Resolución nº 132-2019-OEFA/TFA-SMEPIM, Tribunal de Fiscalización Ambiental, 13-03-2019
| Fecha | 13 Marzo 2019 |
| Número de resolución | 132-2019-OEFA/TFA-SMEPIM |
| Emisor | Sala Especializada en Minería, Energía, Pesquería e Industria Manufacturera |
}
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Sala Especializada
en
Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
RESOLUCIÓN Nº 139-2019-OEFA/TFA-SMEPIM
EXPEDIENTE Nº
PROCEDENCIA
ADMINISTRADO
SECTOR
APELACIÓN
;~t
776-2018-OEFA/DFAI/PAS
DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE
INCENTIVOS
PETRÓLEOS DEL PERÚ -PETROPERÚ S.A.
HIDROCARBUROS
RESOLUCIÓN DIRECTORAL Nº
3279-2018-0EFA/DFAI
SUMILLA: Se declara la nulidad de la Resolución Subdirectora/ Nº 1014-2018-
OEFAIDFAI/SFEM del 18 de abril de 2018 y la Resolución Directora/ Nº 3279-2018-
OEFAIDFAI/PAS del
31
de diciembre
de
2018; en el extremo que se imputó y
declaró responsabilidad administrativa
de
PETRÓLEOS DEL
PERÚ
-PETROPERÚ
S.A.
por
la conducta infractora detallada en el Cuadro Nº 1 de la presente
resolución;
por
haberse emitido en vulneración a los principios
de
tipicidad y
debido procedimiento administrativo. En consecuencia, se debe retrotraer
el
procedimiento sancionador hasta el momento en que el vicio se produjo.
Lima,
13
de marzo de 2019
l.
ANTECEDENTES
1. Petróleos del Perú -Petroperú S.A.1
(en
adelante, Petroperú)
es
una empresa
que desarrolla actividades de exploración de hidrocarburos, siendo titular
de
LA
Planta de Abastecimiento del Aeropuerto de Tacna, ubicado
en
el
Km.
5 de
la
Av.
Panamericana Sur, Aeropuerto Coronel FAP Carlos Cipriani Santa Rosa,
en
el
distrito de Tacna, provincia de Tacna y departamento de Tacna
(en
adelante,
el
Aeropuerto de Tacna).
2.
El
23 de enero de 2014, mediante
la
Resolución
de
Gerencia
de
Fiscalización de
Hidrocarburos Líquidos Nº 735-2014-OS-GFHL/UPPD,
el
Osinergmin aprobó
el
Plan de Contingencias para las actividades
de
almacenamiento de
la
Planta de
Abastecimiento del Aeropuerto de Tacna.
3.
El
27 de agosto de 2017,
la
Dirección de Supervisión del Organismo de Evaluación
y Fiscalización Ambiental -OEFA
(en
lo
sucesivo,
la
OS) realizó una supervisión
Registro Único de Contribuyente Nº 20100128218.
4.
5.
regular
(en
adelante, Supervisión Especial) a
la
Planta de Abastecimiento del
Aeropuerto
de
Tacna,
en
atención a
la
Emergencia Ambiental ocasionada por
el
derrame de turbo
A-1
ocurrido
en
la
tubería de despacho
de
6"
en
la
Planta de
Abastecimiento
de
Turbo
A-1
del Aeropuerto de Tacna.
Los hechos que fueron verificados
se
encuentran detallados
en
el
Acta
de
Supervisión S/N del
27
de
agosto de 2017
(en
adelante,
el
Acta de Supervisión)2
y analizados
en
el
Informe
de
Supervisión
Nº
608-2017-OEFNDS-HID3 del
07
de
noviembre de 2017.
En
atención a los informes mencionados,
el
18
de
abril
de
2018, mediante
la
--------
Resolución-Subdirector:aLN
_
tQ-14
=20J8
,,_
QEEALDEAI/SEEM~,-
la
_Subdirnccióo_de.
____
_
6.
7.
8.
Fiscalización
en
Energía y Minas (en adelante, SFEM) del OEFA dispuso
el
inicio
de
un
procedimiento administrativo sancionador contra Petroperú5.
El
21
de junio
de
2018,
la
SFEM emitió
el
Informe Final
de
Instrucción
Nº
996-
2018-OEFNDFAI/SFEM (en adelante,
el
Informe Final de lnstrucción)6,
respecto
al
cual
el
administrado presentó sus descargos7
el
19
de
julio
de
2018.
El
8 de noviembre
de
2018,
en
las instalaciones del OEFA
se
llevó a cabo una
Audiencia
de
Informe Oral, con
la
participación, por parte
de
Petroperú,
de
Sonia
Mercedes Sandoval Peralta (DNI
Nº
4165291 O y Carlos Alberto Marquez Farfan
(DNI Nº 02845985).
El
31
de
diciembre
de
2018,
la
Dirección
de
Fiscalización y Aplicación de
Incentivos
(en
adelante, DFAI) emitió
la
Resolución Directora!
Nº
3279-2018-
OEFNDFAIª, mediante
la
cuál resolvió declarar
la
responsabilidad administrativa
de
Petroperú por
la
comisión de
la
conducta infractora que
se
detalla a
continuación:
Cuadro N°
1:
Detalle de
la
conducta infractora
Nº Presunta conducta infractora
Petróleos del Perú -Petroperú
S.A.
no
adoptó las medidas de
1 prevención para evitar los
impactos negativos
en
el
ambiente ocasionados por el
Contenida
en
el
CD
en
el
folio 16.
ldem.
Norma sustantiva incumplida
Artículo
3º
del Reglamento de
Protección para
la
Protección
Ambiental de las Actividades de
Hidrocarburos aprobado por Decreto
Acto debidamente notificado
al
administrado
el
24 de abril de 2018 (folio 10).
Norma que tipifica
la
eventual sanción
Numerales (i) y (ii) de
inciso
c)
del Artículo 4º de
la
Tipificación de
Infracciones y la Escala de
Sanciones aplicable a las
actividades desarrolladas
El
23 de mayo de 2018, mediante escrito con Registro Nº 46257, Petroperú presentó descargos ante las
imputaciones formuladas
en
el
referido acto administrativo (folios 20
al
43).
Folios
44
al
51
. Este acto fue notificado
al
administrado
el
27
de junio de
2018
mediante
la
Carta 1965-2018-
OEFA/DFAI (Folio 52) .
Mediante escrito con Código de Registro
Nº
61039, presentado
el
19 de julio de 2018 (folios 53
al
121 ).
Folios
70
al
77
. Este acto fue debidamente notificado
al
administrado
el
2 de octubre de 2018 (folio 79).
2
10
Nº
Presunta conducta infractora
derrame de combustibles líquidos
(Turbo A
1)
ocurrido
el
12
de
mayo
de 2017
en
la
Pla
n
ta
de
Abastecimiento de Turbo
A-1
-
Aeropuerto
de
Tacna.
Norma sustantiva incumplida
Supremo Nº 039-2014-EM 9
(en
adelante, RPAAH) , artículos 74º y
75º
de
la
Ley N°
28611
10, Ley
General del Ambiente
(en
adelante,
LGA).
