2017-
OEFNDFSAI/SDI fue aparente. Asimismo,
no
se
observó.
la
debida motivación y
la
justificación que se establece
en
el
artículo ?57° del TUO de
la
LPAG, por
lo
que carece de los requisitos establecidos
en
el
artículo 3º del mencionado cuerpo
normativo, configurándose
la
causal .
de
nulidad establecida
en
ei'
artículo 1
Oº
del
37
.
59
60
TUO de
la
LPAG. .
Al
respecto, corresponde señalar que a través de
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1967-2017-OEFA/DFSAI/SDI del-4
de
diciembre
de
2017,
la
DFSAI resolvió
obligación alcanza también a los particulares.
Sobre la triple dimensión de la p;otección al ambiente se puede revisar la Sentencia T-760.'07 de
la
Corie
Constitucional de Colombia, asi como la sentencia del Tribunal Cor.siiéucional recaída en
el
expediente Nº 03610-
2008-PAfTC. .
Sentenc:a del Tribunal Constitucional recaída en
el
Expediente Nº 03048-2007-PAfTC. Fundzmento jurídico 9.
25
defensa y el Principio del Debido Procedimiento, corresponde ampliar
el
plazo de caducidad del presente
PAS,
por
un
período .máximo d.e tres
(3)
. -meses,
de
conformidad
con
lo
establecido
en
el
numeral. 1 del artículo 257°
del TUO de
la
LPAG
. . . . . . .
..
.
(Énfasis agregado)
42. De
la
revisión de los fundamentos establecidos
en
la
Resolución Subdirectora!
u Nº 1967-2017-OEFA/DFSAI/SDI, se advierte que tuvo
én
consideración los
siguient'es tres fundamentos: ·
(i) La existencia de distintas actuaciones procesales, las cuales son necesarias
para que se d_esarrolle una adecuada valoración por parte de
la
SOi al emitir
su
Informe Final de Instrucción, y posteriormente por
la
autoridad decisora
al emitir su resolución final, conforme con
el
debido procedimiento.
(ii) Elevar el expediente para
la
correspondiente evaluación del TFA, en
atención al recurso de apelación presentado por el administrado contra
la
Resolución Subdirectora! Nº 1654-2017-OEFA/DFSAI-SDI.
(iii)
La
disposición contenida en el Reglamento del Procedimiento Administrativo
Sancionador del OEFA, aprobado por
la
Resolución de Consejo Directivo
Nº 027-2017-OEFA/PCD, que establece
un
plazo de diez (10) días hábiles
para formular sus descargos, el cual podrá ser prorrogado por cinco (5) días
hábiles más.
··
43.
En
ese sentido, corresponde a esta sala precisar que,
si
bien el Informe Final de
Instrucción no habría sido notificado a
la
fecha de emisión de
la
Resolución
Subdirectora! Nº 1967-2017-OEFA/DFSAI/SDI,
la
misma consideró las
actuaciones procesales para emitir dicho acto, así como
el
plazo correspondiente
para
la
presentación de los descargos del mismo, garantizando con ello
el
debido
procedimiento y el derecho de defensa del administrado
en
el presente
procedimiento administrativo sancionador.
44. Cabe resaltar que, contrariamente a
lo
expuesto por
el
administré3d0:,
en
base a
los fundamentos espuestos
en
la
Resolución · Subdirectora! Nº 1967-2017-
OEFA/DFSAI/SDI, no se realizó una motivación aparente
y,
en consecuencia, se
advierte una debida motivación , así como
la
justificación de los . requisitos
establecidos
en
el
artículo 257° del TUO de
la
LPAG.
45.
En
consecuencia, corresponde señalar que
no
se configuró vicio de nulidad alguno
en
el
presente procedimiento adminístrativo sancionador,- pues no. se
vu
_lneró
el
principio de legalidad
ni
la
debida móti'iiación conforme a
lo
· anteriormente
expuesto.
V.
CUESTIONES CONTROVERTIDAS
46. Las cuestiones controvertidas a resolver en
el
presente caso son:
(i)
Si
correspondía declarar
la
responsabilidad administrativa de Petroperú por
no adoptar las medidas de pr(vención destinadas a evitar
la
ocurrencia de
la
emergencia ambiental del 24 de junio de 2016, a
la
altura del kilómetro
27
213+992 del Tramo I del ONP.
----------
(ii)-Si-corresporidía-
el
-
dtcta~dc
-
de!a
me.
arela
correc11va
descrita en el Cuadro Nº 2
de la presente resolución. -
-
~~
-~--
-
Ll-
~
ÁNÁLi$1S
~Ó~-
l~AS-Cljfu.~;'.'.r:!QNES~éN:rR-e,ÍER-tlE>AS
c--------------
Vl.1 Si ·correspo~dia decl~ra
ºr
r~
·respé)nsabilidad ·administrativa de Petroperú
por
no
adoptar,
las medidas de prevención destinadas a
evitfil_lél__Q_currencia
_de
____
_
la."
emergencia ámfiienta.1
del24
de
junio
de
2016, a la altura del kilómetro
2{3+99·2
iJ~I
Tra
'
mo
I del
ONP
.
. . . . . . .
.
~QQ(~lª_\L.LJ~n_eración
deLP.riD_qJQio
de tipicida,t
En
su recurso de ape!ación, Petroperú indicó
que"(
..
. ) no existe termino [sic] de
suficiente en la Resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-0EFA/CD", por lo
que se le estaría sancionando ilegalmente. Con ello
en
cuenta, agregó que
el
maridáto de taxatividad se encüentra presente tanto
al
momento de elaborar la
norma, como
al
momento de efectuar
la
imputación, pero esta debe estar con
arregl
a ley y no de manera inmotivada y por criterios subje~ivos efectuar una
veri~ción a
la
presunta infractora.
Petropení indicó que os nccGsario,
r,:::ra
que exista una válida y legal tipificación
____
,-1---
____
__;;c
d
'--":
~'
-'
i
'-'-
1
1T
~~t
,.,
~
·~1.
=:c=
:o
=·
n~...f11J'3
la
aJ11illi.dad_s.ubsurna
la conducta del adrr.ir1
liir
ac!o
en
aquella
félita
qu0 contenga clammente descri~cs los elementos objetivos y subjetivos de
la
conducta, sin aplicar an8l0gías o interpretaciones extensivas.
49.
E~
88(,
sentido,
el
recum::r!t':?
alRg6
que no se cumpliría con el principio de tipicidad
cuando: (i)
la
descripción normativa del illclto sea genérica e imprecisa,
de
. modo
tal
qt18
no puede apréciaiSe de manera vero
!•)
mil cuál es
la
conducta sancionable,
y (ii) la imputación
er'I
el
caso concreto no se limita a la descripción normativa del
ilícito y ccntenga algún
elP-mento
obj~+
.,
vó o subjetivo del tipo distinto.
50.
En
esa línea,
el
administrado indicó que
el
hecho imputado no se refiere a
la
no
realización de medidas preventivas como manten!mientos externos o internos de
la tubería del ONP, porque acreditó
el
cumplimiento de sus obligaciones.
51. Del mismo modo,
el
apelante señaló que de las dos (2) normas infringidas62 ,
la
62
F3
obligación ambiental comprendida
en
el
artículo 3º del RPAAH impone el deber
de ejecutar medidas ante la ocurrencia de emergencias ambientales a fin de
controlar y minimizar impactos, siendo que, ante
el
incumplimiento de dicha
. obligación ambiental, la norma tipificadora considera una infracción
administrativa63. Siendo ello así, el administrado alegó que existe un exceso
en
la
Conf:Jrin6 con el administrado,
el
articulo 3º del
RP.A.AH
contiene una obligación ambiental, mientras que
el
articulo
74
º de la l.GA sJlo señala
a!
sujete ;;obre quizn reca~
!a
responsabilidad ante los impactos ambientales.
Asimismo, indicó que ellos acreditaron el cumplimiento de ,fü:has medidas, lo cual sera analizado de manera
pof
,terior.
28
imputación, el cual es originado por una interpretación extensiva, tanto de
la
norma
sustantiva como de
la
tipificadoré;3,
lo
cual se. encuentra . proscrito . por _
la
norma
administrativa común. · · · . . ,
.,
...
52
. Sobre
el
particular, cabe señalar que el principio 'de tipicidad, regulado
en
el
numeral 4 del artículo 246º del TUO de
la
LPAG64, se establece que solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente
en
normas con rango de ley mediante
su
tipificación como
tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
53.
Al
respecto, el Tribunal Constituciona!,
en
las sentencias recaídas
en
los
expedientes Nº 010-2002-AI/TC (fundamentos jurídicos 45 y 46) y Nº 2192-2004-
AA (fundamento jurídico 5), ha precisado
lo
siguiente:
64
Expediente
N°
010-2002-AI/TC
45.
El
principio de legalidad exige no sólo que por ley
se
establezcan los delitos,
sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas
en
la
ley. Esto
es
lo
que
se
conoce como
el
mandato de determinación, que
prohíbe
la
promulgación de leyes penales indeterminadas, y constituye una
exigencia expresa
en
nuestro texto constitucional
al
requerir
el
literal
"d"
del
inciso 24) del Artículo 2º de
la
Constitución que
la
tipificación previa
de
la
ilicitud penal sea "expresa e inequívoca (Lex certa)".
46.
El
principio de determinación del supuesto de hecho previsto
en
la
Ley
es
una prescripción dirigida al legislador para que éste dote de significado
unívoco y preciso
al
tipo penal,
de
tal forma que
la
actividad de
subsunción del hecho.
en
la
-norma sea verificable con relativa
certidumbre( .
..
). (Énfasis agregado).
Expediente
Nº
2192-2004-AA
5.
( ... )
El
subprincipio
de
tipicldad o taxatividad constituye una ·de las
manifestaciones o concreciones del principio
de
legalidad respecto de los
límites que
se
imponen
al
legislador penal o administrativo, a efectos de que
las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o
administrativas, estén redactadas
con
un
nivel de precisión suficiente que
permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin
TUO DE
LA
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo
246.-
·
Principios
de la
potestad
sancionadora
administrativa
La
potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:(
..
. )
4.
Tipícídad.-
Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en que
la
ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por
norma reglamentaria.
A través de
la
tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que
no
estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En
la
configuración de los regímenes sancionadores se evita
la
tipificación de infracciones con idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas
ya
establecidos en las leyes
penales o respecto de aquellas infíacciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
29
54.
55.
58.
65
66
67
dificultad
lo
que se está proscribiendo bajo amenaza
de
sanción
en
una
determinada disposición legal. (Énfasis agregado)
De
lo
antes expuesto, se desprende que
el
mandato de tipificación se presenta
en
dos (2) niveles: (i)
en
un
primer niv~I exige
qtJe
la
norma descri_
ba
los elementos
es~nci.ales del hecho qúe :Califica com0:·infracciónsancionable, con
un
nivel de
preéislón suficiente qüe pefrmifa · á éUaltjUier . ciudadano de formación básica,
comprender.sin dificultad ·
10
que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción
en
una determinada disposición legal;
y,
(ii) en
un
segundo nivel
-esto
es,
en
la
fase qe aplicación de 1.a
no_rma-
la exigencia de que
el
hecho concreto imputado
al autor correspondq
eón
.
lo
descrito
en
la
norma.
Cori r~ladqn
al
primer· riivel, la exigencia de "certeza o exhaustividad suficiente"
~n
·
la
descripción de
.las
conductas que constituyen las infracciones
admir.iistrativas65, tiene como finalidad que, en.un caso concreto,
al
realizarse
la
subsurición del hecho
en
la
norma que describe
la
infracción, esta pueda ser
efectuada con relativa certidumbre.
