Principales modificaciones a la nulidad de oficio y la revocación
| Autor | Maria Antonieta Merino |
1. A modo de introducción
La reciente emisión del Decreto Legislativo N° 1272 (en adelante, el DL N° 1272) ha traido consigo cambios en varias disposiciones de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Algunos de estos cambios recaen en los mecanismos de revisión de oficio que posee la administración pública para revisar sus propios actos. Este artículo se enfoca en las modificaciones más resaltantes en la nulidad de oficio y la revocación.
Ordinariamente, en nuestro ordenamiento, la nulidad de oficio era la figura que había sido creada para que la administración pública pudiera eliminar sus actos administrativos cuando estos resultaban viciados, es decir, en su creación no se había cumplido con los requisitos de validez. De otro lado, la revocación estaba concebida como un mecanismo para retirar o extinguir actos administrativos que, sin estar reñidos con el ordenamiento jurídico, carecían del sustento por el cual fueron emitidos. “La revisión de oficio supone la retirada de un acto administrativo por motivos de legalidad y en cambio la revocación supone la retirada de los actos pero por motivo de oportunidad” 1. De esta manera, se reconoce que existen casos en los que el acto administrativo no puede mantenerse, bien sea porque se verifica que durante su creación se han incumplido con los referidos requisitos de validez, o bien porque el acto que aún despliega sus efectos ha devenido en un acto inoportuno e inconveniente para el para el interés público, por lo que a fin de garantizar ese mismo interés público, dicho acto debe ser extinguido2.
La revisión de oficio “es una peculiaridad y por tanto una desigualdad entre la administración, en tanto que permite a la administración ir contra el principio general de que ‘nadie puede ir contra sus propios actos’”3. Es, pues, el reconocimiento de una potestad que posee la autoridad administrativa para dejar sin efecto sus propios actos, bien porque determinó que estos son incompatibles con la legislación (nulidad de oficio) o porque el fundamento que motivaron su emisión ya no existe, es decir, estos actos carecen del propósito para el cual fueron dictados (revocación). Debe notarse que en el caso de la nulidad de oficio, tal como está prevista en la norma, posee también un componente de deber por parte de la administración pública, pues esta se convierte en la garante del respeto del ordenamiento jurídico, de modo tal que lo protege frente a aquellos actos que están reñidos con el principio de legalidad (por haber sido emitidos contraviniendo el ordenamiento jurídico), y que agravian al interés público o lesionan derechos fundamentales.
Como toda potestad administrativa reglada, la revisión de oficio está sujeta a ciertos parámetros; su ejercicio no puede contravenir con el principio de racionalidad y seguridad jurídica, menos aún ser canal de actos de arbitrariedad estatal. Los cambios que ha introducido el DL N° 1272 refuerzan este aspecto.
2. Los cambios en la nulidad de oficio
Uno de los caracteres del acto administrativo es la legitimidad, la cual implica que este ha sido emitido en armonía con el ordenamiento jurídico4. Es decir, se presume que, al momento de emitir sus actos, las autoridades administrativas sujetan su comportamiento a las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico. Ello, a su vez, permite dotar de seguridad a los actos administrativos, ya que de lo contrario todo acto podría ser cuestionable, evitando el cumplimiento de los fines públicos.
Si la legitimidad es uno de los caracteres del acto administrativo, la validez es uno de sus elementos esenciales. Esta “… es el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumpliendo en la elaboración y expedición del acto administrativo a los requisitos y exigencias establecidos en las normas”5; esto es, un acto administrativo es válido siempre que haya sido emitido cumpliendo con todos sus requisitos esenciales, siendo uno de ellos el respeto al ordenamiento jurídico. Así, la validez, “es sinónimo del acatamiento al bloque de legalidad por parte de la administración, que es la llamada a ejecutar los preceptos superiores” 6
Pero no todo en este mundo es perfecto y los actos administrativos no son la excepción. La validez no es un elemento absoluto y se reconoce que pueden existir casos en los que los actos administrativos carecen de sus requisitos de validez. El artículo 8 del TUO de la LPAG parte de una presunción iuris tantum de que todo acto administrativo se presume válido en cuanto su pretendida nulidad no sea declarada por la autoridad jurisdiccional. Los incumplimientos de estos requisitos no son más que faltas o defectos que lesionan la perfección del acto, impidiendo su subsistencia o ejecución, pues existe una transgresión al ordenamiento jurídico7, de allí que la nulidad sea reconocida como una sanción por la verificación de vicios del acto8
Ahora bien, según nuestro ordenamiento, todo acto administrativo, aun cuando sea manifiestamente inválido o ilegal, tiene que ser declarado nulo. Así por ejemplo, aun cuando una autorización para explotar recursos en el Santuario de Machu Picchu es, a todas luces, inválida, se requiere la declaración de nulidad.
En términos generales, procede la nulidad cuando se verifican los vicios enumerados en el artículo 10 del TUO de la LPAG: (i) la contravención a la constitución, las leyes o normas reglamentarias (afectación al ordenamiento jurídico); (ii) defecto u omisión de alguno de sus requisitos de validez; (iii) los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición; y, (iv) los actos constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
Nuestro legislador no ha considerado regular la anulación del acto, que sí está regulado en otras legislaciones. El acto administrativo, por tanto, solo puede ser válido o inválido. Sin embargo, sí ha regulado la figura de la conservación del acto (artículo 14 del TUO de la LPAG), que es lo más cercano a la anulación. De esta manera, dependerá de la trascendencia de los vicios que contiene un acto para determinar si este es inválido o puede conservarse. Si es un vicio trascendente, no podrá convalidarse. Si bien la norma regula los supuestos de los vicios que pueden ser convalidado, depende de la autoridad administrativa calificar, caso por caso, si el vicio realmente es trascendente o no trascendente; de esta manera, la figura del vicio no trascendente (o no esencial) no termina siendo delimitada plenamente en nuestra legislación.
Debe distinguirse la nulidad de oficio de aquella que es declarada a partir de la petición de un administrado. La primera constituye en sí misma un acto de revisión que tiene un origen volitivo de la propia administración pública, mientras que la segunda surge en el marco de la revisión que brindan los recursos impugnativos formulados por los administrados, pues en sí misma no constituye un recurso impugnativo. Así, la nulidad de oficio se concibe como una herramienta de la administración pública para revisar los actos que emite y que, aun cuando han quedado firmes, contienen vicios insubsanables.
No obstante, la nulidad de oficio no está prevista como sanción para todo acto viciado. Al tratarse de un acto de excepción debe haber una justificación del agravio. Por ello, la nulidad ataca vicios trascendentes y este vicio debe afectar el interés general.
Según nuestro ordenamiento, todo acto administrativo, aun cuando sea manifiestamente inválido o ilegal, tiene que ser declarado nulo. Así por ejemplo, aun cuando una autorización para explotar recursos en el Santuario de Machu Picchu es, a todas luces...
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