Norma que tipifica
la
eventual sanción
por las empresas del
subsector hidrocarburos
que se encuentren
bajo
el
ámbito
de
competencia del
OEFA, aprobado por
Resolución
de
Consejo
Directivo Nº 035-2015-
OEFA/CD11
y numeral 2.3
del rubro 2 del
Cuadro
de
Tipificación
de
Infracciones
y
la
Escala
de
Sanciones
aplicable a las actividades
desarrolladas por las
empresas del subsector
hidrocarburos
que
se
encuentren bajo
el
ámbito
DECRETO SUPREMO Nº 039-2014-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de
Hidrocarburos.
Publicado
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
12
de
noviembre de 2014 .
Artículo 3.- Responsabilidad Ambiental
de
los Titulares
Los Titulares
de
las Actividades
de
Hidrocarburos son responsables del cumplimiento
de
lo
dispuesto
en
el
marco
legal ambiental vigente,
en
los Estudios Ambientales y/o Instrumentos
de
Gestión Ambiental Complementarios
aprobados y cualquier otra regulación adic ional dispuesta por
la
Autoridad Ambiental Competente.
Asimismo, son responsables por las emisiones atmosféricas, las descargas
de
efluentes líquidos,
la
disposición
de residuos sólidos y las emisiones de ruido, desde las instalaciones que construyan u operen directamente o a
través de terceros,
en
particular
de
aquellas que excedan los Límites Máximos Permisibles
(LMP)
y los
Estándares de Calidad Ambiental (ECA) vigentes, siempre y cuando se demuestre
en
este último
caso,
que
existe una relación de causalidad entre
la
actuación del Titular de las Actividades
de
Hidrocarburos y
la
transgresión de dichos estándares.
Los Titulares
de
las Actividades
de
Hidrocarburos
son
también responsables de preven ir, minimizar, rehabilitar,
remediar y compensar los impactos ambientales negativos generados por
la
ejecución
de
sus Actividades
de
Hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran presentarse por
la
deficiente aplicación
de
las medidas
aprobadas
en
el Estudio Ambiental y/o Instrumento de Gestión Ambiental Complementario correspondiente, asi
como por el costo que implique
su
implementación.
LEY Nº 28611, Ley General del Ambiente, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
15
de octubre
de
2005.
Artículo
74.-
De
la responsabilidad general
Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos
que se generen sobre el ambiente,
la
salud y los recursos naturales, como consecuencia
de
sus actividades.
Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que
se
generen por acción u omisión.
Artículo
75.- Del
manejo
integral y
prevención
en
la
fuente
75.1
El
titular de operaciones debe adoptar prioritariamente med idas
de
prevención del riesgo y daño ambiental
en
la
fuente generadora de los mismos, así como las demás medidas
de
conservación y protección ambiental
que corresponda
en
cada una
de
las etapas de sus operaciones, bajo
el
concepto de ciclo de vida
de
los
bienes
que produzca o los servicios que provea ,
de
conformidad
con
los
pr
incipios establecidos
en
el
Título Prelimina r
de
la
presente Ley y las demás normas legales vigentes.
75.2 Los estudios para proyectos de inversión a nivel
de
prefactibilidad, factibilidad y definitivo , a
cargo
de
entidades públicas o privadas, cuya ejecución pueda tener impacto
en
el
ambiente deben considerar
los
costos
necesarios para preservar
el
ambiente
de
la
localidad
en
donde se ejecutará
el
proyecto y
de
aquellas que
pudieran ser afectadas por éste.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO
Nº
035-2015-OEFA/CD, que
tipifica
las infracciones
administrativas
y establece la escala de sanciones aplicable a las actividades desarrolladas por las
empresas del
subsector
hidrocarburos
que se encuentran bajo el
ámbito
de competencia del OEFA,
publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano el
18
de agosto
de
2015. ( ... )
Artículo
4.-
Infracciones
administrativas
referidas a i ncidentes y emergencias ambientales
Constituyen infracciones admin istrativas referidas a incidentes y emergencias ambientales: ( ... )
c)
No
adoptar medidas
de
prevención para evitar
la
ocurrencia
de
un
incidente o emergencia ambiental que
genere
un
impacto ambiental negativo. Esta conducta se puede configurar mediante los siguientes subtipos
infractores:
(i)
Si
la
conducta genera daño potencial a
la
flora o fauna, será calificada como grave y sancionada
con
una
multa de veinte (20) hasta dos mil
(2
000) Unidades Impositivas Tributarias.
(ii)
Si
la
conducta genera daño potenci
al
a
la
salud o vida humana, será calificada como grave y sancionada con
una multa de treinta (30) hasta tres mil
(3
000) Unidades Impositivas Tributarias.
3
. Nº Presunta conducta infractora Norma sustantiva incumplida
Fuente: Resolución Subdirectoral Nº
1014-2018-0EFA/DFAI/SFEM
.
Elaboración: Tribunal
de
Fiscalización Ambiental (en adelante, TFA).
Norma que tipifica
la
eventual sanción
de
competencia del
OEFA
de
la Resolución d e
Consejo Directivo
Nº
035-
2015-OEFA/CDl
12.
9.
El
23
de enero
de
2019, mediante escrito con Registro
Nº
008139, Petroperú
interpuso
un
recurso
de
apelación
en
contra
de
la
Resolución Directora! Nº3279-
2018-OEF
NDFAI
13, bajo los siguientes argumentos:
12
a)
De
acuerdo
al
informe
de
falla remitido mediante
la
Carta Nº ATC-064-2017
del
11
de
septiembre
de
2017, Petroperú señaló que
la
causa
de
la
falla
de
la
tubería
es
corrosión externa localizada, debido
al
deterioro prematuro del
revestimiento de dicha zona, posiblemente por deficiencias
en
la
aplicación
de las capas
de
pintura,
no
por falta
de
mantenimiento.
b)
No obstante,
el
OEFA afirma que Petroperú
no
cumplió con adoptar las
medidas
de
prevención para evitar
la
corrosión externa localizada
en
la
tubería, afirmando
sin
sustento técnico alguno que ello sucedió por falta
de
mantenimiento preventivo respecto a acciones de verificación
del
revestimiento del área e identificación
de
deficiencias
en
la
aplicación
de
capas
de
pintura.
c)
El
OEFA,
al
exigirle
al
administrado que aporte pruebas que permitan
desvirtuar
la
infracción imputada y solo contar como medio de prueba con
el
Acta de Supervisión,
en
la
cual
se
menciona que
se
encontraron signos
de
presunta corrosión
en
el
punto de
la
falla,
ha
vulnerado los principios
de
verdad material, licitud y legalidad, así como
el
impulso de oficio, por
lo
que
se
debe declarar
la
nulidad
de
la
resolución materia de impugnación.
d)
En
el
numeral 6 de
la
resolución apelada
la
DFAI señala que
no
se
aprecia
que
la
supuesta infracción genere daño real a
la
salud, a
la
vida
de
las
personas,
se
trate del desarrollo
de
actividades
sin
certificación ambiental o
en
zonas prohibidas o que configuren
el
supuesto
de
reincidencia;
sin
embargo,
en
los numerales 1
O,
41, 42,
43 y 45
se
alega todo
lo
contrario.
Folios 154 al 160 del Expediente.