Por otro lado,
en
lo
concerniente
al
segundo nivel
en
el
examen de tipificación, se
exige que los hechos imputados por
la
administración correspondan con
la
conducta descrita en
el
tipo infractor66•
Partiendo de
lo
antes expuesto, esta sala considera pertinente determinar si,
en
observancia al principio de tipicidad antes descrito, existe certeza o nivel de
precisión suficiente
en
!a
descripción de
la
norma respecto del hecho que califica
como infracción administrativa
y,
con base
en
ello, determinar si
la
DFAI
-en
el
marco del presente procedimiento c1dministrativo
sancionador-
realizó una
correcta aplicación del principio de tipicidad; es decir,
si
el hecho imputado a
Petroperú corresponde con
el
tipo infractor (esto
es,
la
norma que describe
la
infracción administrativa).
Para ello, a efectos de llevar a cabo el análisis antes descrito, corresponde
precisar que
el
TFA ha señalado, en reiterados pronunciamientos67 ,
la
diferencia
Es importante señalar que conforme a Morón (Óp. cit., 2017, p. 12):
Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes:
i)
la reserva de ley para la descripción
de
aquellas conductas pasibles de sanción por la Administración; ii) la
exigencia
de
certeza o
exhaustividad suficiente
en
la
descripción de las conductas sancionables constitutivas
de
las
infracciones administrativas; iii)
la
interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la
aplicación de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de
interpretación restrictiva y correcta) . (Énfasis agregado)
Es importante señalar que según Nieto (2011
):
El proceso de tipificación, sin embargo, no termina aquí porque a continuación -en
la
fase de aplicación
de la norma
-viene
la exigencia de que
el
hecho concreto imputado
al
autor se corresponda exactamente
con
el
descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente, por ausencia
de algún elemento esencial, se produce la indicada falta de tipificación de los hechos (de acuerdo con el
principio de tipicidad
en
sentido estricto).
NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edición. Madrid : Tecnos, 2011,
p.
269.
Conforme se observa, por ejemplo, de las Resoluciones N°•·009-2014-OEFArrFA del
31
de enero de 2014, 002 -
30
entre norma sustantiva y norma tipificadora, señalando que
la
primera contiene
la
obligación ambiental fiscalizable>cuyo
incumplimientc:>
se imputa, mientras que la
segunda,
la
calificación de dicho fncumpliniientq como infracción administrativa;
atribuyéndole
la
respectiva consecuencia jurídica. · · ·
Es así que,
en
el
presente caso, a través de
la
Resolución Subdirectora!
Nº
014-
2018-OEFA-DFAI/SFEM,
la
SDI de
la
DFAI imputó
al
administrado el
incumplimiento de
la
obligación ambiental establecida en el artículo 3º del RPAAH,
en
concordancia con
lo
previsto
en
el artículo 74º y
en
el artículo 75º de
la
LGA
(norma sustantiva). Asimismo , precisó que dicho incumplimiento configuraría
la
infracción administrativa prevista
en
los numerales 2.2 y 2.3 del Cuadro de
Tipificación de Infracciones administrativas y Escala de Sanciones aplicable a las
actividades de desarrolladas por las empresas del subsector hidrocarburos que se
encuentran bajo
el
ámbito de competencias del OEFA, aprobada por
la
Resolución
de Consejo Directivo Nº 035-2015-OEFA/CD (norma tipificadora).
60.
En
ese contexto, es importante señalar qúe conforme a
lo
dispuesto
en
el numeral
2.3 del Cuadro contenido en
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-
OEFA/CD, se
ha
previsto como infracción administrativa el incumplimiento de las
disposiciones contenidas, entre otras,
la
dispuesta en el artículo 3º del RPAAH.
61
.
En
ese sentido, esta sala procederá a analizar el alcance de
la
obligación
ambiental contenida
en
el
artículo 3º del RPAAH , concordado con
lo
dispuesto en
el
artículo 74º y
en
el
artículo 75º de
la
LGA (norma sustantiva) .
62. Sobre este punto, debe precisarse que
el
Derecho Ambiental
ha
establecido
principios generales y normas básicas, orientados a garantizar
la
protección del
derecho fundamental a
un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de
la
vida
68
. Entre los principios generales más importantes para
la
protección del medio
ambiente . se encuentra el de prevención, recogido
en
el
artículo
VI
del Título
Preliminar de
la
Ley
N°
28611,
en
los términos siguientes:
68
Artículo VI.- Del principio de prevención
La
gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar
la
2014-OEFArrFA-SEP1 del 27 de agosto de 2014, 008-2014-OEFA/TFA-SEP1 del 24 de setiembre de 2014, 016-
2015-OEFA/TFA-SEE del
21
de abril de 2015 , 029-2017-OEFPJTFA-SMEPIM del 9 de agosto de 2017 y 050-
2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 18 de octubre de 2017 .
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el expediente Nº 1206-2005-PA/TC (fundamento jurídico 5).
Debe tomarse
en
cuenta lo señalado por este Tribunal Constitucional,
en
lo
concerniente a los deberes del Estado
en
su faz prestacional relacionados con
la
protección del medio ambiente. Así, dicho órgano colegiado
ha
señalado: ·
( ... ) En cuanto a la faz prestacional [el Estado], tiene obligaciones destinadas a conservar
el
ambiente
de manera equilibrada y adecuada, las mismas que se traducen , a su vez,
en
un haz de posibilidades ,
entre las cuales puede mencionarse
la
de expedir disposiciones legislativas destinadas a que desde
diversos sectores se promueva
la
conservación del ambiente.
Queda claro que el papel del Estado no sólo supone tareas de conservación, sino también de prevención .
En efecto, por
la
propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación que el Estado está
llamado a desarrollar, especial relevancia tiene
la
tarea de ·prevención
y,
desde luego,
la
realización de
acciones destinadas a ese
fin(
.
..
) (Sentencia del 6 de noviembre de 2001, recaída
en
el Expediente Nº
0018-2001-AI/TC, fundamento jurídico
9)
.
31
'
63.
64.
65.
69
70
degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que
la
generan,
se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual
compensación, que correspondan.
Conforme
al
citado principio, se advierte que.
la
gestión ambiental
en
materia de
calidad
é:HTibiental
se encui:lntra orier,tada, p·
o_r
un
lado, a ejec;utar medidas para
prevenir,
Vigilar.
y evitar
lá
ocu.rrencia .de
un
impacto ambiental negativo (también
conocido como degradación ambienfal.)69
y,
por otro lado, a efectuar las medidas
para mitigar, · recuperar, · restaurar · y eventualmente compensar, según
corresponda,
en
el supuesto de que el referido impacto ya haya sido generado
70
.
Lo
indicado guarda coherencia con lo señalado
en
el
artículo 74º y
el
artículo 75º
de la
LGA,
que establecrm.lo siguiente:
.Artículo 74.- De
la
responsabilidad general
Todo titular de operaciones es responsable
por
las emisiones, efluentes, descargas
y deniás impactos negativos que se generen sobre
el
ambiente,
la
salud y los
recursos naturales, como consecuencia d9 sus actividades. Esta responsabilidad
. incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión" .
Artículo 75.- Del manejo integral y prevención
en
la
fuente
75.1
El
titular
operaciones
jebe
adoptar prioritariamente medidas de
prevención dsi riesgo y daño ambient~I
en
la
fuente generadora de los
mismos, así como
18s
demás medidas de cons8rvación y protección
ambiental que corresponda
en
cada tma de las etapas de sus operaciones,
bajo el concepto de c;clo de vida de los bienes que produzca o los servicios
que provea, de conformidad con los principios establecidos
en
el Título
Preliminar de la presente Ley y las demás normas legales vigentes.
75.2 Los estudios para proyectos de inversión a nivel de prefactibilidad, factibilidad
y definitivo, a cargo de entidades públicas o privadas, cuya ejecución pueda
tener impacto en el ambiente deben considerar los costos necesarios para
preservar el ambiente de la localidad en donde se ejecutará el proyecto y de
aquellas que pudieran ser afectadas por éste.
De las normas antes mencionadas, se desprende que
la
responsabilidad de los
titulares de operaciones comprende no solo los daños ambientales generados por
Se entiende por degradación ambiental
al
impacto ambiental negativo, esto
es:
( .
..
) cualquier alteración de las propiedades físicas, químicas biológicas del medio ambiente,
causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humamis, que
directa o indirectamente afecten:
a)
la
salud, la seguridad
el
bienestar de
la
población
b)
las
actividades sociales y ecor.émicas,
c)
las condiciones estéticas y sanitarias del medio ambiente,
d)
la
calidad de los recursos ambientales. (Resolución del Consejo Nacional de Medio Ambiente
(Conama)
N°
1/86, aprobada en Río de Janeiro (Brasil) el 23 de enero de 1986.
Cabe indicar que
el
Conamét
es
el
órgano superior del
Sistf-rTHl
Nacional de Medio Ambiente de Brasil, conforme
a
lo
dispuesto
en
el
Decreto Nº
813.351
del 1 de junio de 1983.
De manera ad:cional, debe señal8rse que de acuerdo con
el
artículo 4º del RPAAH, constituye un jmpacto
ambiental el efecto
causadQ..PQL]as
a,cci9n·es
del. hombre o de
la
naturaleza
en
el
ambiente natural y social. los
f!!!il~§..P..ueden ser
po_sitivos
o negativos.
En
este punto, cabe precisar que los alcances del concepto "impacto ambiental negativo" será analizado
en
considerandos posteriores.
32
66.
67.
68.
71
su
actuar o
su
falta de actuación como resultado del ejercicio de sus actividades,
sino que dicho régimen procura, además, la ejecución
de
medidas de prevención
(efectuadas de manera permanente y antes de que se produzca algún tipo de
impacto), así como también mediante medidas de mitigación (ejecutadas ante
riesgos conocidos o daños producidos).
En
concordancia con lo antes expuesto, debe indicarse que
en
el artículo 3º del
RPAAH, dispositivo que establece el régimen general de la responsabilidad
ambiental de los titulares de las actividades de hidrocarburos, se señala lo
siguiente:
Artículo 3.- Responsabilidad Anibiental de
los
Titulares
Los Titulares de las Actividades de Hidrocarburos son responsables del
cumplimiento de
lo
dispuesto
en
el
marco legal ambiental vigente,
en
los Estudios
Ambientales y/o Instrumentos de Gestión Ambiental Complementarios aprobados y
cualquier otra regulación adicional dispuesta por
la
Autoridad Ambiental
Competente.
Asimismo, son responsables por las emisiones atmosféricas, las
descaí-gas
de
efluentes líquidos,
la
disposición
de
residuos sólidos y las emisiones de ruido, desde
las instalaciones que construyan u operen directamente o a través de terceros,
en
particular
de
aquellas que excedan los Límites Máximos Permisibles (LMP)
~'
los
Estándares de Calidad Ambiental (ECA) vigentes, siempre y cuando
se
demuestre
en
este último caso, que existe una relación de causalidad entre
la
actuación
del
Titular de las Actividades de Hidrocarburos y
la
transgresión de dichos estándares.
Los Titulares de las Actividades de Hidrocarburos son también responsables
de prevenir, minimizar, rehabilitar, remediar y compensar los impactos
ambientales negativos generados por
la
ejecución de sus Actividades de
Hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran presentarse por
la
deficiente
aplicación
de
las medidas aprobadas
en
el
Estudio Ambiental y/o Instrumento de
Gestión Ambiental Complementario correspondiente,
así
como por
el
costo que
implique
su
implementación. (Énfasis agregado)
A partir de las disposiciones antes citadas, este colegiado advierte que el régimen
general de la responsabilidad ambiental regulado
en
el artículo 3º del RPAAH
contempla tanto los impactos ambientales negativos que podrían generarse, así
como aquellos efectivamente producidos como consecuencia de las operaciones
de hidrocarburos.
En
ese sentido, tal como se
señé::íló
en
el
considerando 65 de
la
presente
resolución, dicho régimen exige a cada titular efectuar las medidas de prevención
(de manera permanente y antes de que se produzca algún tipo de impacto) y
mitigación (ejecutadas ante riesgos conocidos o daños producidos) según
corresponda, con
el
fin de evitar y minimizar algún impacto ambiental negativo 71.