Genera daño
un
potencial a
la
salud o
vida humana
De
30
a 3000 UIT .
Nº
4
}
e)
En
los fundamentos 40
al
45
se
refiere que ante
un
derrame de
hidrocarburos
se
afectaría
el
normal desarrollo de
la
fauna como
consecuencia de
la
afectación
al
componente suelo;
no
obstante,
no
se
ha
comprobado de manera fehaciente
la
afectación
al
suelo.
1
O.
El
1 de marzo de 2018,
en
las instalaciones del OEFA
se
llevó a cabo una
Audiencia de Informe Oral,
con
la
participación, por parte de Petroperú,
de
Sonia
Mercedes Sandoval Peralta (DNI Nº 4165291 O y Elizabeth Victoria Ojeda Muñoz
(DNI Nº 72078305), donde
el
administrado reiteró sus argumentos expuestos en
su
apelación.
11.
COMPETENCIA
11
. Mediante
la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba
la
Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente
(en
adelante, Decreto Legislativo
Nº 1013)1
4,
se crea
el
OEFA.
12.
Según
lo
establecido
en
los artículos 6º y
11
º de
la
Ley Nº 29325, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por
la
Ley
Nº 30011 15 (en adelante, Ley de SINEFA),
el
OEFA es
un
organismo público
técnico especializado, con personería jurídica de derecho público interno, adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado de
la
fiscalización, supervisión, control y
sanción en materia ambiental.
13. Asimismo,
en
la
Primera Disposición Complementaria Final
de
la
Ley del SINEFA
se dispone que, mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
14
15
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba
la
Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente, publicado
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
14
de
mayo
de
2008
.
Segunda
Disposición
Complementaria Final.- Creación de Organismos
Públicos
Adscritos
al
Ministerio
del Ambiente
1. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Créase el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA como organismo público técnico
especializado,
con
personería jurídica
de
derecho público interno, constituyéndose
en
pliego presupuesta!,
adscrito
al
Ministerio del Ambiente y encargado
de
la
fiscalización,
la
supervisión,
el
control y
la
sanción
en
materia ambiental que corresponde.
LEY Nº 29325.
Artículo 6°.- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es
un
organismo público técnico especializado ,
con personería jurídica de derecho público interno, que constituye
un
pliego presupuesta
l.
Se
encuentra adscrito
al
MINAM, y se encarga
de
la
fiscalización, supervisión , evaluación, control y sanción
en
materia ambiental , asi
como de
la
aplicación de
los
incentivos, y ejerce
las
funciones previstas
en
el
Decreto Legislativo
Nº
1013
y
la
presente Ley. El OEFA es el ente rector del Sistema
de
Evaluación y Fiscalización Ambiental.
Artículo 11°.- Funciones generales
Son
funciones generales del OEFA: ( .
..
)
c)
Función fiscalizadora y sancionadora: comprende
la
facultad
de
investigar
la
comisión
de
posibles
infracciones administrativas sancionables y
la
de imponer sanciones por
el
incumplimiento
de
obligaciones y compromisos derivados
de
los
instrumentos de gestión ambiental, de
las
nonmas
ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los mandatos o disposiciones
emitidos por
el
OEFA,
en
concordancia
con
lo
establecido
en
el
artículo
17.
Adicionalmente, comprende
la
facultad de dictar medidas cautelares y correctivas.
5
14.
15.
16
17
18
19
20
21
supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por
el
OEFA16.
Mediante Decreto Supremo
Nº
001-201 0-MINAM17
se
aprobó
el
inicio del proceso
de
transferencia
de
funciones
de
supervisión, fiscalización y sanción
en
materia
ambiental del Osinergmin18
al
OEFA, y mediante Resolución
de
Consejo Directivo
Nº 001-2011-OEFA/CD19
se
estableció que
el
OEFA asumiría las funciones de
supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en
materia
de
hidrocarburos
en
general y electricidad desde
el
4
de
marzo
de
2011.
Por otro lado,
el
artículo 10° de
la
Ley del SINEFA2º y los artículos 19º y 20º del
Reglamento de Organizagón y
___Funciones
del OEFA aprobado por Decreto
Supremo
Nº
013-2017-MINAM
21
disponen que
el
Tribunal de Fiscalización
LEY
Nº
29325.
Disposiciones Complementarias Finales
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción
en
materia ambiental serán asumidas
por
el
OEFA. así como
el
cronograma para
la
transferencia del respectivo acervo documentario, personal, bienes
y recursos, de cada una de las entidades.
DECRETO SUPREMO
Nº
001-2010-MINAM, que aprueba
el
inicio
del
proceso
de
transferencia de
funciones
de
supervisión,
fiscalización
y
sanción
en materia ambiental del OSINERGMIN al OEFA,
publicado
en
el diario oficial "El Peruano"
el
21
de enero de 2010.
Artículo 1°.- Inicio
del
proceso
de
transferencia
de
las
funciones
de
supervisión, fiscalización y sanción
en
materia ambiental
del
OSINERGMIN
al
OEFA
Apruébese
el
inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en
materia ambiental del Organismo Supervisor de
la
Inversión
en
Energía y Minería -OSINERGMIN,
al
Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA.
LEY Nº 28964 -Ley que
transfiere
competencias
de
supervisión
y
fiscalización
de las
actividades
mineras
al Osinerg, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano el
24
de enero de 2007.
Artículo 18°.- Referencia
al
OSINERG
A partir de la entrada
en
vigencia de la presente Ley, toda mención que
se
haga
al
OSINERG
en
el
texto de leyes
o normas de rango inferior debe entenderse que está referida
al
OSINERGMIN.
RESOLUCIÓN
DE
CONSEJO DIRECTIVO
Nº
001-2011-OEFA/CD, aprueban aspectos objeto
de
la
transferencia
de
las funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia
de
hidrocarburos
en general y electricidad, entre OSINERGMIN y el OEFA, publicada
en
el
diario oficial
El
Peruano el 3 de marzo de
2011
.
Artículo
2°.- Determinar que
la
fecha
en
la que
el
OEFA asumirá las funciones de supervisión, fiscalización y
sanción ambiental
en
materia de hidrocarburos
en
general y electricidad, transferidas del OSINERGMIN, será
el
4 de marzo de 2011.
LEY
Nº
29325.
Artículo 10º.-Tribunal
de
Fiscalización Ambiental
10.1
El
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con
un
Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa. Lo resuelto por
el
TFA es de
obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia
se señale
en
la
misma resolución,
en
cuyo caso debe ser publicada de acuerdo a ley.
DECRETO SUPREMO N° 013-2017-MINAM,
que
aprueba el Reglamento de Organización y
Funciones
del
OEFA, publicado
en
el
diario oficial
El
Peruano
el
21
de diciembre de 2017.
Artículo 19º.-Tribunal de Fiscalización Ambiental
19.1
El
Trbiunal de Fiscalización Ambiental es
el
órgano resolutivo que ejerce funciones como segunda y última
instancia administrativa del OEFA, cuenta con autonmía
en
el
ejercicio de sus funciones
en
la emisión de
sus resoluciones y pronunciamiento; y está integrado por Salas Especializadas
en
los asuntos de
competencia del OEFA.