Crite
rio
similar utilizado en las Resoluciones Nº 063-2015-OEFAffFA-SEE de fecha
21
de diciembre
de
2015,
Nº 055-2016-OEFA/TFA-SME
de
fecha 19 de diciembre de 2016, Nº 034-2017-OEFAffFA-SME de fecha
28
de
febrero de 2017,
Nº
029-2017-OEFAffFA-SMEPIM de fecha 9 de agosto
de
2017,
Nº
030-2017-OEFAffFA-
SMEPIM de fecha 15 de agosto de 2017, Nº 078-201 7-OEFA/TFA-SMEPIM de fecha 29
de
noviembre de
2017
,
Nº 086-2017-OEFA/TFA-SMEPIM de fecha 19 de diciembre de 2017, Nº 090-2017-OEFAffFA-SMEPIM de
fecha 22 de diciembre de 2017 , entre otras.
33
de los principios de legalidad y tipicidad.
7 4 .
Del
mismo modo, cabe precisar que dicho
reg1men
atribuye· responsabilidad
administrativa ·por
la
generación de algún impacto ambiental negativo por
no
adoptar medidas de prevención,
el
cual se podría configurar con
un
daño potencial
a
la
flora o fauna, o a la salud o vida humana.
75.
Sobre
el
particular, debe precisarse que
la
presencia de hidrocarburos
en
el
suelo,
a causa de
un
derrame, por ejemplo, es susceptible de generar afectación a dicho
componente, así como a
la
flora y fauna que
lo
habita.
De
esa manera
lo
describen
Miranda y Restrepo (2005):
Cuando
el
crudo llega
al
suelo, impide inicialmente
el
intercambio gaseoso entre
la
atmosfera y este. Simultáneamente,
se
inicia una serie
de
fenómenos fisicoquímicos
como evaporación y penetración que pueden ser más o menos lentos dependiendo
del tipo de hidrocarburo, cantidad vertida, temperatura, humedad y textura del suelo.
Entre más liviano sea
el
hidrocarburo, mayor es la evaporación y tiende a fluir más
rápidamente por
el
camino más f,ermeable (Miranda & Restrepo, 2002). Como
el
desplazamiento de
la
fauna del suelo
es
muy lento, solo aquellos invertebrados que
habitan
en
la
superficie asociados a las plantas corno arañas, ciempiés, tijeretas o
vertebrados como mamíferos, reptiles, (carnívoros de
la
cadena alimenticia),
pueden huir más fácilmente
en
el
caso
de
un
derrame de crudo.
En
cambio, aquellos
que viven bajo la superficie
dei
suelo (principalmente invertebrados
de
la micro y .
mesobiota), los cuales son los que más participan
en
el
proceso de formación del ·
suelo, mueren irremediablemente72.
76
. En esa misma línea, las alteraciones físicas y
qu1m1cas
que provoca
el
hidrocarburo
en
el
suelo pueden presentarse de
la
siguiente manera 73: .
( ... ) formación de una capa impermeable que reduce
el
intercambio de gases y la
penetración de agua ; de las propiedades químicas, como serían los cambios
en
las
reacciones
de
óxido reducción; o
de
las propiedades biológicas, como podría ser la
inhibición
de
la actividad de
la
microflora (bacterias, hongos, protozoos, etc.) o
daños
en
las
plantas y los animales que viven dentro o sobre
el
suelo
e,
inclusive
en
sus consumidores o depredadores. (Énfasis agregado)
77.
Por
su
parte, con relación a los impactos del derrame de crudo
en
los cuerpos de
72
73
aguas dulce, Miranda y Restrepo señalan
lo
siguiente:
El
impacto más evidente
de
una mancha de crudo
en
agua dulce
es
la
reducción
de
la penetración de
la
luz.(
... )
Lo
que
sí
es
claro
es
que la producción de oxígeno por
parte de los organismos fotosintéticos
se
reduce
al
mínimo o prácticamente se
paraliza eri eventos
de
derrames, básicamente debido
al
efecto tóxico que
se
ejerce
Miranda,
D.
y Restrepo,
R.
"Los derrames de
pe
<
_:6
Ieo en ecosistemas tropicales -Impactos, consecuencias y
prevención.
La
experiencia de Colombia
".
En
lnternational Oil
Spi/1
Conference Proceedings,
p.
574. Disponible
en http://ioscproceedinqs .org/doi/pdf/1 O.
7901
/2169-3358-2005-1-571.
Maria del Carmen Cuevas, Guillermo Espinosa, César llizaliturri y Ania Mendoza (editores) . Métodos
Ecotoxicológicos para la Evaluación de Suelos Contaminados con Hidrocarburos. Secretaria de Med io Ambiente
y Recursos Naturales (SEMARNAT) , Institu to Nacional de Ecologi& (INE) , Universidad Veracruzana , Fondos
Mixtos (CONACY
T)
. México , 2012, p.
"11
.
35
'
84
.
85
.
86
.
89.
)
Sobre
el
particular,
es
menester seiialar que
en
el
artículo 3º del RPAAH
se
comprende
la
responsabilidad de los titulares de las actividades
de
hidrocarburos
de, entre otros, prevenir los impactos ambientale~ negativos que podrían ser
generados por
la
ejecución de sus actividades de hidrocarburos. ·
Siendo ello así,
la
conducta infractora materia
de
análisis
se
encuentra referida a
la
falta de ejecución de medidas de prevención relacionadas a
la
ocurrencia de
la
emergencia ambiental del
24
de junio del 2016, las cuales
no
se
han
visto
ejecutadas,
en
tanto
se
advierte
la
ocurrencia de
la
mencionada emergencia
ambiental
en
la
ejecución de las actividades del administrado. ·
En
ese sentido,
la
normativa particular aplicable
al
sector
de
hidrocarburos
determina
el
cumplimiento de medidas
de
prevención, contrariamente a
lo
señalado por
el
administrado, siendo que,
en
el
presente caso,
en
tanto
el
mismo
incumplió con
la
ejecución de las mismas,
se
advierte que
no
existió
una
vulneración
al
principio
de
tipicidad.
Del
mismo modo, teniendo en consideración
lo
anteriormente expuesto, debe
precisarse que
en
el
artículo 3º del RPAAH (norma sustantiva)
-e!
cual fuese ·
señalado como
la
obligación incumplida por Petroperú- se encuentra tipificado
como infracción
en
el
numer
ai
2.3 del Cuadro de
la
Resolución
de
Consejo
Directivo Nº 035-2015-OEF A/CD (norma tipificadora),
no
encontrándose tipificado
en
el
numeral 2.2 del Cuadro de
la
RJsolución de Consejo Directivo
N°
035-2015-
OEFA/CD, tal como
lo
señalase
ia
primera instancia administrativa
en
la
resolución
materia de apelación como
en
la
resolución subdirectora!.
Con
el!o
en
cuenta, corresponde revocar
la
Resolución Directora!
Nº
421-2018-
OEFA/DFAI
en
el
extremo que determinó
la
responsabilidad adrr.inistrativa
de
Petroperú por
la
conducta infractora descrita
en
el
Cuadro Nº 1 de
la
presente
resolución tipificada
en
el
numeral 2.2 del Cuadro de
la
Resolución de Consejo
Directivo
Nº
035-2015-OEFA/CD
y,
en
consecuencia,
se
archive dicho extremo
en
el
presente procedimiento administrativo sancionador. ·
Siendo ello así, es menester señalar que
la
responsabilidad administrativa de
Petroperú
se
determinó
en
función de
la
siguiente conducta y del marco normativo
(considerando norma sustantiva y tipificadora) expuestos
en
el
siguiente cuadro:
Cuadro Nº
3:
Detalle de
la
conducta infractora
Nº Conducta infractora Norma Sustantiva Norma Tipificadora
Petroperú no adoptó .las Sub tipo infractor generando daño
medidas preventivas Articulo 3º del Reglamento para
la
potencial a
la
flora y fauna y a
la
suficientes destinadas a evitar Protección Ambiental
en
las vida o salud humana, numeral 2.3
la
ocurrencia de la emergencia Actividades de Hidrocarburos , del Cuadro
de
Tipificación
de
ambiental del 24 de junio
de
aprobado por Decreto Supremo Infracciones
adm
inistrativas y
1 2016 , a
la
altura del kilómetro Nº 039-2014-EM (en adelante Esca la de Sanciones aplicable a
21
3+992 del Tramo I del ONP, RPAAH) ,
en
concordancia con los las actividades de desarrolladas
la cual, generó daño potencial articules 74º y
75
º de
la
Ley 28611 , por las empresas del subsector
a
la
flora y fauna ,
así
como a
la
Ley General del Ambiente
(en
hidrocarburos que se encuent;an
adelante, LGA) . bajo
el
ámbito
de
competencias del
salud
de
las personas. OEFA, aprobada por
la
Resolución
-
37
~
Conducta
infract~1·a . . _ _ . Norm;,.
Sur.tantiva'----+-----'!'t_o_Ima
Ti
ificadora
de Consejo Directivo Nº 035-2015-
"'F,_u-e~nt~e·:-,
R=-e_s_o..,.lu_c..,.,ió,_n....,Dc-ci-re_c.,...to_ra....,l...,.f\.,.,!º_4..,.2...,.1-...,,2·~0...,.18--...,,0..,.E""F,.,,A...,,JD,,..,F=-A,..,I-.
------~_O_E_F_A/CD
75
_.
-----'---~
Elaboración: TFA.
$.obre
la.s
medidas de,PrnyencióJlfa_upervisadas'por:el OEFA
---
·-, -
..
.
--.
- · ' .
90. Petroperú indicó que las medidas preventivas señaladas por
el
OEFA76 no se
encuentran establecidas en ningún instrumento de gestión o normas ambientales
qu_e
debe11
supervisar de COIIÍOllllidad
COII
el
artículo
17°
de
la
Ley
del SINEFA, lli
existe norma técnica que_ establezca la obligatoriedad de dichas medidas, esto es
"(., .) las. medidas prevl3ntivas suficientes destinadas a evitar la ocurrencia de
la
emergencia ambiental,
un
criterio extensivo e interpretativo de OEFA, en
un
caso
negado de estar exigido no es competencia técnica de
su
entidad".
91. ·Al respecto, corresponde señalar que la primera instancia indicó en la resolución
apelada lo siguiente:
U
----
·
------------
-
75 RESOLUCIÓN DE CONSEJO D!RECT!VO Nº 035-2015-OEFA/CD, que aprueba la Tipificación de las
infracclor.!ls administrativas y
1~
€,scala de Sé!ndones aplicable a las actividades c!e9rrolladas por las
emprr:s;1s del sub,;e,;tor hidrocarburos que se encuentran bajo el ámbito de competencia del OEFA,
publicsda en el diario oficial
El
Peruano
ei
1 o de sg0sto de 2015.
76
).
¡ CUADRO DE YIPIFIC,ACl•"
•M
,,e
1NF>
.
•cc10NEO
Y
w,Ae<
se
SANCIOMES APLICABLE A
LAl
ACTIVIDA.DES DE HIDROCA~~El\JROS
SUPUESTO
[iré
HECHO
OF.L
)'lPü'
f
r~AUflCAC!ON
INFRACrDR j . - 1 DE
LA
· ·
-·---·--
·
·-:--
----
8~
,
~~
U:.GAL W·W\iEDAD
SANCI_ON
NO SANCION
INFRACClÓN .
:r;~6ioR
_ -·Rl':rERENCIAl. l
r~:;RACCIÓ~~-
MONF.íP.RIA _
MONETAR~
(
..
. )
2 OBL!GACIONES REFER!DAS A INC!íJENTES Y EMF.RGENCIAS AMBIENTALES
--
·---·--
No adoptar 1 Genera
medidas de daño De 20 a 2 000
prevención potencial a GRAVE UIT
para evitar la flóra o Articulo 3º del
ia fauna. Reglamento
ocurrencia para la
2.3 de un Genera Protección
incidente o daño Ambiental en
emergencia potencial a las Actividades De 30 a 3 000
ambiental de GRAVE
la salud o Hidrocarburos UIT
que genere vida
un impacto humana.
ambiental
neaalivo.
Las cuales se describen, a continuación:
(i) Supervisión constante de los trabajos de soldadura, de acuerdo a los procedimientos internos del
administrado, para evitar
el
recalentamiento del metal de la tubería y cambios
en
su estructura
(cambio metalográfico).
(i
;) Control de calidad del revestimiento a la terminación dfil reforzamiento con camisas, lo que garantiza
que las escorias de soldzdura no afecten el rc"sh,stimiento externo y que
mismo sea completado
en toda
la
circunfeífincia de la tubería.
(iii) Considerar los puntos de intervención en tuberías de años anteriores
-sin
discriminar si son por
procesos corrosivos internos y exte~nos- dentro de los puntos críticos que requieren monitoreo
constante, toda vez que podrian provocar las causas (antes señaladas) que originan fal!as en las
tuberías intervenidas.
38
46. ( ...
)el
administrado debió adoptar medidi:IS de prevención para evitar que se
produzcan las causas que originaron
la
falla
en
la
tubería,
lo
que produjo
el
derrame de petróleo crudo
el
24 de junio de 2016. De acuerdo
al
artículo 3º
del RPAAH, entre las medidas de prevendón que el administrado debió
adoptar tenemos: ·
(i)
Supervisión constante de los trabajos de soldadura, de acUerdo a los
procedimientos internos del administrado, para . evitar
el
recalentamiento del metal de la tubería y cambios en
su
estructura
(cambio metalográfico) .
(ii) Control de calidad del revestimiento a la terminación del reforzamiento
con camisas, lo que garantiza que las escorias de soldadura no afecten
el
revestimiento externo y que
el
mismo sea completado en toda la
circunferencia de la tubería.
(iii) Considerar los puntos de intervención en tuberías de años anteriores -
sin discriminar
si
son por procesos corrosivos internos y externos-
dentro de los puntos críticos que requieren monitoreo constante, toda
vez que podrían provocar las causas (antes señaladas) que originan
fallas
en
las tuberías intervenidas. (Énfasis agregado)
92
.
De
la
revisión del extracto citado, se advierte que
la
DFAI indicó
un
conjunto de
alternativas de medidas de prevención que
el
administrado pudo haber ejecutado,
esto
es,
distintas posibilidades que pudieron ser ejecutadas
en
determinado
momento por
el
administrado, puesto que,
en
aplicación del artículo
3º
del RPAAH,
Petroperú, como titular de
la
actividad de hidrocarburos,
se
encuentra obligado a
la
ejecución de medidas de prevención.
93
. Siendo ello así, contrariamente a
lo
señalado por
el
adminisirado, no
se
habría
realizado
un
criterio extensivo o inteípretativo del OEFA, por
lo
que corresponde
desestimar los argumentos de Petroperú
en
este extremo.
Sobre el cuerpo receptor de agua
94
.
El
recurrente indicó que
no
se habría tenido
en
cuenta que
el
cuerpo receptor de
agua -Quebrada s/n y
Caraño-
no
se
encuentra catalogado como agua
con
calidad para consumo humano, siendo obligación de las entidades como
la
ANA
y
la
Digesa, así como todas aquellas señaladas
en
el
Decreto Supremo Nº 031-
2010-SA, las que deben gestionar
la
calidad del agua de consumo humano.
Asimismo, conforme con
el
informe emitido ·por
ERM
PERL/
S.A.,
la
población de
Barranca usa
un
pozo como principal fuente de consumo de agua para
la
vivienda
y
la
población de San Gabino
su
prineipal fuente es
el
Río Marañan.
95
. Sobre
el
particular, respecto a
la
calidad para consumo humano del cuerpo
receptor,
se
debe precisar que, conforme
con
el
Informe
Nº
3038-2016/DSA-
DIGESA recogido
en
la
Resolución Directora!
Nº
095-2016/DIGESA/SA, se indicó
que,
en
atención
al
derrame de crudo ocurrido
el
24 de junio de 2016
en
el
perímetro de
la
naciente de
la
quebrada Caraña Caño,
se
puso
en
riesgo
la
salud
y
la
vida de toda
la
población que utiliza
el
agua pmveniente de
la
quebrada, pues
dicha quebrada constituye una fuente de agua para consumo humano. Siendo ello
39
así, sé impuso una medida de seguridad finalmente mediante
la
resolución
---------
-fl
· irectoral-emitida-por-
la
-
Gigesa--antes--aludid<=i--.
--------------------
)
96.
Asimismo,
con
relación
al
informe emitido por
ERM
PERU S.A.77, corresponde
señalar que
el
mismo establece
un
69% de
la
población de Barranca que usa
un
pozo cómo fuente principal de consumo de agua, mientras que
un
44% de
la
población de San Gabino tiene cotriófuenteprincipal
al
Río
Marañan. Sobre
lo
cual, cabe indicar que ello
no
imposibilita
el
consumo de animales silvestres y
peces que hayan tenido contacto con
la!?
aguas o floras afectadas con
el
hidrocarburo derramado; con
lo
cual corresponde desestimar
el
argumento del
administrado
en
este extremo. ·
A mayor abundamiento, corresponde indicar que
el
mencionado informe
no
inc_luyó
la
ficha técnica para determinar los porcentajes establecidos, siendo que
no
se
puede considerar
si
los porcentajes planteados corresponden a una muestra
representativa.
98.
Sin perjuicio de ello, cabe añadir que, inclusive
én
el
supuesto negado que
el
cuerpo receptor de agua -Quebrada s/n y Caraño-
no
se
encuentre catalogado
como agua con calidad para consumó humano, corresponde
al
administrado,
como titular de las actividades de hidrocarburos, adoptar medidas de prevención
durante
la
ejecución de sus actividades, a fin de evitar
la
generación de impactos
ambientales a
la
flora o fauna, o a
la
salud e vida humana.
_Sqbre las medidas
de_prevención_
El
administrado alegó que
el
"Stress Corrosion Cracking"
no
es simplemente
un
proceso de corrosión bajo tensión, sino que también
se
denomina agrietamiento
"asistido por
el
medio ambiente"
en
la
mayor parte de
la
literatura existente acerca
del fenómeno78 .
La
prueba fundamental de que
la
falla
no
fue causada por
la
presión de operación interna es
la
oriéntación del tipo circunferencial de
la
grieta
encontrada durante
la
inspección de laboratorio según
se
reporta
en
el
"Informe
No. 0074-17-EHO005291PER Análisis de falla de segmento de tubería de
progresivo
km
213+977", Houston 2017.
100. Con relación
al
"Informe No. 0074-17-EHO005291PER Análisis de falla
de
segmento
de
tubería de progresivo km 213+977'' presentado por
el
administrado79 ,
es oportuno precisar que las ramificaciones de las fisuras, bordes intergranulares
y carácter progresivo de las mismas,
el
derrame ocurrido
en
el
km
213+977 es
atribuible
al
"Stress Corrosion Cracking" que habría sido producido por los
77
78
siguientes factores:
Folios 978 a 985.
Dicho fenómeno solo puede ocurrir
si
se cumplen tres condiciones: (i)
el
material debe ser susceptible de
agrietarse en
el
entorno de servicio, (!i\
el
materia! debe exponerse
al
entorno químicamente activo con los iones
presentes que provocarán
la
form"lción de grietas, y (iii) debe haber
un
esfuerzo de tracción residual más aplicado
presente
en
la
superficie del materísl que excede algún nivel del umbral. ·
79 Folios
591
a 633.
40
)
( ... )
Debido
a
la
ausencia
de
recubrimiento ceica
de
las
.soldaduras longitudinales
y circunferenciales
del
tubo,
éi
-metal tuvo contacto directo con
el
suelo.
Además,
algunos
pits
de
corrosión
se
produjeron
en
la
superficie
sin
recubrimiento, y
al
parecer,
también
en
algunos
lugares
donde
las
salpicaduras
de
la
soldadura
causaron agujeros
al
revestimiento.
(Énfasis
agregado)
Del mismo modo, es oportuno señalar que el informe en cuestión, señaló que la
emergencia ambiental, debido a
un
mecanismo de "Stress Corrosion Cracking"
ocurre luego de
un
amplio periodo de tiempo entre la instalación de las camisas
de reforzamiento y
el
evento ocurrido, conforme al siguiente detalle:
El
tiempo
transcurrido
entre
el
inicio
de
la
grieta y
la
falla
no
es
fácil
de
determinar,
pero
en
la
práctica ocurre generalmente luego
de
varios años.
El
amplio
tiempo
transcurrido entre la instalación de las camisas
en
esta tubería y
la
fuga
en
2016, indica
que
las
condiciones
tales
como
la
eficacia del revestimiento y
las
tensiones
sobre
la
tubería,
pueden
haber
cambiado
para
promover
el
desarrollo
de
la
grieta".
(Énfasis
agregaoo)
102.
En
ese sentido, de la revisión del informe materia de análisis, queda advertido que
el
derrame materia de análisis se produjo, en atención al "Stress Corrosíon
Cracking" originado entre
la
camiseta de refuerzo colocada en
el
año 1994 y la
superficie del oleoducto
en
el
punto de falla, debido a que el metal tuvo contacto
directo con el suelo por la ausencia de recubrimiento cerca de las soldaduras
longitudinales y circunferenciales del tubo, así como a
la
falta de acciones
orientadas a
la
protección del revestimiento del tubo desde la instalación de las
camisas hasta
la
fecha de la emergencia ambiental.
Con ello en cuenta, corresponde indicar' que el administrado no adoptó medidas
de prevención con
la
finalidad de evitar impactos negativos
en
el
ambiente durante
la
ejecución de sus actividades, como el derrame materia de análisis.
104. Asimismo,
el
apelante indicó que
P.S
una afirmación arbitraria señalar que se
debieron adoptar medidas de prevención para evitar que se produzca la falla, pues
las fuerzas externas de origen natural que transmitieron el esfuerzo a la tubería
son de carácter imprevisible e imperceptible, por lo que solo pueden adoptar
medidas de prevención cuando estas son identificadas.
105.
En
esa línea, agregó que los múltiples profesionales de diveiSas especialidades,
organizaciones e instituciones gubernamentales que participaron
en
la etapa de
excavación, limpieza de tubería, sellado de la zona de fuga y posterior reemplazo
del segmento de la tubería, tampoco pudieron determinar la causa de
la
falla, lo
que evidencia
lo
imposible de su detección más aún cuando esta estuvo enterrada,
siendo que la misma fue determinada después de haber sometido una muestra de
la
tubería a
un
análisis de falla llevado a cabo
en
el laboratorio Element Materials
Technology.
41
,06=ALres.p_e.GÍQ,=e&im@0rtame=meaeieF1a~e=l-a=€letfilm:i0a~.1E
€1:.e
=
1'.e
,
s~0.e.sae:irnliflaial:ld
=============
como consecuencia de· la existencia de infracciones administrativas es de
naturaleza objetiva, bastando
la
verificación
de
la conducta infractora para que el
15
107
administrado asuma responsabilidad por la misma, salvo que se acredite
indubitablemente la ruptura del nexo causal,
ya
sea por caso fortuito, fuerza mayor
o hecli9 determjnante dé t~rcero
80
, :
•.
-
.'.
. .
._
: .
-_
_
...
·
-•
. . · ·.
Ahora bien, en atención a
lo
expuesto
eri
el considerando 102 de la presente
resolución, referido· a que la causa del derrame se produjo porque
el
metal tuvo
contacto directo cori el suelo por
la
ausencia de recubrimiento cerca de las
soldadu·ras longitudinales y circunferenciales del tubo, así como a la falta de
acciones orientadas a
la
protección del revestimiento del tubo desde la instalación
• de las camisas hasta la fecha de la emergencia ambiental, debe indicarse que
dicho hecho no constituye una situación que ocasione la rupturn del nexo causal.
Ero
E,se
sentido, teniendo Gíl cuenta bs causas que originaron
e!
dr::,rrame materia
------+
_____
____,.,..'
_,
-·:-nállsis,
c;órresponde ~ieñalar que el administrado, que se encontmba en pleno
conocimiento de la instaladón de camise.s de reforzamiento en dicha zona, debió
-_-
haber
ejE"lc:utado
medidas
rJ,3
prevencir-n en dicha área.