Las
resoluciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento y constituyen
precedente vinculante
en
materia ambiental, siempre que esta circunstancia se señale
en
la
misma
resolución, en cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a Ley.
19.2
La
conformación y funcionamiento de
la
Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental
es
regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA.
Artículo 20º.- Funciones
del
Tribunal
de
Fiscalización Ambiental
6
}
Ambiental (en adelante, TFA)
es
el
órgano encargado de ejercer funciones como
segunda y última instancia administrativa del OEFA
en
materia
de
sus
competencias.
111.
ADMISIBILIDAD
16.
El
recurso de apelación
ha
sido interpuesto dentro de los quince (15) días hábiles
de notificado
el
acto impugnado y cumple con los requisitos previstos
en
los
artículos 218º y 221º del TUO de
la
Ley
Nº
27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo
Nº
004-2019-JUS (en
adelante, TUO de la LPAG), por
lo
que
es
admitido a trámite.
IV. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE
17
. Previamente
al
planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta sala
considera importante resaltar que
el
ambiente
es
el
ámbito donde
se
desarrolla
la
vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
culturales existentes
en
un
lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan
la
vida humana y
la
de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos)22 .
18.
En
esa misma línea,
el
numeral 2.3 del artículo 2º de
la
LGA2
3, prescribe
que
el
ambiente comprende aquellos elementos físicos, químicos y biológicos de origen
natural o antropogénico que,
en
forma individual o asociada, conforman
el
medio
en
el
que se desarrolla
la
vida, siendo los factores que aseguran
la
salud individual
y colectiva de las personas y
la
conservación de los recursos naturales,
la
diversidad biológica y
el
patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
19.
20.
En
esa situación, cuando las sociedades pierden
su
armonía con
el
entorno y
perciben
su
degradación, surge
el
ambiente como
un
bien jurídico protegido.
En
ese contexto, cada Estado define cuánta protección otorga
al
ambiente y a los
recursos naturales, pues
el
resultado de proteger tales bienes incide en
el
nivel de
calidad de vida de las personas.
En
el
sistema jurídico nacional,
el
primer nivel de protección
al
ambiente
es
formal
y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan bienes
El
Tribunal de Fiscalización Ambiental tiene las siguientes funciones:
a)
Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos contra
los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA.
b)
Proponer a
la
Presidencia del Consejo Directivo mejoras a
la
normativa ambiental, dentro del ámbito de
su
competencia.
c)
Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso
el
sentido y alcance de las normas de
competencia del OEFA, cuando corresponda.
d) Ejercer las demás funciones que establece
la
normativa vigente sobre
la
materia.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaida en
el
expediente Nº 0048-2004-AlfTC. Fundamento juridico 27.
LEY Nº 28611, Ley General del Ambiente, publicada en
el
diario oficial
El
Peruano
el
15 de octubre de 2005 .
Artículo
2°.- Del
ámbito(
... )
2.3 Entiéndase, para los efectos de
la
presente Ley, que toda mención hecha
al
"ambiente" o a "sus
componentes" comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que,
en forma individual o asociada, conforman
el
medio en
el
que se desarrolla
la
vida, siendo los factores que
aseguran
la
salud individual y colectiva de las personas y
la
conservación de los recursos naturales,
la
diversidad
biológica y
el
patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
7
ambientales,
lo
cual
ha
dado origen
al
reconocimiento
de
una "Constitución
Ecológica" dentro de
la
Constitución Política del Perú, que fija las relaciones entre
el
individuo,
la
sociedad y
el
ambiente24 .
21.
El
segundo nivel
de
protección
al
ambiente es material y viene dado por
su
consideración como:
(i)
principio jurídico que irradia todo
el
ordenamiento jurídico;
(ii) derecho fundamental25 , cuyo contenido esencial
lo
integra
el
derecho a gozar
de
un
ambiente equilibrado y adecuado para
el
desarrollo de
la
vida, y
el
derecho
que dicho ambiente
se
preserve26 ;
y,
(iii) conjunto
de
obligaciones impuestas a
autoridades y particulares
en
su
calidad de contribuyentes sociales27 .
-----
~
2.
_Cabe_destacar_que,_
en
_
su
_dimensión_como_conjunto_
de
_obligaciones,_ I~
----
-
preservación de
un
ambiente sano y equilibrado impone a los particulares
la
23.
24.
v.
24
25
26
27
28
obligación
de
adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan causar
al
ambiente. Tales
medidas
se
encuentran contempladas
en
el
marco jurídico que regula
la
protección del ambiente y
en
los respectivos instrumentos
de
gestión ambiental.
Sobre
la
base
de
este sustento constitucional,
el
Estado hace efectiva
la
protección
al
ambiente, frente
al
incumplimiento
de
la
normativa ambiental, a
través
del
ejercicio
de
la
potestad sancionadora
en
el
marco de
un
debido
procedimiento administrativo, así como mediante
la
aplicación
de
tres grandes
grupos
de
medidas:
(i)
medidas
de
reparación frente a daños
ya
producidos;
(ii) medidas
de
prevención frente a riesgos conocidos antes que
se
produzcan;
y,
(iii) medidas
de
precaución frente a amenazas
de
daños desconocidos e
inciertos28 .
Bajo dicho marco normativo que tutela
el
ambiente adecuado y
su
preservación,
este Tribunal interpretará las disposiciones generales y específicas
en
materia
ambiental, así como las obligaciones
de
los particulares vinculadas a
la
tramitación
del procedimiento administrativo sancionador.
CUESTIÓN CONTROVERTIDA
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 03610-2008-PA/TC. Fundamento jurídico
33.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho: ( .
..
)
22.
A
la
paz, a
la
tranquilidad,
al
disfrute del tiempo libre y
al
descanso, así como a gozar de
un
ambiente
equilibrado y adecuado
al
desarrollo de
su
vida.
Al respecto,
el
Tribunal Constitucional,
en
la
sentencia recaída
en
el
expediente Nº 03343-2007-PA/TC,
fundamento jurídico
4,
ha
señalado
lo
siguiente:
En
su
primera manifestación, comporta
la
facultad de las personas de disfrutar de
un
medio ambiente
en
el
que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva.
La
intervención del
ser humano no debe suponer,
en
consecuencia, una alteración sustantiva de
la
indicada interrelación.
( ... ) Sobre
el
segundo acápite ( ... ) entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de
mantener los bienes ambientales
en
las condiciones adecuadas para su disfrute. Evidentemente, tal
obligación alcanza también a los particulares.
Sobre
la
triple dimensión de
la
protección
al
ambiente
se
puede revisar
la
Sentencia T-760/07 de
la
Corte
Constitucional de Colombia, así como
la
sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el
expediente Nº 03610-
2008-PA/TC.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en
el expediente Nº 03048-2007-PA/TC. Fundamento jurídico 9.
8
25.
VI.
Vl.1
26.
27.
28.
29.
29
30
La
cuestión controvertida a resolver en
el
presente caso consiste en determinar si
correspondía declarar
la
existencia de responsabilidad administrativa de
Petroperú, por no adoptar las medidas de prevención para evitar los impactos
negativos en
el
ambiente ocasionados por
el
derrame de combustibles líquidos
(Turbo A-1) ocurrido
el
12 de mayo de 2017 en
la
Planta de Abastecimiento de
Turbo A-1
-Aeropuerto
Tacna.