'.!)9_
11
O.
80
81
S2
El
I ecqrrente señaló tém:bién quf:, tal como ;
=-,
e 2xpresó en
el
informe elaborado,
por
el
Consorcio SNC
L.AVP..LIN
W
155.?.P.-300'
l-62RA-l-1003, no es correcta la
afirmación del OEFA cuando supone que lat;
;:1cciones
de los efer.tos de corrosión
interna favorecieron los procesos de "Stress Corrosion Cracking'' para
el
caso de
fa!IA
presentada en el km 213+977 del Tramo I del ONP.
Sobre el particular, si bien
se
tiene en cuenta lo señalado
en
el
informe elaborado
por
el
Consorcio SNC L.AVALIN N° 15529-300i-62RA-I~1003
13
1,
corresponde
indicar que la primera instancia sostuvo la relación entre
el
reforzamiento de la
tubería realizado en el año 1994 por pérdida de espesor de metal de la tubería
con
la
falla que originó el derrame materia. de análisis, en función
al
Informe
Nº
DSHL-562-2017 del 12 de setiembre de 2017 emitido por
el
bsinergmin
82.
LEY Nº 2!!325.
Art!r.ulo 18º.- Responsabilidad objetiva
Los administrados son responsables objetivamente por
el
incumplimiento de obligaciones derivadas de los
instrumentos de gestión ambiental, asi como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones
emitidas por el OEFA.
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO Nº 045-2015-OEFA/CD, Texto Único Ordenado del Reglamento
del Procedimiento Administrativo Sanci-:>~ador del OEFA, publicada en
el
diario oficial
El
Peruano el 07 de
abril de 2015.
Artículo 4º.- Responsabilidad administrativa del infractor
( ... ) .
4.2
El
tipo de respons~bilidad administrativa apl :
c;eble
al
procedimiento administrativo sancionador regulado
en
e!
rresente Reglamento es objetiv,1, de ::cnfotfl'iciar. cm;
!o
establecido
en
el Articule
18c
de
la
Ley Nº 29325 -
Ley del Sistema N::ickmal de Eval ,Úc!ón y Fisc::ilización Ambiental.
4.3 En aplicación de
la
responsabilidad objetiva, una vez verificado el hecho constitutivo de la infracción
administrativa, el administrado investigado podrá eximirse de responsabilidad sólo
si
logra acreditar de manera
feh;,.r.iente
la
ruptura
de!
nexo
r·a-.1s::il,
ya
sea por cas0 fortuito, fuerza mayor o hecho determinante de tercero.
Folios 986 a 1002.
Folios
911
al
913.
42
J
(
111.
En
esa línea, debe tenerse
en
consideración que, conforme
al
mencionado
informe del Osinergmin,.se desprende que
la
instalación de las camisas
de
acero
se
habría dado como medida para
el
reforzamiento mecánico de
la
·tubería, pues
dicha medida (realizada
en
1993) puede ser utilizada
"(
... ) para reforzar
la
estructura mecánica
de
un
sector sujeto a esfuerzos externos o para mitigar
anomalías
de
corrosión interna y/o externa( ...
)".
Con
ello
en
cuenta, corresponde
desestimar los argumentos del administrado
en
dicho extremo.
Por otro lado,
el
administrado indicó que las diversas hipótesis presentadas por
la
empresa MCC Technology S.A.C. fueron emitidas
el
mismo día que
·se
ubicó
la
falla, basándose
en
una apreciación visual
83
, siendo que, posteriormente,
mediante
el
informe elaborado por
el
laboratorio Element Materials Technology
, llegó a
la
conclusión de que
la
falla se origina por
el
fenómeno
de"
Stress Corrosion
115.
83
84
Cracking",
con
lo
cual
las
hipótesis iniciales quedaron superadas.
Sobre
el
particular, corresponde señalar que
el
Informe de Verificación de Falla en
Tubería realizado por MCC Technology del 8 de julio de 2016
84
,
se
precisó
la
existencia
en
la
sección
de
la
tubería bajo inspección de una soldadura tipo filete
circunferencial que une
la
superficie externa de
la
tubería
con
la
camisa
de
refuerzo,
la
cual presenta una apariencia irregular
con
presencia de socavadura o
mordedura externa.
Dicha discontinuidad debe ser monitoreada durante
el
servicio de
la
tubería a
fin
de evaluar
la
estanquidad o crecimiento de
la
misma debido a factores externos
medioambientales o de esfuerzos propios durante
el
servicio de
la
tubería
en
el
tiempo, conforme
al
informe
en
cuestión. Asimismo, ese tipo de discontinuidad
causada por los inapropiados parámetros de soldadura aplicados, técnica
inapropiada de soldadura
y,
principalmente por
la
velocidad de deposición y voltaje
del arco, causa
un
impacto negativo
en
la
resistencia del material base y
la
durabilidad, debido a una reducción de
la
tubería
en
el
borde donde ocurre
la
discontinuidad, ocasionando
un
punto de concentración de esfuerzos
en
la
superficie de
la
tubería.
Esta condición, conforme
con
las conclusiones del informe emitido por
MCC
Technology, permitió una condición inapropiada del proceso de soldadura que
originó
el
derrame ocurrido
en
el
2016. Sobre ello, el Osinergmin advertiría de las
conclusiones del mencionado informe que,
el
origen de
la
falla proviene
del
sobrecalentamiento durante
la
soldadura de
la
camisa de refuerzo
con
el
dueto
mientras
se
realizaba
la
reparación· de una anomalía,
lo
que originó
un
cambio
metalográfico del material, provocando a través del tiempo una fisura
circunferencial.
En
el
informe emitido por dicha empresa. se indicó que
la
falla fue posiblemente ocasionada por:
(i) Sobrecalentamiento de
la
tut,ería durante
la
instalación de las camisas de refuerzo.
(ii) Revestimiento externo incompleto
en
toda
la
circunferencia de
la
tubería.
(iii) Daños en
la
tubería por salpicadura de escoria durante las actividades de soldadura.
Folios 832 (reverso) a 839.
43
116.
En
esa línea,
en
el
"Informe
No.
0074-17-EHO005291PER Análisis
de
falla de
segmento
de
tubería
de
progresivo
km
213+977', conforme con
el
considerando
=-------=========
1
;;::'.'.
0
..'.::
2~d
::::
e=
la
[>resente
-resolución-se-indicó
-=-
que
-=-
el=metal-tuvo
-=
contacto=directo-con-
el
-------
suelo por
la
ausencia de recubrimiento cerca de las soldaduras -longitudinales y - -
----------
-
cP.aitnfCP.aUH-Jílfff
_-fereneiates del tubo, así
c.;pr
_
ri"o
a :
1a
. falta .
de
acciones orrentadas a
la
protección del revestimiento
deitubo
desde
la
instalaci
ón
de las camisas hasta
la
fecha de
la
emergencia ambiental,
lo
cual guarda relación con
lo
señalado
en
el
informe emitido · por MCC Technology, pues
la
soldadura realizada para
la
______
___
___.·
nstalació•-de-la-camisa-
de-~efor:zamieRt0
-de0ía-ser-m0nit0reada
,--
a-través-de-
l<:>-
-------
ejecue;ión de medidas de prevención, las cuales
no
se
advierten
en
el
presente
procedimiento.-
117.
En
ese sentido, r.orresponde señalar que,
si
bien
el
informe elaborado
la
empresa
MCC Technology S.A.C. fue .elaborado de manera anterior
al
informe elaborado
por _
e.l
laboratorio Element Materials Technology,
se
advierte que los mismos
guardan relación,
en
tanto mencionan la ejecución de medidas de prevención a
la
zona
en
donde
se
realizó
la
instalación de
la
camisa de reforzamiento .
118. Petroperú indicó, con relación a las medidas preventivas señaladas por
el
OEFA
85
,
----
----,
1"
---
1u=e~
la
"'-"c=o=m= e=t=e~nc=
i=a
~
re
_
spec_to
_
ac_cjoo
.es_té.cnicas_es_deLOsiner:gmin,-n0-obstantv-
-------
que
(i)
realiza una supervisión de manera adecuada y controlada de
la
calidad de
todos los trabajos de reforzamiento mecánico que realiza
en
la tubería,
_.
(ii)
- - .- supeíVisa de-manera adecuada y controla
la
calidad de los trabajos
en
la
correcta
aplicación de los revestimientos de
la
tubería, y (iii) realiza el monitoreo de las
camisas instaladas
en
la
tubería del Tramo I del ONP anterior a
la
ocurrencia de
la
falla, siendo que
el
realizado
en
el
periodo octubre a diciembre de 2015,
no
registró indicaciones por perdida de metal
en
la zona donde ocurrió
la
falla.
119.
De
acuerdo a
lo
señalado previamente
en
la
presente resolución,
se
indicó que
la
primera instancia presentó
un
conjunto de alternativas de medidas de prevención
que
el
administrc1do
pudo haber ejecutado, esto
es,
distintas posibilidades que
pudieron ser ejecutadas
en
determinado momento por
el
administrado, puesto
que,
en
aplicación del artículo
3º
del RPAAH, Petroperú, como titular de
la
actividad de hidrocarburcs,
se
encuentra obligado a
la
ejecución de medidas de
prevención.
120. Asimismo, de
la
revisión del expediente
no
se advierte
la
presentación de medios
85
Las cuales se describen, a continuación:
(i)
Supervisión-constante de los trabajos
de
soldadura,
de
acuerdo a los procedimientos internos del
administrado, para evitar
el
recalentamiento del metal de
la
tubería y cambios
en
su estructura
(cambio metalográfico).
(ii) Control de calidad del revestimiento a
la
terminación del reforzamiento
con
camisas,
lo
que garantiza
que las escorias
de
soldadura no afecten
el
revestimiento externo y que
el
mismo sea completado
en toda
la
circunferencia
de
!a
tubería.
(iii) Considerar los puntos de intervención
en
tuberías de años anteriores
-sin
discriminar
si
son por
procesos corrosivos internos y externos- dentro de los puntos críticos que requieren monítoreo
constante, toda vez que podrían provocar las causas (antes señaladas) que originan fallas
en
las
tuberías intervenidas.
44
121.
122.
BG
)
probatorios que acrediten las supervisiones señaladas por
el
administrado, con lo
cual no se acreditó haber realizado medidas de prevención, mientras que, si bien
se ejecutó un monitoreo_du~ante el periodo octubre a diciembre
9e
20-15,
$sta por
sí sola no impide
la
ocurrencia de eventuales emergencias ambientaies, por
lo
que
se debe considerar la realización de ejecutar medidas de prevención en conjunto.
Sobre este punto, debe indicarse que
el
administrado debió adoptar medidas de
prevención para evitar que se produzcan las causas que originaron la falla
en
la
tubería, lo que produjo
el
derrame de petróleo crudo
el
24 de junio de 2016. De
acuerdo a acuerdo
al
artículo 3º del RPAAH, entre las medidas de prevención que
el administrado debió adoptar tenemos:
Control de
la
calidad del reforzamiento con camisas, a fin que
se
detecte
causas de generación de fallas en las tuberías que serán intervenidas.
Preparar y estandarizar los procedimientos de inspecciones, controles
físicos o inspecciones radiográficas.
Las inspecciones de la soldad· í
ra
podrán ser apoyadas
en
Rayos X para la
toma de placas de la entera circunferencia del tubo soldado. Además, se
puede realizar inspecciones mediante el método de ulirasonido, para
detectar defectos
en
la superficie o interiores, discontinuidades de . la
soldadura o para medir
el
espesor de pared del tubo
86
.
Asimismo,
el
administrado alegó que la inspección MFL del tramo I efectuada
en
el año 2015 por
la
compañía LIN SCAN DMCC no registró ningún tipo de anomalía
por perdida de espesor en
la
zona de falla. Agregó que demostró que tomó las
medidas de prevención pertinentes y suficientes, mediante las herramienias
tecnológicas de alta resolución para la inspección interna de la línea, con la
finalidad de conocer la integridad mecánica y estructural de la tubería del Tramo 1
del ONP.
ARENAS, Mario. "INTRODUCCIÓN A LA INDUSTRIA DE LOS HIDROCARBUROS
".
Editorial Cámara Boliviana
de Hidrocarburos. Bolivia . Año 2008. Pp. 609 y 612.
5.4. Soldadura.- Debido a
la
extrema importancia que tiene
la
soldadura en
la
construcción de duetos ,
se han realizado extensivos trabajos de modo de preparar y estandarizar las especificaciones de
la
soldadura. Las normas que se siguen en esta etapa de
la
construcci
ón
son las de
'.
'American Petroleum
lnstitute
",
para
la
soldadura de duetos en el campo , que abarcan detalladamente diferentes aspectos
como ser: ( ... )
- Previsiones para los tipos de inspecciones visuales, controles físicos o inspecciones radiográficas.
(
..
. )
5.4.4.
Inspección
de
la
Soldadura.-
Cada soldadura realizada tiene una máxima importancia, por
lo
que
es requerida una detallada y cuidadosa inspección .
La
inspección visual solamente puede detectar fallas S\Jperficiales, por
lo
que para certificar
la
buena
calidad de
la
soldadura se aplican Rayos .x. tomando placas de
la
entera circunferencia de tubo soldado.
Se puede !ornar placas exteriores y en algunos casos se hacen fotografías del interior del tubo. Las
placas son tomadas, procesadas y evaluadas en el campo.
Otro sistema de inspección es med iante el método de ultrasonido , para detectar defectos en la
fil!_Per
r:cie,
o interiores, discontinuidades de
la
soldadura o para medir el espesor de pared del tubo.
45
____
123.
-
En
-esa-línea,
el
-recurrente-
indLc
_ó_
ue
;-
e•-
el
cas-o=
en
=
pai1iGulaF,
- el=tip0=de
~======
movimientoae terreno reptación
es
subsuperficial
muy
lento
sin
una
superficie
definida
de
falla e imperceptible,
razón
por
la
cual
es
factible que
en
los
recorridos
de inspección del derecho
de
vía
oa
se
haya-resaltado
la
geoameft1A'?.~~:'!-=1'~=
=====
---------====-'=
º=l
===:
eod
_ucto
en
-este sector.~
A__simismq,
_
es
s_extrernadamente difícil pronosticar
un
-
. periodo :
ct
.e_ tj~mpa durari'ie
el
_cüªL
podría
.-
ocurrir
un
proceso geadinámico que
:afecfelafübér1a,
ya
.que su:ocurreiiciá está relacionada y ligada directamente
con
;
la
presencia
de
elementos·o factóres 'laturales como precipitaciones y/o sismos
que
son
de
carácter. impr~visible. ·
124
. Sobre
el
particular, corresponde señalar
que,
respecto
de
la
inspección MFL
del
tramo I efectuada
en
el
áño
2015 por
la
compañía UN SCAN
DMCC
se
puede
advertir que
no
sé
detectó
el
punto como uno
de
corrosión.
125. Asimismo, .
de
la
revisión
del
expediente87 ,
se
advierte
la
presentación
de
los
siguientes medios probatorios, dentro
de
los cuales
no
se
advierte que
el
administrado haya ejecutado medidas
de
prevención
en
la
zona
de
falla:
87
88
89
90
Medio orobatorio Descrioción Análisis
Indica que el 13 de abril de 2015,
LIN SCAN lanzó el raspatubos
geométrico por el Tramo I y fue
recibido el 15 de mayo de 2015
en
la
Estación
5.
Asimismo, el
30
de
Informe Técnico Análisis de Fal!a Documento relacionado
al
análisis-octubre _de_2015 , la misma
1 en KM 213+977 del 30 de marzc de del mde falla ocurrido compañía lanzó el raspatubos
201788
en
el Km 213+977. MFL por el Tramo I y fue recibido
en
la
Estación 5
el
3 de diciembre
de 2015.
Sin embargo, dicho informe no
describe las medidas de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
Décimo Tercer Informe de Avance Documento orientado a informar Indica las medidas ejecutadas de
21
OEFA sobre las acciones que
para atender
la
contingencia
se
vienen ejecutando conforme
al
manera posterior
al
derrame. Con
ambiental del
km
213+992 del ello, no presenta las medidas de
Tramo 1 del Oleoducto cronograma presentado p:ira
la
prevención llevadas a cabo por
el
Norperuano89 contingencia ambiental del km administrado.
213+992 del Tramo I del ONP
Descripción •,ie las · actividades
realizadas del 1
O
al
31
de marzo
de 2017
en
la
ejecución del Indica las medidas ejecutadas de
Informe de Avance Actividades "Servicio técnico especializado de manera posterior al derrame. Con
elaborado por Lamor del 1
O de contención, recuperación, ello, no presenta las medidas de
marzo
al
31
de marzo de 20179º · limpieza y remediación ambiental prevención llevadas a cabo por
el
de las áreas afectadas por
el
administrado.
derrame de petróleo crudo
ocurrido
en
el km 213+992 del
Tramo 1 del Oleoducto
Corresponde señalar que
en
el expediente obran informes de monitoreo que no son considerados como medidas
de prevención, procedimientos de Petroperú que no acreditan las acciones de prevención.
En
ese sentido, siendo
que
no
califican o acreditan medidas de prevención
no
fueron incluidos
en
el
presente cuadro.
Folios 76 a
87
.
Folios 94 a 107.
Folios 108 a
131
.
46
-
Medio probatorio Descrieción Análisis
. Noroeruano".
Documento orientado a informar Indica las medidas ejecutadas
de
Noveno Informe de Avance para
al
· OEFA sobre las acciones que
atender
la
contingencia ambiental se vienen ejecutando conforme
al
manera posterior
al
derrame. Con
del
km
213+992 del Tramo I del cronograma presentado para
la
ello
,"
no
presenta las
fT1edidas
de
Oleoducto Norperuano
91
contingencia ambiental del
km
prevención llevadas a cabo por
el
213+992 del Tramo I del ONP. administrado.
Descripción de las actividades
realizadas desde
el
12
de
diciembre
de
2016 hasta
el
5 de
enero
de
2017
en
la
ejecución del Indica las medidas ejecutadas
de
"Servicio técnico especializado de
Informe
de
Avance Actividades contención, recuperación, manera posterior
al
derrame. Con
elaborado por Lamor
al
5
de
enero ello, no presenta las medidas de
de
201792 limpieza y remediación ambiental prevención llevadas a cabo por
el
de las áreas afectadas por
el
derrame de petróleo crudo administrado.
ocurrido en
el
km
213+992 del
Tramo 1 del Oleoducto
Norperuano".
Documento orientado a informar Indica las medidas ejecutadas
de
Décimo Informe de Avance para
al
OEFA sobre las acciones que
atender
la
contingencia ambiental se vienen ejecutando conforme
al
manera posterior
al
derrame.
Con
del
km
213+992 del Tramo I de! cronograma presentado para
la
ello, no presenta las medidas
de
Oleoducto Norperuano93 contingencia ambiental del
km
prevención llevadas a cabo por
el
213+992 del Tramo I del ONP . administrado.
Descripr,ión
de
las actividades
realizadas desde
el
5 de enero
hasta
el
28
de enero
de
2017
en
la
ejecución del "Servicio técnico lntlica las medidas ejecutadas
de
í
Informe de Avance Actividades especializado de contención, manera posterior
al
derrame.
Con
1
elaborado por Lamor a enero
de
recuperación, limpieza y ello, no presenta las medidas
de
201794 remediación ambiental de las prevención llevadas a cabo por
el
áreas afectadas por
el
derrame de administrado.
petróleo crudo ocurrido
en
el
km
213+992 del Tramo 1 del
Oleoducto Norperuano".
Memoria descript i
va
Prueba Piloto
proceso de biorremediación
con
Proceso de biorremediación
No
presenta las medidas
de
producto OSE
11
en
la
contingencia llevado a cabo
en
noviembre y prévención llevadas a cabo por
el
ambiental del
km
213+992 Tramo 1 diciembre del 2016. administrado.
del ONP95
Memoria descriptiva prueba piloto
) Proceso de Biorremediación
con
Proceso SuperAll#38 llevado a
No
presenta las medidas
de
producto SUPERALL#38
en
la
cabo por
el
administrado. prevención llevadas a cabo por
el
contingencia ambiental del
km
administrado.
213+992 Tramo I del ONP96
Reporte Analisis Resultados TPH Muestras correspondientes julio ,
No
presenta las medidas
de
Cubetas Prueba Corena Lamor prevención llevadas a cabo por
el
CTA LA PARKER ECUADOR97 agosto y setiembre
de
2016. administrado.
Décimo Primer Informe de Avance Documento orientado a informar Indica las medidas eiecutadas
de
91
Folios 285 a 297 .
92 Folios 298 a 323.
93 Folios 326 a 338.
94 Folios 330 a 363.
95 Folios 366 a 377 .
96 Folios 378 a 386.
97 Folios 387 a 397.
4'1
98
99
100
101
102
103
104
Medio robatorio Descri
c1on
Análisis
~para · atender-la-contingen·
cia
-=
=a:F
OEFA-=so5re7as=acciones-
¡¡!J
_e_
....ma
•era_posterior.aLderrame.-Con- - -
=ambiental=-del=
1
2~3+9·
g2
=-cter=
::
l>Jl.::..lli.e1Je
•~ejcutando=conforme
--::-
aI
=
=e
llo,no-presenla-las-medidas de-
---
¡
ramo
I del Oleoducto cronograma presentado para
la
prevención llevadas a cabo por
el
Norperuano98 contingencia
aa~m~b~ie
~
n~ta~l
~
d~e~I
¿k~m~l:~a~d~m~ign~is
'!!
tr~
a~d
-~o
:::
.
========
!
==========
=2-
13+992=cJe
F·Tramo·l·del·
(:)NP
-. -
____
-0escripción
-:cc
de=las=aclivida·des~
r_ealizqdas ,desde ·
el
29
de :e.
ne~o_
hasta
_"
el 15 de febrero de 2017 en
la
-ejecución-del-"Servicio-técnico-
e con encIon,
e!aborado por Lamer
al
15
de
recuperacIon, limpieza y
febrero de 2017 99 remediación ambiental de las
Décimo Segundo Informe
de
Avance para atender la
contingencia ambiental del
km
213+992 del Tramo I del Oleoducto
Norperüano
100
áreas afectadas por el·derrame
de
petróleo crudo ocurrido
en
el
km
213+992 del Tramo I del
Oleoducto Nor eruano".
Documento orientado a informar
al
OEFA sobre
las
acciones que
se vienen ejecutando conforme
al
cronograma presentado para
la
contingencia ambiental del
km
213+992 del
Tram·o
I del ONP.
Descripción
de
las actividades
realizadas desde 16 de febrero
hasta
el
1 O
de
marzo 2017
en
la
Indica las medidas e·ecutadas
de
manera posterior
al
derrame. Con
ello, no presenta las medidas
de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
Indica las medidas ejecutadas
de
manera. posterior
al
derrame. Con
ello, no presenta las medidas
de
prevención ilevadas a cabo por
el
administrado.
ejecución del "Servicio técnico Indica las medidas ejecutadas
de
Informe
de
Avance Actividades especializado
de
contención, manera posterior
al
derrame. Con
elaborado or
La
mor
al
1 O_
de
__
[ecuperación limpieza
--
y- -ello,no -presenta-las-medidas-
de
-I
---------
marzo de 2017 1º1 remediación ambiental de las prevención llevadas a cabo por
el
áraas afectadas por
el
derrame de administrado.
_petróleo crudo_ocurrido
en
el
km
213+992 del Tra:no I del
-----------1-
Ol~odl!cto Norperu.ano".
lr,fo,me Nº 0074-17-
EH0005291 PER Aná!isis de Falla
del
;
213+977
de
la
Cia. Element
Mate1i2ls Technology (EMT) 1º2
Informe
Nº
15529-2001-
40ER00002 Análisis del
mecanismo de falla de segmento
de la tubería de progresiva
kp
213+977 de
SNC-
LAVALIN
103
Informe de Verificación de Falla
en
Tubería elaborado por MCC
Technolo 104
Folios 400 a 412.