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN CONTROVERTIDA
Si correspondía declarar
la
existencia de responsabilidad administrativa de
Savia, por no adoptar las medidas de prevención para evitar los impactos
negativos en el ambiente ocasionados por
el
derrame de combustibles
líquidos (Turbo A-1) ocurrido
el
12 de mayo de 2017
en
la
Planta de
Abastecimiento de Turbo
A-1
-Aeropuerto Tacna
Con carácter previo
al
análisis de los argumentos esgrimidos por Petroperú
al
respecto, esta sala considera necesario verificar si la construcción
de
la
imputación de cargos realizada por
la
SFEM en
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1014-2018-0EFA/DFAI/SFEM y su posterior desarrollo por
la
Autoridad
Decisora se efectuó aplicando correctamente los principios jurídicos que orientan
el
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
Lo anterior se analizará de acuerdo con lo dispuesto en
el
numeral 2.2 del artículo
2º del Reglamento Interno del Tribunal de Fiscalización Ambiental del Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental aprobado por Resolución de Consejo
Directivo
Nº
032-2013-OEFA/CD29.
Una vez dilucidada dicha cuestión, este tribunal se pronunciará, de corresponder,
sobre los argumentos planteados por
el
administrado en su recurso de apelación.
De conformidad con
lo
señalado anteriormente,
el
principio de legalidad
establecido en
el
numeral 1.130 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de
la
la
Constitución Política del Perú,
la
ley y
al
derecho, dentro de las facultades que
Resolución
de
Consejo
Directivo
Nº 032-2013-OEFA/CD, publicada
en
el diario oficial
El
Peruano
el
2 de
agosto de 2013
Artículo
2º.-
El
Tribunal
de
Fiscalización
Ambiental(
... )
2.2
El
Tribunal de Fiscalización Ambiental vela por
el
cumplimiento del principio de legalidad y
el
respeto del
derecho de defensa y el debido procedimiento , así como por
la
correcta aplicación de los demás principios
jurídicos que orientan
el
ejercicio de
la
potestad sancionadora de
la
Administración Pública .
TUO
de
la LPAG
Artículo
IV.
Principios
del
procedimiento
administrativo
1.
El
procedimiento adm inistrativo
se
sustenta fundamentalmente
en
los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1.
Principio
de
legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a
la
Constitución,
la
ley y
al
derecho, dentro de las facultades que
le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para
los
que les fueron conferidas.
9
les sean atribuidas, y de acuerdo con los fines para los cuales les fueron
conferidas.
31
30.
En
esa línea,
el
principio del debido procedimiento establecido
en
el
numeral 2 del
artículo 248º del TUO de la LPAG, es recogido como uno de los elementos
especiales que rigen
el
ejercicio
de
la
potestad sancionadora administrativa,
al
atribuir a
la
autoridad administrativa
la
obligación
de
sujetarse
al
procedimiento
establecido y respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento
administrativo.
31.
De
igual manera, de acuerdo con
el
principio
de
tipicidad regulado
en
el
numeral
4 del artículo citado32 solo constituy_
eo
_ c_onductas_sancionables
------
administrativamente las infracciones previstas expresamente
en
normas con
rango
de
ley mediante
su
tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía. 33
32.
Dicho mandato
de
tipificación,
se
presenta
en
dos niveles:
31
32
33
(i)
Exige que
la
norma describa los elementos esenciales del hecho que califica
como infracción sancionable, con
un
nivel
de
precisión suficiente que
permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad
lo
que
se
está proscribiendo bajo amenaza
de
sanción
en
una determinada
disposición legal (de acuerdo con
el
principio
de
taxatividad); y
(ii)
En
un
segundo nivel
-esto
es,
en
la
fase
de
la
aplicación
de
la
norma-
la
exigencia de que
el
hecho concreto imputado
al
autor
se
corresponda
exactamente con
el
descrito previamente
en
la
norma.
Si
tal
correspondencia
no
existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento
En
tal sentido,
la
exigencia de legalidad
en
la
actuación administrativa significa que las decisiones de
la
autoridad
deben sustentarse
en
la debida aplicación e interpretación del conjunto de normas que integran
el
ordenamiento
jurídico vigente.
TUO DE
LA
Artículo
248.-
Principios
de la potestad
sancionadora
administrativa
La
potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:(.._)
4.
Tipicidad. -Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente
en
normas con rango de ley mediante
su
tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos
en
que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por
norma reglamentaria.
A través de
la
tipificación de infracciones
no
se puede imponer a los administrados
el
cumplimiento de
obligaciones que
no
estén previstas previamente
en
una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En
la configuración de los regimenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas
ya
establecidos
en
las leyes
penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas
en
otras normas administrativas sancionadoras.
De
esta manera,
en
virtud del principio de tipicidad, se acepta
la
existencia de
la
colaboración reglamentaria
con
la
ley; esto
es,
que disposiciones reglamentarias puedan especificar las conductas infractoras
o,
más
aún,
tipificar
infracciones, siempre y cuando
en
la
ley se encuentren suficientemente determinados "los elementos básicos de
la
conducta antijurídica y
la
naturaleza y los límites de
la
sanción a imponer
(-
--l"-
GÓMEZ, M. & SANZ,
l.
(201
O)
Derecho Administrativo Sancionador. Parte General, Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo.
Segunda Edición . España: Arazandi,
p.
132.
10
33.
34.
35.
34
35
36
esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo
con
el
denominado principio de tipicidad en sentido estricto
34
.
Con relación
al
primer nivel,
la
exigencia de la "certeza o exhaustividad suficiente"
o "nivel de precisión suficiente" en
la
descripción de las conductas que constituyen
infracciones administrativas 35, tiene como finalidad que
-en
un caso en
concreto-
al
realizarse
la
subsunción del hecho en
la
norma que describe
la
infracción, esta pueda ser efectuada con relativa certidumbre36 .
Por otro lado, en lo concerniente
al
segundo nivel en
el
examen de tipificación, se
exige que los hechos imputados por
la
Administración correspondan
con
la
conducta descrita en
el
tipo infractor.
Lo anterior evidencia
la
función garantista que circunscribe el principio de tipicidad
dentro de los procedimientos administrativos sancionadores.
"En
un
nivel normativo, primero, donde implica
la
exigencia ( ... )
de
que una norma describa
los
elementos
esenciales de
un
hecho,
sin
cuyo incumplimiento tal hecho -abstractamente considerado -
no
puede ser calificado
de infracción (de acuerdo
con
el
principio
de
taxatividad). El proceso de tipificación,
sin
embargo,
no
termina aquí
porque a continuación
-en
la
fase
de
la
aplicación
de
la
norma-
viene
la
exigencia de que
el
hecho concreto
imputado
al
autor se corresponda exactamente
con
el
descrito previamente
en
la
norma.
Si
tal correspondencia
no
existe, ordinariamente por ausencia
de
algún elemento esencial, se produce
la
indicada falta
de
tipificación
de los hechos (de acuerdo
con
el principio
de
tipicidad
en
sentido estricto)". NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. 1 ª Reimpresión, 2017. Madrid : Editorial Tecnos, p. 269.