Folios 413 a 441.
Folios 444 a 456.
Folios 457 a 485.
DocumentJ ralac;onado
al
análisis
de la empresa encargada para
la
determinaci6
..
de la falla.
Documento orientado a establecer
la causa raiz
de
la
falla presentada
en
el
tramo I del ONP
en
la
progresiva 213+977.
Documento orientado a
determinar
la
causa
de
la fuga de
crudo
en
la
ro
resiva
km
Menciona
:a
instalación
de
las
camisas d0 refuerzo API tipo B
en
algunas secciones del tramo
en
el
año 1994. Sin embargo, dicho
informe no describe las medidas
de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
Menciona
la
instalación de las
camisas
de
refuerzo API tipo B
en
algunas secciones del tramo
en
el
año 1994. Sin embargo, dicho
informe no describe las medidas
de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
Menciona
la
instalación de las
camisas
de
refuerzo
API
tipo B
en
al
unas secciones del tramo
en
el
Folios
591
a 633. Cabe indicar que dicho lnforme se presenta
en
idioma inglés
en
los folios 862 a
881
.
Folios 634 a 654.
Folios
832
(reverso) a 839.
48
105
106
10
7
108
109
Informe "Análisis de Falla
Preliminar de la fuga de crudo de
la
·
progresiva pk 213+992 del Tramo 1
del ONP"1
º5
Informe
de
Instrucción DSHL-562-
2017 del 12 de setiembre de
2017
106
Comentarios de ERM · a
la
Resolución Subdirectora! Nº 014-
2018-OEFA/DFSAI/SFEM1º7
Informe de Preparación de
respuestas ante el OEFA
resolución Sub Directora! Nº 0014-
2018-OEFA km 213+977 Tramo 1
ONP1
º8
Informe de Preparación de
Respuesta ante el OEFA
Resolución Directora! Nº 421-
2018-OEFA/DFAI km213+977
Tramo I ONP1
º9
Dossier de calidad de reparación
en
la
tubería del km 213+977 del
Folios 846 (reverso) a 857.
Folios
911
(reverso) a 913.
Folios 978 a 985 .
Folios 986 a 1002.
Folios 1169 a 1188 .
,:
Descri
cron
213+977 del ONP.
Documento orientado a realizar
una supervisión especializada del
ONP que realiza un análisis de la
falla preliminar de la fuga de crudo
que reúna información
relacionada con
el
evento.
Informe emitido por
el
Osinergmin
que determina que no existe
mérito para el inicio de un
procedimiento administrativo
sancionador.
Comentarios a la resolución de
variación de imputación de cargos
en
el
marco del "Servicio Técnico
Especializado de Evaluación
Ambiental y Social de las Áreas
Afectadas por
el
Derrame ocurrido
en el km 213+.992 del Tramo I del
ONP".
Documento que presenta los
argumentos técnicos para rebatir
la ResoIución Subdirectora!
Nº 0014-2018-0EFA.
Documento que presenta los
argumentos técnicos que aclaran
aspectos erró;ieos · en la
Resolución Direétoral Nº 0421-
2018-OEFA/DFAI.
Presenta los siguientes
documentos:
Análisis
año 1994. Sin embargo, dicho
informe no describe-las medidas
de prevención llevadas a cabo por
el administrado.
-Indica la inspección en línea (ILI
MFL) realizada en noviembre de
2015. Sin embargo, dicho informe
no describe las medidas de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
No presenta las medidas de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
No presenta las medidas de
prevención llevadas a cabo pcr
el
administrado.
Menciona la instalación de
la
camisa de refuerzo en 1994 y
la
inspección en línea (ILI MFL)
realizada en
el
2015. Sin
embargo, dicho informe no
presenta las medidas de
prevención llevadas a cabo por
el
administrado.
Mencionó
el
reforzamiento
mecánico ejecutado en 1994.
Asimismo, indica que Petroperú
(i) supervisa de manera adecuada
y controla la calidad de todos los
trabajos de ;eforzamiento
mecánico que realiza en la
tubería; (ii) supervisa de manera
adecuada y controla la calidad de
todos los trabajos de la correcta
aplicación de los revestimientos
de la tubería;
y,
(iii) realiza
el
monitoreo de las camisas
instaladas
en
la tubería mediante
la inspección interna con
el
raspatubo (MFL) como en el
2015.
Sin embargo, dicho informe no
presenta medios probatorios que
acrediten las medidas señaladas
or
el
administrado.
Dichos documentos
corres onden a medidas tomadas
49
~--JVl~r:!_~q__erobatorio
¡ Tramo I dei ONP''º Descripciól}
_____
-+
_____
A_n_á_lis_i_s
___
_
-Reportes
TÉ:cnicos
de
de
manera posterior
al
derrame
Ulirasonido B-SCAN
de
fecha materia
de
análisis, por
lo
que
no
12, 18, 23, 24, 27
de
febrero y presenta medios probatorios que
del
3
al
5
de
ma;-zo
de
2017 acrediter. medidas
de
prevención.
relacionados a
la
inspección
de
juntas
de
soldadura
en
.
km
213+992
en
ONP. ·
-Reportes·
de
Inspección
Técnico mediante Ultrasonido
Phased Array
de
fecha 14, 23,
·
26
y 27
de
febrero y
1,
5 y ·6
de
marzo
de
2017 relacionados
al
proyecto
de
inspección
de
jLmtas
de
soldadura
en
km
213+992
en
ONP.
-
Rep::irtes
de
lhspección por
partículas magnéticas
de
fecha
14, 15, 19, 23, 26,
27
de
febrero
y
1,
5 y 6
de
marzo
de
2017
relacior:ados
al
proyecto
de
inspeccié,n
de
juntas
de
soldadura
en
km
213+992
en
ONP.
-Manual
de
procedimiento
del
ONP
_- Formato
de
conircl
de
proceso
de
soldadura
del
km
_____
::,,__--"'
:::__-~
-+-------------t-
--?t3
'f'
;J92
del 13
de
febrero
de
126.
110
2017.
-Manual
de
proce:dimienio
del
ONP
-
re
gistro
cte
inspección
visual durante
e:
proceso
de
soldadura
del
13 di! febrero
de
2017.
-Informe Técnico referido
al
servicio
de
inspección
de
juntas
de
soldadura
en
krñ
213+992
del
ONP
del 1 O
de
marzo
de
2017
(la
inspección
fue
realizada
del
1 O
de
febrero
al
6
de
rnarzo
de
2017).
-Planos
de
ubicación
de
juntas
de
soldadura.
Informe final
del
servicio
de
extracción
de
muestras del
km
213+992
del
ONP
de
abril
de
2017.
-Registros
de
control
de
calidad
del
2017.
----
No obstante, debe tenerse en consideración que
la
instalación de las camisas de
reforzamiento en 1994, en donde se advirtió
que
el metal tuvo contacto directo con
el suelo por
la
ausencia de recubrimiento cerca de las soldaduras longitudinales y
circunferencia!es del tubo, así como a la falta de acciones orientadas a la
pmtecr.ión del revestimiento del tubo, debiernn comprender medidas de
pmvención adicionales a ia
inspecdón
MFL..
efectuada por el administrado. Con
ello en cuenta, se advi~rte que el administrado no ejecutó medidas de prevención
adecuadas para evitar
e!
derrame ocurrido el 26 de junio de 201
f3
y que, como
c0nsecuencia de ello se generen impactos negativos al ambiente.
Documente contenido
en
el
disco compacto
que
obra
a folio 1139.
50
)
127. Asimismo,
el
recurrente indicó que
la
autoridad decisora
no
tuvo
en
cuenta
la
fecha
de creación del complejo de humedales
en
el
Perú del Abanico del
Rio
Pastaza
en
Loreto,
el
cual fue designado como sitio Ramsar
en
el
año 2002, mucho
después de
la
declaración de
la
zona de reserva de
la
ONP, declarada mediante
Decreto Ley
Nº
22180, publicada
el
9 de mayo de 1978. Con ello
en
cuenta,
aunque la zona Ramsar
se
superpone
al
trazo del ONP y a
la
zona de reserva,
este terreno debe ser tratado como suelo industrial, creado para desarrollar las
actividades relacionadas a las tareas de mantenimiento del ONP.
128. Sobre el particular, corresponde señalar que
la
DFAI señaló que dos puntos de
monitoreo de
la
ONP se encuentran dentro de
la
zona de reserva,
correspondiendo a zonas de uso industrial; sin embargo, precisa que dicha zona
donde se produjo
el
derrame forma parte del Completo de humedales del Abanico
del río Pastaza
en
Loreto, el cual fue designado como
un
humedal de importancia
internacional o sitio Ramsar.
129.
En
atención a ello,
la
primera instancia consideró relevante
la
protección de
un
ecosistema frágil clasificado como humedal Ramsar,
lo
cual
-hab
iendo sido
verificado que dicha zona corresponde
al
humedal Ramsar
111
-a criterio de esta
sala, resulta conveniente. Ello,
en
tanto
un
humedal presenta una fuente extensa
de biodiversidad, y es obligación del Estado
la
promoción de
la
conservación de
la
diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
111
Sin
perjuicio de ello, es oportuno mencionar que, conforme a
lo
resultados de
laboratorio de calidad de suelo de
la
supervisión realizada del 25
al
29 de junio de
De acuerdo a
lo
especificado en el presente mapa:
LEYENDA
Z
on
a del
de
rram
e
(k
m 213+992 del
Tr
amo I del ONP
),
conf
onna
da por.
• Supervisión 1
(ruliHd
• del 25 al 29
de
junio de 2016)
(Coordenadas
UTI
DATUM
WGS
14
: 309752E, 94684
0,
N)
•
Supe
rv
isión 2
(r
ealizada del 10 al
18
d1
Julio
d
e20
1
8)
(C
oo
rdena
du
UTid
OA
TUM
W
GS
U:
309761E,
9-1
68402.
NJ
•
Su
pervisión 3 (nta
ll
a da
del
111
al 11 de n oviembre
de
2
01
8)
(Coorden.lldu
UTM OATIJM
WG
S
U:
309765E,
946
8401N)
• cap.t
al
de
Oepata-nento
C..pitiil
ele
O
epart.irmmto
-
Limlt~artameot
al
Ri
o
Prim
:ip
al
:
~
··_·
Alt
HNalu~
IH P,ocegidu
..
·~-
:
·'
Fuent
e:
(i) Acta de Supervisión realizada del 25 al 29 de junio de 2016. (ii) Acta de Supervisión realizada del 1 O
al
16 de
julio de 2016. (iii) Acta de Supervisión realizada del 16 al 18 de noviembre de 2016. (iv) Reporte final de Emergencias
Ambien tales. (v) Mapa de Ec osistemas Frágiles del Perú.
Elaboración: TFA.
51
2016 incluidos
en
el Informe de Supervisión
112
, aun bajo
el
análisis de los mismos
bajo
el
Estándar de Calidad Ambiental para suelo industrial , en
el
punto
148,6,ESP-2 se seguiría excediendo los parámetros
F1
(C5-C1
O)
y
F2
(C1
0-C28),
mientras que en
el
punto 148,6,ESP-3 se seguiría excediendo los parámetros
F1
(C5-C10),
F2
(C10-C28) y
F3
(C28-C40).
131. Del mismo modo, el administrado indicó que, del análisis llevado a cabo por
el
laboratorioElement Materials Technology,
la
falla fue ocasionada por
el
fenómeno
"Stress Corrosion Cracking" o agrietamiento asistido principalmente por esfuerzos
bajo la acción de
un
ambiente agresivo:
( ... ) Sus factores desencadenantes fueron:
• Material susceptible
al
agrietamiento sin cambio
en
la
estructura metalográfica.
• Exposición a una fuente de esfuerzos.