Es importante señalar que, conforme a Morón : "Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos
concurrentes:
i)
La
reserva de ley para
la
descripción
de
aquellas conductas pasibles de sanción por
la
Administración; ii) La exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la
descripción
de las conductas
sancionables
constitutivas
de las
infracciones
administrativas; iii)
La
interdicción de
la
analogía y
la
interpretación extensiva
en
la
aplicación de los supuestos descritos como ilícitos (desde
el
punto
de
vista
concreto,
la
tipificación
es
de interpretación restrictiva y correcta)". MORÓN URSINA, Juan Carlos. Comentarios
a la Ley
del
Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 1
Orna
. ed., 2014. p. 767.
El
resaltado
es nuestro .
Al respecto ,
el
Tribunal Constitucional,
en
las sentencias recaídas
en
los
expedientes
Nº
010-2002-AI/TC
(Fundamentos jurídicos 45 y 46) y
Nº
2192-2004-AA (fundamento jurídico
5)
,
ha
precisado
lo
siguiente:
Expediente
Nº
010-2002-AI/TC
45. "
El
principio de legalidad exige
no
sólo que por ley
se
establezcan los delitos, sino también que las
conductas prohibidas estén claramente delimitadas
en
la
ley. Esto
es
lo
que
se
conoce como
el
mandato de determinación, que prohíbe
la
promulgación
de
leyes penales indeterminadas, y
constituye
una
exigencia expresa
en
nuestro texto constitucional
al
requerir
el
literal
"d"
del inciso
24)
del Artículo 2º de
la
Constitución que
la
tipificación
previa de la
ilicitud
penal sea "expresa e
inequívoca" (Lex certa).
46.
El
principio
de
determinación del supuesto
de
hecho previsto
en
la
Ley
es
una
prescripción dirigida
al legislador para que éste dote de significado unívoco y preciso
al
tipo penal, de tal forma
que
la
actividad de subsunción
del
hecho
en
la
norma sea verificable con relativa certidumbre( ...
)"
.
El
énfasis
es
nuestro.
Expediente
N°
2192-2004-AA
5.
"(
..
. )
El
subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye
una
de
las manifestaciones o concreciones
del principio de legalidad respecto de los limites que
se
imponen
al
legislador penal o administrativo,
a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas,
estén redactadas con
un
nivel
de
precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano
de
formación bás i
ca
, comprender sin dificultad
lo
que se está proscribiendo bajo amenaza
de
sanción
en
una determinada disposición legal
".
El
énfasis
es
nuestro.
11
36.
En
efecto, conforme señala Meseguer Yebra37, para que
la
función que debe
desempeñar
el
"tipo"
de
la
infracción
se
cumpla, debe existir una predicción
razonable del ilícito y
de
las consecuencias jurídicas que lleva aparejada
la
conducta que
la
norma considera como ilícita.
37.
En
ese sentido, puede considerarse suficiente
la
tipificación cuando consta
en
la
norma
una
predeterminación inteligible
de
la
infracción, de
la
sanción y
de
la
correlación entre una y otra.
38.
En
esa medida,
la
observancia del
princ1p10
de tipicidad, constriñe a
la
Administración Pública a que,
en
la
construcción
de
la
imputación38 sea posible
denotar
la
correcta subsunción entre
el
hecho detectado como consecuencia del
ejercicio
desus
funciones (para
el
caso concreto,
la
Supervisión Regular) y
el
tipo
infractor que
el
legislador consideró como sancionable debido
al
incumplimiento
de
la
normativa ambiental.
39.
La
premisa anterior
se
ve
reflejada
en
el
artículo 254º del TUO
de
la
LPAG,
al
señalar que
el
procedimiento sancionador está caracterizado, entre otros por:
Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador
254.1
Para
el
ejercicio de
la
potestad sancionadora
se
requiere obligatoriamente
haber seguido
el
procedimiento legal o reglamentariamente establecido
caracterizado
por:
( ... )
3. Notificar a
los
administrados
los
hechos que se
le
imputen a título
de
cargo,
la
calificación de las infracciones que tales hechos pueden
construir y
la
expresión
de
las sanciones que,
en
su
caso,
se
le pudiera
imponer, así como
la
autoridad competente para imponer
la
sanción y
la
norma que atribuya tal competencia. ( ... ).
40. Tales características, según
lo
dispuesto
en
el
numeral
3)
artículo 253º del mismo
cuerpo normativo, deberán ser tomadas
en
cuenta por
el
instructor
al
notificar
la
imputación
de
cargos, conforme
se
precisa a continuación :
41.
37
38
39
Artículo 255.- Procedimiento sancionador
Las entidades
en
el
ejercicio
de
su
potestad sancionadora
se
ceñirán a las siguientes
disposiciones: ( .
..
)
3. Decidida
la
iniciación del procedimiento sancionador,
la
autoridad instructora
del procedimiento formula
la
respectiva notificación
de
cargo
al
posible
sancionado,
la
que debe contener
los
datos a que
se
refiere
el
numeral 3 del
artículo precedente para que presente sus descargos por escrito
en
un
plazo
que
no
podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir
de
la
fecha
de
notificación.
Sobre
la
necesidad
de
una adecuada notificación
de
la
imputación de cargos,
Morón Urbina39 precisa que
la
estructura
de
defensa
de
los administrados reposa
MESEGUER YEBRA, JOAQUÍN (2001).
La
tipicidad
de
las infracciones en el procedimiento administrativo
sancionador, p. 13, Editorial: Bosch -Barcelona.
Desde
el
inicio del procedimiento sancionador.
MORON URSINA, Juan Carlos. Comentarios a
la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica,
2011
, p.
743
.
12
en
la
confianza
en
la
notificación preventiva de
los
cargos que, a tales efectos,
deben reunir los requisitos de:
a)
b)
c)
d)
Precisión: Debe contener todos los elementos enunciados en este artículo para
permitir la defensa de los imputados, incluyendo el señalamiento
de
los hechos
que
se le imputen,
la
calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir,
la
expresión de las sanciones que se le pudiera imponer, así como la autoridad
competente para imponer la sanción con la norma que atribuya competencia. Estos
elementos deben
ser
precisos y no sujetos a inferencias o deducciones por parte de
los imputados ( ... )
Claridad: posibilidad real de entender los hechos y calificación que ameritan sea
susceptible
de
conllevar
la
calificación de ilícitos por la Administración.
Inmutabilidad: no puede
ser
variado por la autoridad en virtud de
la
doctrina de los
actos propios inmersa en el principio de conducta procedimental
Suficiencia: debe contener toda la información necesaria para que el administrado
le pueda contestar, tales
como
los informes o documentación que sirven de sustento
al cargo.
42.
En
definitiva,
la
correcta imputación de cargos, resulta de tal importancia para
garantizar de forma primigenia
el
derecho de defensa del administrado,
que
el
Tribunal Constitucional4º
en
diversas sentencias
ha
precisado que
la
imputación
debe contener información de forma clara y precisa
al
administrado.
43. Por citar una de ellas,
en
el
fundamento 14 del Exp. 02098-2010-PA/TC (Caso
Eladio Osear lván Guzmán Hurtado) ,
el
Tribunal Constitucional precisó
lo
siguiente:
14.- ( .
..
) queda clara
la
pertinente extrapolación de
la
garantía del derecho
de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con ello
la
exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador
se informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra,
información que debe
ser
oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y
expresa con descripción suficientemente detallada de los hechos
considerados punibles que se imputan, la infracción supuestamente
cometida y la sanción ha imponerse, todo ello con el propósito de
garantizar el derecho constitucional de defensa.
44. De
lo
expuesto, se determina que
la
observancia del principio de tipicidad implica
una correcta imputación de cargo (comunicación del inicio del procedimiento
sancionador), a efectos de que tanto
el
administrado como
la
Autoridad Decisora
pueda conocer de forma clara, precisa y suficiente, los siguientes supuestos:
40
a)
El
hecho por
el
cual se inicia
el
procedimiento sancionador.
b)
La
infracción legal que podría haberse generado.
e)
La
sanción que se
le
puede imponer.
d)
La
autoridad que inicia
el
procedimiento sancionador
es
competente
para
tal
fin.
Numeral 14 de
la
sentencia que recae
en
el
expediente
Nº
02098-2010-PA/TC. Publicado
el
05
.
08
.
2011.
En
:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/02098-2010-AA .pdf
13
45.
En
atención
al
marco normativo señalado, corresponde a este órgano colegiado
verificar
si
la
construcción
de
la
imputación de cargos realizada por
la
SFEM, y
su
posterior desarrollo por
la
Autoridad Decisora, fue suficiente para determinar
la
responsabilidad administrativa del apelante por
la
comisión
de
la
conducta
infractora
Nº
1.
Respecto
al
caso en particular
46.
En
el
presente procedimiento administrativo sancionador contra Petroperú fue
iniciado
el
24
de
abril
de
2018 mediante notificación de
la
Resolución Subdirectora!
Nº
1014-2018-OEFA/DFAI/SFEM, a través
de
la
cual
la
Autoridad Instructora
informó
al
administrado que los hechos detectados_
en
_l
a_S_
up
_
e1Yisión
_
Especial1
------
--------
habrían generado,
el
incumplimiento del artículo 3º del RPAAH,
en
concordancia
con
los artículos 7 4 º y 75º
de
la
LGA.
47
. A
su
vez, dicho incumplimiento habría configurado
la
infracción prevista
en
el
siguiente detalle:
Resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-OEFA/CD, que tipifica las
infracciones administrativas y establece
la
escala de sanciones aplicable a
las
actividades desarrolladas por
las
empresas del subsector
hidrocarburos que se encuentran bajo
el
ámbito de competencia del OEFA,
publicada
en
el
diario oficial El Peruano
el
18 de agosto de 2015. ( ... )
Artículo 4.- Infracciones administrativas referidas a incidentes y
emergencias ambientales
Constituyen infracciones administrativas referidas a incidentes y emergencias
ambientales: ( ... )
c)
No
adoptar medidas de prevención para evitar
la
ocurrencia de
un
incidente o
emergencia ambiental que genere
un
impacto ambiental negativo. Esta conducta
se puede configurar mediante los siguientes subtipos infractores:
(i)
Si
la
conducta genera daño potencial a
la
flora o fauna, será calificada
como grave y sancionada con una multa de veinte (20) hasta dos mil
(2
000) Unidades Impositivas Tributarias.
(ii)
Si
la
conducta genera daño potencial a
la
salud o vida humana, será
calificada como grave y sancionada con una multa de treinta (30) hasta
tres mil
(3
000) Unidades Impositivas Tributarias.
Cuadro de tipificación de infracciones administrativas y administrativas y escala
de
sanciones aplicable a las actividades desarrolladas por las empresas del subsector
2.3
emergencia
ambiental que
genere
un
impacto
negativo.
Genera daño
potencial a
la
salud o vida
humana
a
las
De
30
a
de
3000 UIT.
Hidrocarburos,
aprobado mediante
Decreto Supremo
Nº
039-2014-EM.
Fuente: Resolución Subdirectora! Nº 1014-2018-0EFA/DFAI/SFEM
14
48. Así las cosas, y en consideración
al
contenido de
la
imputación de cargos
efectuada por
la
SFEM, este Tribunal advierte que se inició
el
procedimiento
sancionador a Petroperú, infringiendo los requisitos que debe contener
la
imputación de cargos, vulnerando
su
derecho de defensa, por las razones que se
precisan a continuación:
(i)
La
tipificación de la infracción no se realizó de forma concreta, debido a que,
como se observa en
el
considerando precedente,
el
literal
c)
del artículo 4º
de
la
resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-OEFA/CD contiene
supuestos por los cuales se puede infringir dicho dispositivo legal, los cuales,
para efectos del presente análisis, se clasifican en dos subtipos infractores:
(i
i)
(iii)
(iv)
-No adoptar las medidas de prevención para evitar
la
ocurrencia
de
un
incidente o emergencia ambiental que genere un impacto negativo,
generando
un
daño potencial a
la
flora o fauna. Conducta que será
calificada como grave y sancionada con una multa de veinte (20) hasta
dos mil (2 000) Unidades Impositivas Tributarias.
-No adoptar las medidas de prevención para evitar
la
ocurrencia
de
un
incidente o emergencia ambiental que genere un impacto negativo,
generando
un
daño potencial a
la
salud o
la
vida humana. Conducta
que será calificada como grave y sancionada con una multa de veinte
(30) hasta tres mil
(3
000) Unidades Impositivas
Tr
ibutarias.
En efecto, en
el
presente caso, es posible advertir que, si bien
la
Autoridad
Instructora señaló el supuesto en
el
cual se pudo haber configurado
el
hecho
que dio origen
al
procedimiento administrativo sancionador materia de
análisis (vale decir,
el
no adoptar las medidas de prevención para evitar los
impactos negativos en
el
ambiente ocasionados por
el
derrame de
combustibles líquidos (Turbo A-1) ocurrido
el
12 de mayo de 2017
en
la
Planta de Abastecimiento de Turbo A-1 -Aeropuerto Tacna; cierto es que,
la
mencionada autoridad no consideró que dicha infracción establece además
dos subtipos infractores, los mismos que
al
ser independientes, ameritan ser
analizados de manera individual, a efectos de que se realice una correcta
aplicación del principio de tipicidad.
Ello, en tanto que,
al
ser supuestos distintos los previstos en
el
literal
e)
del
artículo 4º de la Resolución de Consejo Directivo
N°
035-2015-OEFA/CD,
presentan diferencias en
la
cuantificación de las sanciones previstas por
el
ordenamiento jurídico
pa
ra cada uno de ellos, en función a
la
generación de
daño potencial que originen.
Tales deficiencias en
la
imputación, por otro lado, no fueron advertidas
en
la
Resolución Directora! Nº 3279-2018-OEFA/DFAI
-donde
se declaró
la
responsabilidad administrativa de
Petroperú-,
debido a que en
su
parte
resolutiva se hace remisión
al
numeral 1 de la Tabla Nº 1 de
la
Resolución
Subdirectora! Nº
1014-2018-0EFA/DFAI/SFEM-
,
la
cual, en funci
ón
a
lo
señalado en los fundamentos supra, contiene un vicio en
la
tipificación.