• Acción de
un
. ambiente agresivo, que or (sic] acción de las reacciones de •
aprotección [sic] catódica,
se
tornó alcalino o
con
ph
alto.
Es
por eso que del
laboratorio
se
dice que las grietas son de forma intergranular y estas solo
se
logran
si
el
medio tiene
un
ph
alto o
es
alcalino.
132. Sobre el particular, corresponde indicar que
el
derrame materia de análisis se
produjo, en atención
al
"Stress Corrosion Cracking" originado entre
la
camiseta de
refuerzo colocada en
el
año 1994 y
la
superficie del oleoducto
en
el punto de falla
.,
.
debido a que
el
metal tuvo contacto directo con
el
suelo por
la
ausencia -de
recubrimiento cerca de las soldaduras longitudinales y circunferenciales del tubo,
así como a
la
falta de acciones orientadas a
la
protección del revestimiento del
tubo desde
la
instalación de las camisas hasta
la
fecha de
la
emergencia
ambiental.
En
atención a
lo
expuesto, corresponde desestimar los argumentos
expuestos por
el
administrado.
Vl.2
Si
correspondía
el
dictado de
la
medida correctiva descrita en
el
Cuadro Nº 2
de
la
presente resolución
133. Sobre
el
particular, esta sala considera oportuno indicar que
la
primera instancia
ordenó
la
medida correctiva,
en
función a que el administrado tenga que corregir
su
conducta acreditando que adoptó medidas de prevención en casos similares a
los que originaron el derrame del 24 de junio de 2016.
134.
En
esa misma línea,
la
DFAI concluyó que, del análisis de los actuados que obran
en
el
expediente, así como del Sistema de Trámite Documentario del OEFA, que
112
En
el Informe de Supervisión , se presentan los siguientes resultados:
Puntos de muestreo 148,6,ESP-1 148 ,6,ESP-2 148,6,ESP-3 ECA ECA
Parámetro Unidad S.E . S.E. S.E. Suelo Suelo
Aarícola Industrial
F1
(C5-C10) Ma/ka MS <0 ,3 38100 18859 200 500
F2 (C10-Mg/kg MS <5,00 6242 10403 1200 5000
C28)
F3 (C28- Mg/kg MS <5,00 5902 10503 3000 6000
C40\
52
135.
(}
136
) 114
11
5
el
administrado no corrigió
la
conducta imputada113 , sino que únicamente desplegó
acciones de limpieza (control y mitigación del derrame).
Con relación a ello, debe tenerse
en
consideración que, de acuerdo con
el
artículo
22º de
la
Ley del SINEFA,
el
OEFA podrá ordenar
el
dictado de las medidas
correctivas que resulten necesarias para revertir o disminuir,
en
lo
posible,
el
efecto nocivo que
la
conducta infractora hubiera podido producir
en
el
ambiente,
los recursos naturales y la salud de las personas114.
El
literal d) del numeral
22
.2 del artículo 22º de
la
mencionada ley establece que
entre las medidas correctivas que pueden dictarse se encuentra:
( ... )
la
obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o
reparar
la
situación alterada, según sea
el
caso,
y,
de
no
ser posible ello,
la
obligación a compensarla
en
términos ambientales y/o económica.
Como puede apreciarse del marco normativo antes expuesto, es posible inferir
que
la
imposición de una medida correctiva debe resultar necesaria y adecuada
para revertir o disminuir
en
lo
posible los efectos nocivos que
la
conducta infractora
haya podido producir
en
el ambiente, los recursos naturales y
la
salud de las
personas, razón por
la
cual constituye una obligación ambiental fiscalizable que
debe ser cumplida
en
el
plazo, forma y modo establecidos por
la
autoridad
competente, según
lo
dispuesto
en
el
numeral 2.1 del artículo 2º del Reglamento
de Medidas Administrativas del OEFA aprobado por Resolución de Consejo
Directivo Nº 007-2015-OEFA/CD115.
Dicha conclusión se produjo, en tanto que
no
existe documentación
en
el
expediente que acredite que
el
administrado haya adoptado las siguientes medidas:
(i)
Supervisión constante de los trabajos de soldadura ,
de
acuerdo a los procedimientos internos del
administrado, para evitar
el
recalentamiento del
m1?.tal
de
la
tubería y cambios
en
su estructura (cambio
metalográfico).
(ii) Control de calidad del revestimiento a
la
terminación del reforzamiento
con
camisas,
lo
que garantiza que las
escorias de soldadura
no
afecten
el
revestimiento externo y que
el
mismo sea completado
en
toda
la
circunferencia de
la
tubería.
(iii) Considerar los puntos
de
intervención
en
tuberías
de
años anteriores
-sin
discriminar
si
son por procesos
corrosivos internos y externos- dentro
de
los puntos críticos que requieren monitoreo constante , toda vez
que podrían provocar las causas (antes señaladas) que originan fallas
en
las tuberías intervenidas.
LEY 29325.
Artículo 22º.- Medidas correctivas
22.1
Se
podrán ordenar las medidas correctivas necesarias para revertir, o disminuir
en
lo
posible,
el
efecto
nocivo que
la
conducta infractora hubiera podido producir
en
el
ambiente, los recursos naturales y
la
salud
de
las
personas.
22
.2
Entre las medidas que pueden dictarse
se
encuentran, de manera enunciativa,
las
siguientes:
a)
El
decomiso definitivo
de
los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para
la
comisión
de
la
infracción.
b)
La
paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.
c)
El
cierre temporal o definitivo, parcial o total, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que
ha
generado
la
presunta infracción .
d)
La
obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar
la
situación alterada, según sea
el
caso, y de no ser posible ello ,
la
obligación a compensarla
en
términos ambient_ales y/o económica.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO
Nº
007-2015-OEFA/CD, Reglamento
de
Medidas Administrativas
del OEFA, publicada en
el
diario oficial El Peruano
el
24
de febrero de 2015.
Artículo 2°.- Medidas administrativas
53
---
-
---
-----,
-38
-:--
eon
-ello-
en
-consideración
-;-
debe- mencionarse- q•e-
Ia
-primera-
instan-cia
-indícó
expresamente que
el
administrado"(
..
. )
ha
desplegada [sic] acciones de limpieza
y control del derrame",
con
lo
cual, pese a haber tenido
en
consideración las
acciones realizadas por
el
administrado orientados a remediar
la
conducta
infractora materia de análisis, ordenó
la
medida correctiva descrita
en
el
Cuadro
Nº
2 de
la
presente resolución.
139.
,...,.--;;,
40.
Cabe tener
en
consideración que
la
obligación de
la
medida correctiva ordenada
por
la
DFAI
se
encuentra orientada a
la
adopción de medidas de prevención para
evitar impactos
en
el
ambiente y salud de las personas derivadas de otros
derrames,
se
establece como forma de cumplimiento
un
informe que establezca
como mínimo las alternativas de medidas de prevención detalladas para
el
caso
específico, generalizando los casos de prevención a todos los derrames que
pudiesen ocurrir,
lo
cual, a criterio de esta sala,
no
corresponde a
la
finalidad de
la
medida correctiva orientada a una conducta infractora.
En
ese sentido,
en
el
presente procedimiento administrativo sancionador, debe
indicarse que,
en
tanto
no
se advierte que
la
medida correctiva
se
encuentra
orientada a revertir o remediar efectos nocivos de
la
conducta infractora,
el
dictado
de
la
medida correctiva impuesta
en
la
resolución apelada
no
cumpliría
con
su
finalidad.
141
.
En
consecuencia, corresponde revocar
la
medida correctiva señalada
en
el
Cuadro
Nº
2
de
la
presente resolución.
142. A mayor abundamiento, debe tenerse
en
consideración que las actividades de
limpieza y remediación del derrame ocurrido
el
24
de junio de 2016
son
materia
de análisis
en
el
Expediente
Nº
366-2018-OEFA/DFAI/PAS. Por ello,
si
bien
el
caso
en
concreto ameritaría
el
dictado de una medida correctiva,
en
tanto
el
administrado
ha
realizado acciones de limpieza (control y mitigación del
derrame)116 y las mismas
son
materia analisis
en
otro procedimiento, esta sala
es
de
la
opinión que
no
corresponde
el
dictado de una medida correctiva.
Finalmente, cabe señalar que carece de objeto pronunciarse sobre los
argumentos referidos a
la
medida correctiva descrita
en
el
Cuadro
Nº
2
de
la
presente resolución esgrimidos
en
el
recurso de apelación interpuesto por
Petroperú.
De
conformidad
con
lo
dispuesto
en
el
Texto Único Ordenado de
la
Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo
Nº
006-2017-
JUS;
la
Ley
Nº
29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental;
el
Decreto Legislativo
Nº
1013, que aprueba
la
Ley de Creación,
116
2.1
Las medidas administrativas son disposiciones emitidas por los órganos competentes del OEFA que tienen
por finalidad de inter~s público
la
protección ambiental. Dichas medidas forman parte de las obligaciones
ambientales fiscalizables de los administrados y deben ser cumplidas
en
el
plazo, forma y modo establecidos.
Informes de Avance para atender
la
contingencia ambiental del
km
213+992 del Tramo I del ONP.
54
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente;
el
Decreto Supremo Nº 013-
2017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del OEFA; y
la
Resolución N° 032-2013-OEFA/CD, que aprueba el Reglamento Interno del Tribunal de
Fiscalización Ambiental del OEFA.
SE
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR
la
Resolución Directora! Nº
421
-2018-OEFA/DFAI del 7 de
marzo de 2018,
en
el extremo que declaró
la
existencia de responsabilidad
administrativa de Petróleos del Perú -Petroperú S.
A.
por
la
comisión de
la
conducta
infractora descrita en el Cuadro Nº 3 de
la
presente resolución, por los fundamentos
expuestos
en
la
parte considerativa de
la
presente resolución, quedando agotada
la
vía
administrativa.
SEGUNDO.- REVOCAR
la
Resolución Directora! Nº 421-2018-OEFA/DFAI del 7 de
marzo de 2018, a través de
la
cual se determinó
la
existencia de responsabilidad
administrativa de Petróleos del Perú -Petroperú S.A. que configuró
la
infracción descrita
en
el numeral 2.2 del Cuadro de Tipificación de Infracciones administrativas y Escala de
Sanciones aplicable a las actividades de desarrolladas por las empresas del subsector
hidrocarburos que se encuentran bajo
el
ámbito de competencias del OEFA, aprobada
por
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-OEF A/CD; y,
en
consecuencia,
ARCHIVAR el presente procedimiento administrativo sancionador
en
este extremo, por
los fundamentos expuestos en
la
parte considerativa de
la
presente resolución.
TERCERO.- REVOCAR
el
artículo 2º de
la
Resolución Directora! Nº 421-2018-
OEFA/DFAI del 7 de marzo de 2018, que ordenó
la
medida correctiva descrita
en
el
Cuadro Nº 2 de
la
presente resolución, por los fundamentos expuestos
en
la
parte
considerativa de
la
presente resolución ; quedando agotada
la
vía admin istrativa.
CUARTO.- Notificar
la
presente resolución a Petróleos del Perú -Petroperú S.
A.
y al
Instituto de Defensa Legal y el Desarrollo Sostenible Perú -IDLADS, y remitir el
expediente a
la
Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos del OEFA para los
fines correspondientes.
Regístrese y comuníquese.
··sEBAS
~
üi
.. -~
Presidente
Sala Especializada
en
Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
55
Sala
Es
ecializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria M núlaéturera
Tribunal de Fiscaliz ión
~biental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria
Ma
iyi
facturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
¡Y
cARLA·¡_:o·RE·N¡
PEGc)RARi
·RooRíGÜEz
/ Vocal
Sala Espec~lizada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
-
:J~
V , ca
Sala Esp cializada
~
Minería, Energía,
Pesqueni e lndifstria Manufacturera
Tribunal
el
e
Fi
lcalización Ambiental
Cabe señalar
que
la
presente página forma parte integral
de
la
Resolución
Nº
201-2018-OEFA/TFA-
SMEPIM, la cual tiene
56
páginas.
56

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