15
49.
41
(v) Sobre
el
particular, debe señalarse que,
en
función a sus prerrogativas, le
corresponde a
la
Autoridad Decisora verificar que
en
la
imputación de cargos
se realice una distinción clara de cada uno de los tipos infractores que se le
imputa a los administrados, a fin de que, la posterior determinación de
responsabilidad sea acorde con
el
principio de tipicidad.
(vi)
Lo
anterior tiene por finalidad que,
la
determinación de
la
responsabilidad
por
la
comisión de una infracción, se haga
en
función
i)
a una imputación de
forma diferenciada, verificando que
en
cada caso se encuentren
debidamente acreditados todos los elementos que conforman la conducta
típica, y ii)
al
cumplimiento, para cada supuesto, de los requisitos
concernientes a
la
debida motivación.
(vii)
En
línea con
lo
anterior,
la
actividad probatoria y
la
fundamentación puede
alcanzar distintos niveles de exigencia y detalle dependiendo de cada
subtipo infractor que se analice, en función a la existencia de daño potencial
la
fauna,
la
flora, la salud o
la
vida humana.
(viii) Por ello, en aplicación del principio de tipicidad, es necesario que la
imputación de cargos identifique diferenciadamente como conductas
infractoras autónomas a cada uno de los subtipos infractores respecto de
los cuales cuente con evidencia suficiente para iniciar
el
procedimiento
administrativo sancionador, más aún cuando las sanciones establecidas
para cada subtipo infractor son distintas, sin perjuicio de la posibilidad de
que se aplique, de corresponder,
la
figura del concurso de infracciones
41
, de
acuerdo
al
TUO de la LPAG.
(ix) Asimismo, la posibilidad del dictado de medidas correctivas distintas por la
Autoridad Decisora respecto de cada subtipo infractor se ve restringida ante
dicha falta de diferenciación
en
la
imputación.
(x) Con ello en cuenta, en
el
caso de atribuir la infracción establecida en
el
literal
c)
del artículo 4 º de
la
Resolución de Consejo Directivo Nº 035-2015-
OEFA/CD
al
administrado,
la
Autoridad Instructora debe precisar,
en
la
imputación de cargos, el subtipo infractor correspondiente del mencionado
numeral antes señalado.
Teniendo
en
cuenta
el
referido análisis, se determina que
el
presente
procedimiento se tramitó vulnerando
el
principio de tipicidad
lo
cual acarrea
la
subsecuente vulneración del debido procedimiento, debido a que las deficiencias
que contiene la imputación de cargos
no
permiten conocer a exactitud
la
infracción
normativa que pudo haber generado
el
hecho que se le imputa
al
administrado, y
por
el
cual puede ser sancionado.
TUO de
la
Artículo 248.- Principios de
la
potestad sancionadora administrativa
La
potestad sancionadora
de
todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: (
..
. )
6.
Concurso de Infracciones.- Cuando
una
misma conducta califique como más de
una
infracción
se
aplicará
la
sanción prevista
para
la
infracción de mayor gravedad,
sin
perjuicio
que
puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.
16
50. Por
lo
expuesto, esta Sala considera que
la
Resolución Subdirectora! Nº 1014-
2018-OEFA-DFAI/SFEM del 18 de abril de 2018 y
la
Resolución Directora!
Nº 3279-2018-OEFNDFAI del
31
de diciembre de 2018, fueron emitidas
vulnerando los principios de debido procedimiento y tipicidad recogidos
en
los
numerales 2 y 4 del artículo 248º del TUO de
la
LPAG, con lo cual se incurrió en
las causales de nulidad del numeral 1 del artículo 1
Oº
de
la
referida norma42 .
51. En ese sentido, conforme
al
numeral 12.1 del artículo 12º del TUO de
la
LPAG43 ,
corresponde retrotraer
el
procedimiento a
su
inicio, debiendo
la
SFEM iniciar
nuevo procedimiento administrativo sancionador contra
el
presunto infractor por
la
comisión de la conducta infractora Nº
1,
debiendo considerar, en
el
momento de
la
imputación de cargos,
lo
prescrito en los artículos 254º y 255º del TUO de
la
LPAG.
52. Finalmente, carece de objeto pronunciarse sobre
el
recurso de apelación
formulado con relación a los argumentos del administrado orientados a desvirtuar
su responsabilidad respecto a la comisión de
la
conducta infractora,
al
haberse
declarado
la
nulidad de los actos administrativos señalados en
el
considerando 49
de
la
presente resolución, los cuales son materia de cuestionamiento.
De conformidad con
lo
dispuesto en
el
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-
2019-JUS;
la
Ley Nº 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental; el Decreto Legislativo Nº 1013, que aprueba la Ley de Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente;
el
Decreto Supremo
N°
013-
2017-MINAM, que aprueba
el
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA; y
la
Resolución Nº 032-2013-OEFA/CD, que aprueba
el
Reglamento Interno del Tribunal de
Fiscalización Ambiental del OEFA.
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar
la
NULIDAD de
la
Resolución Subdirectora! N° 1014-2018-
OEFA/DFAI/SFEM del 18 de abril de 2018 y
la
Resolución Directora!
N°
3279-2018-
OEFA/DFAI/PAS del
31
de diciembre de 2018;
en
el extremo que se imputó y declaró
responsabilidad administrativa de Petróleos del Perú -Petroperú S.
A.
por
la
conducta
infractora detallada en
el
numeral 1 del Cuadro Nº 1 de la presente resolución;
y,
en
Consecuencia, RETROTRAER
el
procedimiento sancionador hasta
el
momento
en
que
el
vicio se produjo, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de
la
presente resolución.
42
43
TUO
de
la LPAG
Artículo
1
O.-
Causales de
nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan
su
nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1.
La
contravención a
la
Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias( ... )
TUO
de
la LPAG.
Artículo
12.-
Efectos
de la
declaración
de
nulidad
12.1
La
declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a
la
fecha del acto, salvo derechos
adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados
no
están obligados a
su
cumplimiento y los
servidores públicos deberán oponerse a
la
ejecución del acto, fundando y motivando
su
negativa.
12.3 En caso de que
el
acto viciado
se
hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, sólo
dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y
en
su
caso, a
la
indemnización para
el
afectado.
17
SEGUNDO. -Notificar
la
presente resolución a Petróleos del Perú -Petroperú S.A. y
remitir
el
expediente a
la
Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos, para los
fines pertinentes .
Regístrese y comuníquese .
....
.
..
.,,
....... .
.....................................
.
ÍREZARROYO
Sala Especializada e Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Sala Espe91alizada
en
Minería, Energía,
Pesquerí
,a
e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
18
HEBERT EDU~
RD
ASSANO VELAOCHAGA
Z Vocal
Sala Espe ª
JJi
ada
en
Minería, Energía,
Pesq~
u•
é'
lndustria Manufacturera
Tribu 1 ·
~
Fiscalización Ambiental
/11
Cabe señalar que
la
presente página forma parte integrante de la Resolución
Nº
139-2019-OEFAffFA-SMEPIN,
la
cual
tiene
19
páginas
19
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